最高行政法院89年度判字第1321號判決

裁判字號：最高行政法院89年判字第1321號判決

裁判日期：民國89年04月28日

裁判案由：空氣污染防制法

行政法院判決八十九年度判字第一三二一號
原告聯成石油化學股份有限公司代表人乙○○訴訟代理人甲○○被告高雄縣政府右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年四月一日八八環署訴字第○六二三六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告於高雄縣○○鄉○○○路○號從事石化業，其製程中Ｐ○○三排放管道所排放之空氣污染物，經被告所屬環境保護局環保稽查人員於民國（下同）八十七年五月七日上午十時四十分前往採樣，進行臭味濃度分析結果，臭氣濃度值為九七七二，逾固定污染源空氣污染物排放標準，被告據以裁處新臺幣（下同）三十萬元罰鍰，並限期於八十七年七月三日前改善完妥及檢具相關證明文件向被告之環保局報請查驗，逾期未完成改善者，將依空氣污染防制法相關規定辦理。嗣被告於八十七年七月九日始收到原告之改善完妥文件，被告乃自改善期間屆滿之翌日即八十七年七月四日起執行按日連續處罰，至同年七月九日止，每日各處三十萬元，共一百八十萬元罰鍰，原告不服，循序提起訴願、再訴願，均遭駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、查本案之前因即P003排放管道官能測定檢驗，被告分析結果認為臭氧濃度九七七二，逾越「固定污染源空氣污染物排放標準」，而對原告處以三十萬元之罰鍰一案，其間諸多與事實不符部分，原告已依法提出行政訴訟（再訴願決定案號：八七環署訴字第七四三○九號），案由鈞院審理中，謹概述情形如下：（１）採樣過程有重大瑕疵，又委託不具有合格檢測執照之公司進行檢測：被告稽查至本公司林園廠採樣並未知會原告，完成後離廠前始請原告簽認，該項簽認應僅係確認被告確有到本公司林園廠稽查之事實，原告否認承認該項採樣，其間是否有採樣不當，不得而知。且事後被告竟委託不具合格檢驗證照之慧群公司進行檢測，其結果自不堪採信，被告於訴願、再訴願均提出該項質疑，惟於訴願及再訴願駁回之決定書中均未提及，顯有故意規避之嫌。（２）原告之煙囪高度應為三十公尺，經原告委託之第三者專業公司測量結果亦如是，依「固定污染源空氣污染物排放標準」其臭氧濃度容許限值為三○○○○，則被告認定之臭氧濃度九七七二即於上開限值內，雖被告亦曾委託其他機構進行測量，結果為淨高二九點四四公尺，惟關於煙囪高度被告並無頒定測量基準，按行政處分比例原則，自應採原告之測量結果始為合理、適當。被告片面認定不無違背比例原則之處，顯然構成違法。二、如上所述，與本案有牽連原因關係之P003排放管道一案，原處分與原決定均有違誤，則本案之處罰即失所附麗，原處分及原決定機關不查，竟不待前案審結確定再為處分，再行處分之要求無理由。三、按空氣污染防制法第三十九條第二項所規定之按日連續罰，誠如行政院環保署決定書所載「係行政執行罰之性質，其立法之目的在課受處分人應依通知期限改善，．．．。」，查本案之臭氧排放均在限值內，確無污染已如前述，且原告在接獲被告八十七年六月三日八七府環字第一○七三○○號函後，旋於八十七年六月二十日自行更換POO3燃燒器之噴槍並進行相關調整以降低排放濃度，原告並於八十七年七月九日函被告之聯林（八七）○一○六函中提及，且在被告所訂期限八十七年七月三日以前，原告林園廠POO3臭氧之排放濃度均有符合排放標準，有原告工廠八十七年六月十六日之三點比較式嗅袋法記錄紙可稽，該記錄紙亦附陳於原告上開聯林（八七）○一○六函中。原告於八十七年七月三日之期限前既已有改善之事實，依前揭連續罰之立法意旨，縱使事後八十七年七月九日才以書面補報八十七年七月九日處理情形，仍不得認為原告未在期限內改善。