裁判字號：最高行政法院102年判字第369號判決
裁判日期：民國102年06月14日
裁判案由：補助費
最高行政法院判決
102年度判字第369號上訴人財政部國有財產署代表人 周後傑 訴訟代理人 張秋雲 輔助參加人行政院代表人 江宜樺 被上訴人 徐漢傖 （即 徐哲明 及 徐綏珍 之被選定人）上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國102年1月3日臺北高等行政法院101年度訴字第783號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人徐漢傖之先父 徐承仕 （原審原告，於民國101年5月23日起訴後，101年6月14日死亡，由其繼承人徐哲明、徐漢傖、 徐漢明 及徐綏珍承受訴訟，並選定徐漢明為被選定當事人，嗣徐漢明於上訴人提起上訴後，102年4月5日死亡，由其繼承人徐哲明、徐漢傖及徐綏珍承受訴訟，並選定徐漢傖為被選定當事人）原任職臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）期間，於59年9月1日獲配住臺北市○○區○○路○○○巷○○號眷舍（下稱系 爭眷舍 ），61年8月調任前臺灣高等法院檢察署（下稱高檢署）書記官，並於81年1月1日退休。
嗣系爭眷舍於86年7月1日移撥高檢署，管理機關已變更為高檢署，並依行政院98年2月26日院授人住字第0980300178號函核定辦理騰空標售，徐承仕配合於98年5月20日遷出系爭眷舍，經高檢署、臺北地檢署多次檢送一次補助費具領清冊予前公務人員住宅及福利委員會（下稱住福會，於101年2月6日裁撤，相關業務由上訴人承接），住福會均以徐承仕是否為合法現住人有疑義而未撥付，嗣高檢署於98年10月14日以檢總巳字第0980900862號函審核徐承仕為合法現住人，符合發給一次補助費新臺幣（下同）150萬元，並將一次補助費具領清冊檢送住福會，該會仍以有上開疑義事由，未予撥付。徐承仕於86年12月1日經宣告為禁治產人（即為受監護宣告之人），其子徐漢明為徐承仕之監護人，復以99年5月21日陳情書（下稱系爭陳情書），向住福會請領一次補助費，案經住福會99年6月4日住福工字第0990301572號函（下稱系爭函）答復徐承仕是否為合法現住人有疑義。被上訴人不服，提起復審，遭決定不受理，提起行政訴訟，求為判決：
先位聲明：1.復審決定、原處分即系爭函均撤銷。2.上訴人應依被上訴人系爭陳情書內容，作成撥付被上訴人150萬元之行政處分。備位聲明：上訴人應給付被上訴人150萬元。原審判決上訴人應給付被上訴人150萬元，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）被上訴人先父徐承仕原任職於臺北地檢署，並於59年9月1日獲配住系爭眷舍，而為合法現住人。61年8月高檢署向臺北地檢署借調徐承仕，依當時之事務管理規則，雖有職務異動，但准續住原眷舍，其為合法現住人。徐承仕於81年1月退休，經相關機關於82年送達遷出通知書，徐承仕於期限內提出陳情，經眷舍管理機關高檢署准予續住在案，故仍為合法現住人。系爭眷舍奉行政院98年2月26日院授人住字第0980300178號函核定辦理騰空標售，徐承仕配合於同年5月20日遷出，並先後經高檢署及臺北地檢署分別檢送一次補助費具領清冊層轉住福會，一次補助費金額為150萬元，可證高檢署及臺北地檢署，皆依權限認定徐承仕為合法現住人。今1次補助費之核發單位（住福會）及公務人員保障暨培訓委員會因對「合法現住人」之相關規定之見解與上開機關見解不一致，而未予核發1次補助費，致使被上訴人之權益未受到合理保障。住福會對「合法現住人」認定有疑義，但該會並無「實體認定」之權限。徐承仕於61年調職但未遷出，是在事務管理規則修正前，當時眷舍管理機關認定可暫時續住，依法有據。住福會依事務管理規則，認徐承仕61年調職未遷出已非合法現住人，自無可採。
（二）調職需遷出之「遷出通知書」於82年才合法送達，徐承仕於規定期限內提出陳情並獲准續住，則徐承仕在調職需遷出的法律程序完成時之狀態，仍被眷舍管理機關認定為合法現住人，住福會以法律程序未完成狀態中之闡述說明，駁回權責機關已完成實質審查後對1次補助費之請領，違背程序正義。本件權責主管機關於各個時間點（調職、退休、請領1次補助費）所為之實質審查均依法有據。
