裁判字號：最高行政法院106年裁字第1801號裁定
裁判日期：民國106年09月28日
裁判案由：政府採購法
最高行政法院裁定
106年度裁字第1801號上訴人豐霖營造有限公司代表人 林建民 上訴人金詮營造有限公司代表人 諶烱爐 共同訴訟代理人 葉銘功 律師
黃芊雅 律師 張太祥 律師被上訴人新北市政府警察局代表人 胡木源 訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國106年7月27日臺北高等行政法院106年度訴字第304號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣，倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明者，即難認為已對高等行政法院判決之如何違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、緣上訴人及○○營造股份有限公司（下稱○○公司）於民國101年7月參與被上訴人辦理之「新北市政府警察局辦理○○分局101年度老舊廳舍整修工程」採購案（下稱系爭採購案），被上訴人以上訴人及○○公司因「陪標行為」涉犯政府採購法第87條第3項規定之情事，經臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）檢察官作成104年度偵字第8711號之緩起訴處分在案，審認上訴人及○○公司各有容許他人借用證件或借用他人證件參加投標之情形，構成影響採購公正之違反法令行為，爰依行政院公共工程委員會（下稱工程會）89年1月19日（89）工程企字第00000000號函（下稱工程會89年1月19日函）及政府採購法第31條第2項第8款之規定，以105年6月21日新北警後字第0000000000號函（下稱原處分）分別追繳上訴人及○○公司押標金各新臺幣（下同）20萬元，並依政府採購法第101條第1項第1款及第2款規定，擬將上訴人及○○公司刊登政府採購公報列為不良廠商。上訴人不服，向被上訴人提起異議後，經被上訴人以105年7月22日新北警後字第0000000000號函維持原處分（下稱異議處理結果），上訴人仍不服，提出申訴，經工程會以106年1月4日105購申12061號申訴審議判斷就上訴人部分將原異議處理結果關於通知擬將上訴人刊登政府採購公報部分撤銷並將關於追繳押標金部分之申訴駁回，上訴人就對其等不利部分（即追繳押標金）不服，遂提起行政訴訟，求為判決撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷關於追繳上訴人押標金部分。經原判決駁回。
三、本件上訴人對於原判決上訴，主張：(一)工程會89年1月19日函僅係對個案所為之回覆，並非針對一般、抽象之情形所為之法規命令，再加上其授權之目的、內容、範圍，亦未明示於該函內，違反法律保留及授權明確性原則，而不得以該函作為追繳押標金之法律依據。（二）原判決僅以工程會89年1月19日函之副本有送達企劃處（網站），推斷該函發布後已登載於工程會之網站，其判決理由顯然不足，且該函釋係於17年前作成，當時人民使用網路習慣尚未普及，難認其已符合中央法規標準法第7條之公告要件。原判決顯有構成適用法則不當及判決理由不備之違法。（三）參酌法務部89年7月6日（89）法律字第000000號函（下稱法務部89年7月6日函）之意旨及行政程序法之相關規定，有關公告周知之方式，依其文義解釋，並不包括於網際網路公開。工程會89年1月19日函於作成後未即時刊登政府公報或新聞紙，不符法規命令之生效要件，自不得作為追繳押標金之法律依據。
（四）依行政程序法第174條之1規定，工程會89年1月19日函未於行政程序法施行後2年內以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定，早已失效，不具法規命令之地位，自不得作為限制人民權利之法律依據等語。
四、本院按：惟原判決已敘明：（一）按工程會89年1月19日函係政府採購法之主管機關即工程會基於同法第31條第2項第8款規定之明確授權，據以補充認定該條項第1款至第7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。是以，系爭採購案之招標文件中既已明文規定，被上訴人追繳已發還予廠商所繳納押標金之情形，係包括「經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，則工程會89年1月19日函所補充認定之情形，自得為被上訴人向上訴人追繳已發還押標金之法令依據。（二）經查，上訴人豐霖營造有限公司（下稱豐霖公司）實際負責人 林英民 基於意圖虛增參標廠商數量，以達政府採購法規定之開標形式要件，使承辦人陷於錯誤，致開標發生不正確結果而獲取不法利益，分別洽詢諶烱爐及蔡東岳，使上訴人金詮營造有限公司（下稱金詮公司）及○○公司配合豐霖公司指示提供投標資料予豐霖公司，並由豐霖公司製作金詮公司及○○公司標單，使系爭採購案能符合3家廠商參與投標之形式規定，致豐霖公司得以順利得標承作，致系爭採購案發生不正確結果而獲取利益，林英民及諶烱爐，均係犯政府採購法第87條第3項之罪，上訴人則均依同法第92條規定論處，並經臺北地檢署檢察官104年度偵字第8711號緩起訴處分在案。