被告不查，遽為連續罰之處分，完全罔原告已依期改善之事實，顯與前揭立法意旨有違。四、按行政機關依行政裁量規定所為之決定，並不得違背比例原則等一般法律原則，否則即構成違法，而比例原則又分適合性原則、必要性原則、狹義比例原則等三個下位原則，其主要是從方法與目的之關連性來考量國家行政機關之行為之合法性，其目的在保護人民之權利免於遭受國家之過度侵害。而就本案之原因事件P003之排放濃度被處以高額罰鍰三十萬元案，已然過當，況且原告事後已極力改善，被告竟再對原告處以按日連續罰，縱被告執意原告有污染情事，惟於行政裁量時應衡諸污染情事與所保護法益是否相當，並須是否有其他侵害較小且得以達到相同之目的之手段，被告未曾考量該項污染非重大污染，且科以重罰，既不合理，亦不適合，顯已嚴重牴觸比例原則等語。
被告答辯意旨略謂：一、原告所有排放管道（Ｐ○○３）已於八十五年十月九日取得台灣省政府核發之固定污染源操作許可證，依許可內容記載之高度為二十八公尺以上，而原告指稱該排放口離地高度為三十．三公尺，卻又自陳當初係以二十八公尺申報，此舉除自相矛盾外，更充分顯露出廠商藐法令規章。而被告環保局人員於八十七年七月二十九日兩度前往勘查，確定為二十八點一八公尺，然為求慎重，被告環保局並於八十七年八月十一日委託工程顧問公司人員以儀器進行煙囪高度量測，結果為二十九點四四公尺，而依固定污染源空氣污染物排放標準第七條所列方法計量十八公尺至三十公尺臭氧濃度為九○○○，而原告之排放管道所測臭氧濃度為九七七二，顯已超出排放標準。二、行為時空氣污染防制法第三十九條第二項規定之按日連續處罰，係行政執行罰之性質，其立法目的在課受處分人應依通知於限期內改善，對不遵行改善者，即按日連續處罰至遵行改善為止。故同法第四十六條規定，責成受處分人應於期限屆滿前，檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，供主管機關查驗，否則為未完成改善。本件原告未能於期限內檢具資料報驗；而遲至同年七月九日始向被告函報改善完妥，故據以裁處自八十七年七月四日至八十七年七月九日執行按日連續處罰，依法有據。三、本件原告Ｐ○○３排放管道既未超過三○公尺，自應符合固定污染源空氣污染物排放標準：「排放管道高度十八公尺以上，三○公尺以下者臭氧濃度限值為九○○○。」之規定，本部分業經環保署⒓環署訴字第七四三○九號決定：「再訴願駁回」在案，原告一再訴稱排放管道既未超過三○公尺，核無足採。四、按「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。．．．」訴願法第二十三條本文定有明文，原告自無法以已提起訴願，希求暫緩提報改善證明文件，原告所訴，委屬誤解法令。又受處分人應於期限屆滿前，檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，供主管機關查驗，為受處分人主動應遵守的義務，原告指摘被告未盡輔導之責，以致逾期提報改善云云，純屬卸責之詞。另原告每年花費鉅款從事污染防制設備運轉，絕對是環保績優廠商乙節，雖足見其致力改善環境污染之誠意，惟尚難據此免除本件違規之責任。五、原告陳述於污染改善方面有誠意做好各項環保措施，懇請撤銷原處分及改判乙案。依空污法第四十條「違反第二十條規定者，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰」，其罰鍰額度乃空污法付予被告之行政裁量權。原告工廠八十六年至今已發生兩次事故，累積違反空污法案件九次，居本縣三大石化工廠排行第一，且原告「原生及衍生微粒污染物」及「臭氧污染」均屬本縣統計前一百大排放量之工廠，故被告依其違規事實及污染排放量裁處一百萬元罰款，依法並不合。六、被告依法開立處分書實屬適當。本案自始至終被告皆以勸導立場出發，並善盡告知之義務，豈料原告一意孤行，且提起訴願意圖矯言巧飾，雖謂此舉係憲法賦予人民之權利，然而其不尊重主管機關及漠法令規定的做法，實令被告無法苟同。七、綜上所陳，原告所提行政訴訟顯無理由，違反事實洵堪認定，並無可議，請鈞院維持原處分，駁回原告之訴等語。