三、上訴人則以：（一）依中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（下稱眷舍處理要點）第3點第4項、第8點第2項規定，眷屬宿舍現住人可否請領1次補助費係由眷舍管理機關負責實質審查，負核定責任，再送住福會為形式審查，即屬備查性質，該會僅負合法性監督之責。事務管理規則－玖、宿舍管理第20點及至後來事務管理規則修改亦無調職人員可續住原配住宿舍之規定。（二）本件眷舍管理機關高檢署、臺北地檢署就個案做事實認定及依據相關規定核定眷舍現住人為合法現住人後，製作具領清冊送住福會據以撥付，住福會以清冊上與眷舍處理要點對合法現住人規定不符，退回上開二機關釐清後續處，其間住福會行文高檢署及臺北地檢署均為闡明相關規定之觀念通知，請領一次補助費之最後准否機關為眷舍管理機關，並非住福會。至被上訴人於99年5月21日以陳情書向住福會陳情，住福會以系爭函向被上訴人詮釋相關規定，說明未核發1次補助費之理由。住福會自始至終並未對本件作具體之行政處分，故被上訴人所提之訴自非合法等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按司法院釋字第557號解釋意旨，行政院為處理國有眷舍房地所訂頒之處理要點（其前身為已廢止之中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法）規定，眷舍合法現住人於符合一定要件下，由執行機關按核定騰空標售時之公務人員輔購住宅貸款標準給予1次補助費，係賦予合法現住人請求發給1次補助費之公法上請求權，其向管理提供眷舍之所屬機關學校提出申請，該機關學校審查其是否符合處理要點所規定之發給補助費之規定，以決定是否造冊送執行機關請領，乃是機關學校居於高權之地位所為之公法上之決定，為行政處分。（二）被上訴人先位聲明部分：徐承仕原任職臺北地檢署期間，於59年9月1日獲配住系爭眷舍，61年8月調任高檢署，並於81年1月1日退休。系爭眷舍原以臺北地檢署為管理機關，嗣於86年7月1日移撥高檢署，應認系爭眷舍之管理機關已變更為高檢署。嗣因系爭眷舍奉核騰空標售，徐承仕業於期限內配合遷出系爭眷舍，關於眷舍處理要點規定之合法現住人1次補助費，依該要點第3點第4項規定，自應由實際管理機關之高檢署依法認定，並於審查合格後，再依同要點第8點第2項規定，製作具領清冊送執行機關即住福會據以撥付。是以，應認住福會並無認定合法現住人之權限，亦無准駁得否請領一次補助費之權限。住福會系爭函，其內容僅係基於眷舍處理要點主管機關，就該要點所定合法現住人之資格要件，說明該會未撥付1次補助費予眷舍管理機關之理由，僅屬單純之事實敘述及理由說明，亦非對被上訴人之請求有所准駁，非屬行政處分，被上訴人對之提起復審，於法自屬有違，復審決定不受理，並無不合，被上訴人所提撤銷訴訟之先位聲明，為無理由。（三）被上訴人備位聲明部分：高檢署既為系爭眷舍之實際管理機關，其依眷舍處理要點第3點第4項，於98年10月14日以檢總巳字第0980900862號函核定徐承仕為合法現住人，符合發給1次補助費150萬元，應認業已作成核准之行政處分。其依上開要點第8點第2項規定，於審查合格後，再將1次補助費具領清冊檢送住福會執行，住福會自應依上開規定撥付，該會並無審查高檢署上開行政處分之權限。上訴人承接住福會有關眷舍處理業務，自應依高檢署上開行政處分撥付150萬元，眷舍處理要點業賦予合法現住人請求發給1次補助費之公法上請求權。上訴人雖主張高檢署上開行政處分違法認定徐承仕為合法現住人，惟上開行政處分既無失效之情形，亦未經撤銷或廢止，依行政程序法第110條第3項，其效力仍繼續存在，上訴人之主張並無可採，是被上訴人起訴請求上訴人給付該1次補助費150萬元，為有理由，自應准許。