是上訴人等確有政府採購法第31條第2項第8款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」情事，被上訴人依據上開條文規定及工程會89年1月19日函，以原處分對上訴人等追繳其已領回之押標金各20萬元，係屬於法有據。（三）雖上訴人主張：工程會89年1月19日函僅係針對具體個案所作成之解釋性行政規則，形式上不符合法規命令之生效要件云云，惟查：⒈政府採購法第31條第2項第8款規定係立法者授權主管機關（即工程會）可以行政命令補充認定同條項第1款至第7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」之類型，蓋廠商有何種情形（或行為），其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳，乃涉及人民財產權利之限制，應由法律加以明定，或以法律具體明確授權主管機關發布命令為補充規定，不得發布規範行政體系內部事項之行政規則替代，且須為人民所能預見（司法院釋字第443號、第524號解釋意旨參照)，故該用以補充認定其他「有影響採購公正之違反法令行為」類型的行政命令性質應屬法規命令，並非行政規則，實難謂其係主管機關就行政法規所為之釋示，用以闡明法規之原意，溯及自該條款生效之日起有其適用。則工程會89年1月19日函，應依中央法規標準法第13條規定，自發布之日起算至第3日起發生效力。⒉依90年1月1日施行之行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙；另依59年8月1日發布之中央法規標準法第7條規定，各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。是依前揭規定，各機關基於法律授權訂定之命令應發布（中央法規標準法第7條），且依90年1月1日施行之行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件（本院104年4月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。而工程會89年1月19日函，係於90年1月1日行政程序法施行前所發布，則前揭行政程序法刊登政府公報或新聞紙規定，並無溯及適用於該函釋之餘地。至於中央法規標準法第7條有關即送立法院之規定，並非法規命令生效之必要條件，此觀88年1月25日公布之立法院職權行使法第60條規定立法理由係載明：「行政命令原則上雖課予各機關單純送置立法院義務，惟為強化立法院監督，仍有交付有關委員會審查之需要，但為免於率予交付審查，爰規定提議委員應經一定人數之連署或附議。」及同法第62條規定：「（第1項）行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。（第2項）前條第1項視為已經審查或經審查無前項情形之行政命令，由委員會報請院會存查。（第3項）第1項經通知更正或廢止之命令，原訂頒機關應於2個月內更正或廢止；逾期未為更正或廢止者，該命令失效。」準此可知，立法院職權行使法第60條規定雖課予發布行政命令之機關送置立法院之義務，惟倘法規命令並無違反或牴觸法律之情形，立法院僅係將該法規命令存查。又查，工程會89年1月19日函雖係工程會答覆行政院衛生署中醫藥委員會函詢事項所作，惟該函副本係送達予工程會法規委員會、採購申訴審議委員會、企劃處（網站），此有上訴人提出之網頁列印工程會89年1月19日函全文在卷可稽，足見該函發布後，已登載於工程會之網站，可供公眾查詢，自應認為工程會89年1月19日函之發布已踐行中央法規標準法第7條規定之發布程序，已生法規命令效力。是以，縱使工程會89年1月19日函未經工程會送置立法院，亦不影響該函已合法發生法規命令效力。從而，上訴人主張工程會89年1月19日函僅係針對具體個案所作成之解釋性行政規則，形式上不符合法規命令之生效要件云云，容屬其一己主觀之見解，並非可採，因將上訴人之訴駁回。經核上訴意旨雖以原判決違背法令為由，惟查法務部89年7月6日函係就行政程序法施行後如何適用為解釋，與工程會89年1月19日函之效力無關；工程會89年1月19日函非職權命令，與行政程序法第174條之1無關。上訴理由以無關之事項指摘原判決，不能認已具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中華民國106年9月28日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳東都
法官鄭小康法官姜素娥法官林欣蓉法官黃淑玲以上正本證明與原本無異中華民國106年9月28日
書記官楊子鋒