理由
一、按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」、「公私場所違反第十一條第一項．．．違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰，．．．」、「公私場所未於依第三十六條第二項、．．．所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」為行為時空氣污染防制法第十一條第一項、第三十六條第一項、第二項、第四十六條所明定。同法施行細則第四十條第一款規定：「本法第三十六條．．．所稱屆期未完成改善者，按日連續處罰，其處罰之起算日，依左列規定：一、未依本法及其相關規定於期限屆滿前檢具證明文件申報完成改善者，自其改善期間屆滿之翌日起算。」本件原告於高雄縣○○鄉○○○路○號從事石化業，其製程中Ｐ○○三排放管道所排放之空氣污染物，經被告所屬環境保護局環保稽查人員於八十七年五月七日上午十時四十分前往採樣，進行臭味濃度分析結果，臭氣濃度值為九七七二，逾固定污染源空氣污染物排放標準，被告據以裁處新臺幣三十萬元罰鍰，並限期於八十七年七月三日前改善完妥。嗣被告於八十七年七月九日始收到原告所送之改善完妥文件，被告乃自改善期間屆滿之翌日即八十七年七月四日起執行按日連續處罰，至同年七月九日止，每日各處三十萬元罰鍰，共一百八十萬元，有處分書及原告所提出之文件等影本附原處分卷可稽，揆諸首開規定，並無不合。二、原告雖訴稱：被告稽查至伊工廠採樣並未知會伊，完成後離廠前始請伊簽認，採樣過程有瑕疵，且被告委託檢測之慧群公司，並未具有合格證照，其檢測數據自不足採信；又伊工廠煙囪高度確為三十公尺，符合三十公尺以上臭氣濃度限值為三○○○○之標準。雖被告委託其他機構量測之高度為二九．四四公尺，惟關於煙囪高度被告並無頒定測量基準，按行政處分比例原則，應採伊測量之結果始為合理；且伊事後已極力改善，被告未曾考量該項污染並非重大，科以重罰，顯然過當，已牴觸比例原則等語。惟按「公私場所排放空氣污染物之稽查，其實施方式如左：一、儀器檢查．．．二、官能檢查：．．．㈡惡臭測定：指檢查人員以嗅覺進行氣味之判定。」空氣污染防制法施行細則第三十二條定有明文。另依行政院環境保護署訂定固定污染源空氣污染物排放標準規定：十八公尺以上三十公尺以下者臭氣濃度限值為九○○○。」經查原告高雄林園廠Ｐ○○三排放管道所排放之空氣污染物，經被告所屬環境保護局環保稽查人員於八十七年五月七日上午十時四十分前往採樣，進行臭味濃度分析結果，臭氣濃度值為九七七二一節，有廢氣稽查紀錄工作單、三點比較式嗅袋法紀錄紙及排放管道空氣污染物檢驗結果報告等影本附卷可稽。又公私場所排放空氣污染物之檢查得以官能檢查方式實施之；而惡臭測定即檢查人員以嗅覺進行氣味判定亦為官能檢查方式之一，此觀前述空氣污染防制法施行細則第三十二條之規定自明。而空氣污染物中之臭氣及厭惡性異味係以臭氣及異味官能測定法即三點比較式嗅袋法為之，亦為固定污染源空氣污染物排放標準所明定。故被告人員以此方法檢查出原告之臭氣濃度為九七七二，自無不當。本件依卷附廢氣稽查紀錄工作單及排放管道空氣污染物檢驗結果報告之記載，原告之人員有在場會同，被告之稽查人員於檢查當時亦有全程在場監督，而本件之檢查方法又係依固定污染源空氣污染物排放標準所定之三點比較式嗅袋法為之，亦如前述，故被告據此檢驗結果作為裁罰依據，即無不合，原告據以指摘，並無可採。