五、上訴意旨略以：（一）眷舍處理要點第3點第4項規定合法現住人由管理機關認定，係因認定事涉諸多事實判斷的實質審查，非管理機關無法為之，惟依同要點第8點第2項規定，執行機關住福會仍具形式審查權，所送清冊資料明顯違反規定，難謂住福會無審查高檢署所為認定合法現住人行政處分之權限，又前開要點由行政院頒定，住福會為業務權管機關，當有權解釋法規，審查所送請領清冊之合法性。（二）依前開要點第3點第1項規定，眷舍借用人須符合該規定中之7款規定為領取1次補助費之先決條件。系爭眷舍經行政院核定騰空標售，高檢署製作具領清冊送住福會據以撥付1次補助費，惟所附資料載明眷舍管理機關為臺北地檢署，顯與處理要點第3點第1項第7款不符。且參酌公務人員保障暨培訓委員會95公審決字第0427號復審決定書意旨略以，准予續住宿舍，非認定即為合法現住人，應與是否具合法現住人之資格，分別審認等語。
六、本院查：
（一）按眷舍處理要點第3點第1項規定：「本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：㈠於72年5月1日以前依法配（借）住眷舍。㈡為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。㈢有居住之事實。㈣未曾獲政府各類輔助購置住宅。㈤非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。㈥有續住之資格。㈦所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。」第3點第4項規定：「合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」第7點規定：「眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區，於92年12月31日以前，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售時原配(借)住人銓敘審定之官等標準，給予簡任新臺幣220萬元、薦任新臺幣180萬元、委任新臺幣150萬元之一次補助費；技工、工友、駕駛及駐衛警比照委任標準發給之。」第8點第1、2項規定：「（第1項）眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地，於93年1月1日至95年12月31日，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售當期眷舍基地持分公告地價總價百分之30給予一次補助費；其未達新臺幣24萬元者，以24萬元計，最高不得逾新臺幣150萬元。（第2項）前項及前點之一次補助費，由各機關學校審查合格後，製作具領清冊，送執行機關據以撥付。」。
（二）次按「（第1項）國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。（第2項）左列各種財產稱為公用財產：一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。…」、「公用財產之主管機關，依預算法之規定。」、「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」、「主管機關基於事實需要，得將公務用、公共用財產，在原規定使用範圍內變更用途，並得將各該種財產相互交換使用。」復為國有財產法第4條、第10條、第11條、第36條所明定。本件臺北地檢署前雖因直接使用系爭宿舍，並將之配予該署編制內人員（即徐承仕）居住，而為系爭宿舍管理機關，惟系爭宿舍業經公用財產之主管機關法務部（預算法第3條、第42條規定參照）基於事實需要將之移撥高檢署使用（法務部86年6月17日86總第17109號函暨附件、臺北地檢署86年6月27日北檢英總字第1201號函附復審卷第47頁至第57頁參照），並由臺北地檢署依法務部之指示將系爭宿舍於86年7月1日移撥高檢署使用，是本件系爭宿舍既自86年7月1日起由高檢署直接使用，則高檢署於系爭宿舍騰空交還臺北地檢署前，依前揭國有財產法第11條規定即為系爭宿舍之管理機關甚明。
