裁判字號：高雄高等行政法院99年訴字第254號判決
裁判日期：民國99年11月30日
裁判案由：土地使用編定
高雄高等行政法院判決
99年度訴字第254號原告 陳蓮枝 被告台南縣政府代表人 蘇煥智 縣長訴訟代理人 陳陽進 上列當事人間土地使用編定事件，原告不服內政部中華民國99年3月24日台內訴字第0990048043號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰本件原告所有坐落於台南縣新市鄉○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），使用編定為一般農業區農牧用地，另南邊之同段3471地號土地（下稱同段3471地號土地），其使用編定為鄉村區乙種建築用地，皆屬非都市土地範圍，原告向被告、台南縣新市鄉公所（下稱新市鄉公所）及台南縣新化地政事務所（下稱新化地政事務所）陳情，請求將其所有系爭土地，調整使用地類別與鄰近之同段3471地號土地相同，即編定為鄉村區乙種建築用地，經被告以民國98年10月28日府地用字第0980252426號函復原告略謂：同段3471地號土地符合檢討劃定鄉村區之規定，並經奉前台灣省政府地政處同意改劃在案，至系爭土地因未符該規定，故未能列入通盤檢討改劃為鄉村區範圍等語。新市鄉公所以98年10月20日所民字第0980014545號函復原告略謂：有關地目編定主管機關係屬被告權責，新市鄉擴大都市計畫案，則由被告審理中等語。新化地政事務所則以98年10月20日所用字第0980007817號函復原告略謂：以新市鄉○○段○○○○○號土地奉前台灣省政府地政處78年7月18日地四字第148245號函同意改劃為鄉村區在案，並依被告78年11月21日府地用字第151481號函辦理變更編定為鄉村區乙種建築用地，而原告所有系爭土地不在調整範圍內，未能依法辦理變更編定等語。嗣原告不服新市鄉公所98年10月20日所民字第0980014545號函，以98年10月23日異議書向總統府及法務部陳情，經總統府及法務部函轉該異議書予被告，經被告以98年11月13日府地用字第0980265201號函復原告：「．．．二、查變更暨擴大新市都市計畫〈第二次通盤檢討〉案，其中擴大部分經內政部都市計畫委員會審決未獲通過，且該通盤檢討案並已於92年10月24日發布實施在案；另刻正辦理之新市都市計畫〈第三次通盤檢討〉案中，並無擴大都市計畫部分。故 陳君 所陳尚無涉都市計畫擬定或變更事宜。．．．。」等語。又原告不服新化地政事務所98年10月20日所用字第0980007817號函，以異議書向法務部、內政部及新化地政事務所陳情，亦經法務部及內政部函轉該異議書予被告，新化地政事務所並以98年11月16日所用字第0980008674號函復原告：「．．．二、經查本所98年10月20日所用字第0980007817號函文，僅係敘明新市鄉○○段○○○○○號土地辦理變更編定之經過及處理情形，故非屬行政處分。三、依區域計畫法第15-1條規定：．．．，新市鄉○○段○○○○○號係依上開規定檢討劃定。．．．。」被告復以98年12月10日府地用字第0980288776號函復原告：「．．．
二、有關台端不服新化地政事務所旨揭函復內容，業經該所98年11月16日所用字第0980008674號函復台端在案，恕不贅述。」原告不服上開98年10月28日府地用字第0980252426號、98年11月13日府地用字第0980265201號及98年12月10日府地用字第0980288776號函，提起訴願，經遭決定不受理（關於原告訴請撤銷訴願決定及被告前述處分部分，由本院另以裁定駁回），遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)原告所有系爭土地，地目為旱，使用地類別為農牧用地，經依規定於98年10月8日向被告提出申請書，申請比照相鄰並共同使用私設農路之同段3471地號土地，面積1898平方公尺逕編為鄉村區，乙種建築用地。被告雖以系爭土地未符合規定，故不能列入通盤檢討改劃為鄉村區範圍為由，而以98年10月28日以府地用字第0980252426號函復。惟被告上開認定，並未依法通知原告提出理由及辦理聽證，顯有違誤。
(二)揆諸同段並共同使用農路之條件相同3471地號土地，依法不應做出一國兩制，以符公允合法，且同段3471地號土地，由被告直接函報台灣省政府於78年7月18日以府地用字第151481號函准予變更編定，原告系爭土地，依法應准逕編為鄉村區乙種建地為宜。故被告係不當損害原告所有系爭土地變更為乙種建地權利，符合訴願法第1條第1款規定，被告係濫用權力。原告係依行政訴訟法第5條第2項及第106條之規定，提起本件行政訴訟。