又系爭排放管道之高度，經被告人員於八十七年七月二十九日前往實際測量結果，該排放口距地面高度為二八點一八公尺，而經被告委託高捷工程顧問有限公司測量，經該公司以儀器於不同之三點座標量測結果，系爭Ｐ○○三排放管道之平均高度為二九點四四公尺，且原告向台灣省環境保護處申請核發之固定污染源操作許可證亦登載系爭排放管道之排放口距地面高度為二八公尺等情，有測量成果報告、廢氣稽查記錄工作單及固定污染源操作許可證影本附卷可按。原告主張系爭排放管道之高度為三十點三公尺云云，要無足取。查公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。前項排放標準，由中央主管機關會商有關機關定之，空氣污染防制法第十一條定有明文。故行政院環境保護署乃依此法律之授權，於八十三年四月二十日以環署空字第一六六六八號函公告固定污染源空氣污染物排放標準。而此排放標準中即明定排放管道高度十八公尺以上三十公尺以下者臭氣濃度限值為九○○○。本件原告之系爭排放管道高度為三十公尺以下，而原告林園廠經稽查之排放臭氣濃度為九七七二，已如前述，是其所排放之臭氣濃度已違反固定污染源空氣污染物排放標準之規定。且本案原告因其固定污染源有未依排放標準排放空氣污染物情事，經被告依空氣污染防制法第三十六條第一項規定，處以三十萬元罰鍰一事，原告提起行政訴訟亦經本院八十九年度判字第八八二號判決駁回確定，有該判決正本附卷足憑。是原告所訴即無可取。三、其次，本件原告未能於被告通知改善期限屆滿前（即八十七年七月三日）檢具資料報驗，遲至同年月九日始向被告函報改善完妥，此為兩造所不爭，則被告依首開法條規定裁處自八十七年七月四日起至同年月九日執行按日連續處罰，每日各處三十萬元，即無不合。原告雖稱於被告前往稽查後即極力改善，在改善期限前，伊林園廠P○○三排放管道所排放之空氣污染物，均符合排放標準，縱使事後於八十七年七月九日才以書面陳報，仍不得認為未在期限內改善而遽為連續罰之處分云云，並提出三點比較式嗅袋法記錄紙影本一紙為證。惟查公私場所未於依空氣污染防制法第三十六條第二項所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善，為行為時空氣污染防制法第四十六條所明定。是被告以原告未於通知改善期限屆滿前，檢具證明文件報請查驗，應視為未完成改善而自八十七年七月四日起至同年月九日執行按日連續處罰，每日各處三十萬元罰鍰，洵非無據。而依上開規定提出證明文件，仍須報請主管機關查驗屬實者，始得視為完成改善，此觀之該條文之規定自明。原告以自行提出之三點比較式嗅袋法記錄紙，以證明其於期限屆滿前即已改善而符合排放標準，顯非可採。況且，被告亦否認原告業於期限屆滿前即已改善排放污染之情形，指稱其於八十七年七月二十七日前往復查時，原告之排放管道仍未符合臭氣排放標準，是原告提出片面所採證之三點比較式嗅袋法記錄紙之證物，自無從為其有利之認定。再查被告指稱原告工廠自八十六年以來已發生兩次工安事故，累積違反空氣污染防制法案件達九次之多，居該縣三大化工廠排行第一，且原告「原生及衍生微粒污染物」及「臭氧污染」均屬該縣統計前一百大排放量之工廠等情，業據其提出事業廢氣稽查紀錄工作單、微粒污染工廠排放量統計表等為證，被告乃基於法律所賦予之權限，依其違規事實及污染排放量而為裁量處罰，並無不合；是則原告稱被告未曾考量該項污染並非重大，伊事後亦已極力改善之事實，而科以重罰，顯然過當，已牴觸比例原則云云，自難成立。綜上所述，本件原告指述各情均不足取。被告以原告有違反空氣污染防制法第十一條第一項、第三十六條第二項規定，自八十七年七月四日起執行按日連續處罰，至同年七月九日止，每日各處三十萬元罰鍰，於法並無違誤，一再訴願決定，遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十九年四月二十八日
行政法院第四庭
審判長評事 葉振權
評事 吳錦龍 評事 吳明鴻 評事 尤三 謀評事 陳光秀 右正本證明與原本無異
法院書記官葛雅慎中華民國八十九年四月二十九日