（三）復按司法院釋字第557號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」，據此，參加人為處理國有眷舍房地所訂頒之處理要點（其前身為已廢止之中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法）規定，眷舍合法現住人於符合一定要件下，由執行機關按核定騰空標售時之公務人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費，係賦予合法現住人請求發給1次補助費之公法上請求權，其向管理提供眷舍之所屬機關學校提出申請，該機關學校審查其是否符合處理要點所規定之發給補助費之規定，以決定是否造冊送執行機關請領，乃是機關學校居於高權之地位所為之公法上之決定，為行政處分。高檢署既為系爭眷舍之實際管理機關，已如上述，則其依眷舍處理要點第3點第4項，於98年10月14日以檢總巳字第0980900862號函核定徐承仕為合法現住人（復審卷第177至179頁），符合發給1次補助費150萬元，應認業已作成核准之行政處分。高檢署依上開要點第8點第2項規定，於審查合格後，再將1次補助費具領清冊檢送住福會執行，住福會自應依上開規定撥付。上訴人承接住福會有關眷舍處理業務，自應依高檢署上開核定徐承仕為合法現住人行政處分撥付150萬元，上訴意旨謂高檢署製作具領清冊送住福會據以撥付1次補助費，所附資料（建物登記簿謄本，復審卷第158頁）載明眷舍管理機關為臺北地檢署，顯與處理要點第3點第1項第7款不符，住福會（或上訴人）仍有審查高檢署所為認定合法現住人行政處分之權限，即無可取。
（四）原判決已論明徐承仕原任職臺北地檢署期間，於59年9月1日獲配住系爭眷舍，61年8月調任高檢署，並於81年1月1日退休。系爭眷舍原以臺北地檢署為管理機關，嗣於86年（7月1日）移撥高檢署，應認系爭眷舍之管理機關已變更為高檢署，有高檢署98年8月25日檢總巳字第0989013056號函及臺北地檢署86年6月27日北檢英總字第1201號函在卷可稽。嗣因系爭眷舍奉核騰空標售，徐承仕業於期限內配合遷出系爭眷舍，關於眷舍處理要點規定之合法現住人1次補助費，依該要點第3點第4項規定，自應由實際管理機關之高檢署依法認定，並於審查合格後，再依同要點第8點第2項規定，製作具領清冊送執行機關即住福會據以撥付。高檢署98年10月14日以檢總巳字第0980900862號函核定徐承仕為合法現住人，符合發給1次補助費150萬元之行政處分既無失效之情形，亦未經撤銷或廢止，依行政程序法第110條第3項，其效力仍繼續存在，上訴人承接住福會有關眷舍處理業務，自應依高檢署上開核定徐承仕為合法現住人之行政處分撥付150萬元，是被上訴人備位聲明請求上訴人給付該1次補助費150萬元，洵非無據，原判決為被上訴人之備位聲明勝訴之判決，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤。所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。上訴意旨係對於原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，其指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。又選定當事人之目的在求簡化共同訴訟之程序，故必須有共同利益之多數人，由其中選定一人或數人為全體起訴或被訴，被選定人一方面為多數共同利益人為原告或被告，另一方面為自己為原告或被告（行政訴訟法第29條第1項參照）。本件被上訴人徐漢傖，已由徐哲明及徐綏珍選定為被選定當事人，徐綏珍之子 朱賢旭 並非本件訴訟共同利益人，徐綏珍復選定朱賢旭為選定當事人，於法未合。另按先位之訴合法並有理由時，無庸審究備位之訴，先位之訴不合法或無理由時，除應就備位之訴為裁判外，並應駁回先位之訴。本件被上訴人於原審之先位聲明，原判決僅於理由中謂其無理由，未於主文及據上論結欄諭知，應由原審另為適法之處理，均附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年6月14日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官帥嘉寶法官鄭小康法官林樹埔法官黃淑玲以上正本證明與原本無異中華民國102年6月19日
書記官王史民