(三)內政部98年12月23日台內訴字第0980237158號函及內政部98年10月16日內授申辦地審第0000000000號函，均列本件為行政處分，並無隻字提到本件只是被告對原告提出說明云云。但被告僅著重強調本件非行政處分，僅係事實之說明，並未反駁內政部上開函文所示，重新檢討自行撤銷原處分或變更原處分之部分，被告所辯非行政處分，應不足採信。
(四)依法應傳喚證人 林高德 ，說明憑何理由僅同段3471地號土地，變更為鄉村區乙種建築用地？查明是否有圖利個案，對具有相同條件原告所有系爭土地不准變更為乙種建築用地是否有濫用行政權。並請鈞院調查同段3471地號土地及系爭土地地籍圖位置，是否共用同條私有農路，地理位置是否共同，以便查出被告單獨核准同段3471地號土地之瑕疵等情，並聲明求為判決：被告應作成將原告所有系爭土地變更為鄉村區乙種建築用地之處分。
三、被告則以︰按區域計畫法第15條之1規定：「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更：1.政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣（市）政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。」又前台灣省政府76年1月10日府地四字第96366號函訂頒之「台灣省非都市土地使用分區及用地檢討作業要點」（下稱作業要點）第3點第5項第2款第1目規定：「鄉村區或預定○鄉村區○○○○○路、道路、河流、水溝或高差等明顯界線，在地形上、地勢上與外圍其他使用分區土地隔絕且其劃入足以促進鄉村區整體發展者，得檢討劃定○鄉村區○○○○段3471地號土地，因其外圍有道路等明顯界線與其他使用分區土地隔絕，符合作業要點檢討劃定鄉村區之規定，並經奉台灣省政府地政處78年7月18日府地四字第148245號函同意改劃為鄉村區在案，至系爭土地因未符合該規定，故未能列入通盤檢討改劃為鄉村區範圍等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告98年10月28日府地用字第0980252426號函、98年11月13日府地用字第0980265201號函、及98年12月10日府地用字第0980288776號函及內政部99年3月24日台內訴字第0990048043號訴願決定附於卷可稽，洵堪認定。本件兩造爭點為：原告可否依行政訴訟法第5條第2項及第106條之規定請求被告作成變更系爭土地為鄉村區乙種建築用地之處分？茲論述如下：
(一)按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。次按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」最高行政法院90年6月19日庭長法官聯席會議決議在案。又按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」亦為行政訴訟法第5條所明定。
(二)復按司法院釋字第469號解釋理由書：「．．．至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟．．．。」係採所謂新保護規範說，著重於客觀的規範目的之探求，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素諸如公害防止、環境之保障、建築計畫或其他計畫實施所造成之影響等，予以斟酌（最高行政法院92年度判字第1821號判決參照）。而依行政訴訟法第5條規定，行政機關對人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務者，其所謂「依法」申請之案件係指人民依法律有請求行政機關為行政處分或為一定內容行政處分之公權利而言。實體法規範有明文賦予人民申請權者，該申請權人固得依法申請；反之，法律雖未明文規定申請權人，但依法律規定，受該法律保護之權利人，亦得依法申請。而所謂法律保護之權利，應指法秩序認為應予保護之權利而言，如僅為反射利益或非具法律上之利害關係者，即不在保護之內（最高行政法院98年度判字第1339號判決參照）。是以，人民對行政機關是否有公法上之請求權或其所享有者僅係反射利益，亦應就法律規範保障之目的觀之。是本件原告提起本件課予義務訴訟是否合法，即應視相關法律有無賦予原告得請求被告依其申請作成「變更系爭土地為鄉村區乙種建築用地之行政處分」之公權利而定。
(三)經查，本院於99年9月15日準備程序時，詢問原告本件聲請之法律依據，嗣經原告以訴狀陳述，其係依行政訴訟法第5條第2項及第106條之規定，依法提起本件訴訟，有上揭準備程序筆錄及原告訴狀附卷足稽。惟按首揭行政訴訟法第5條第2項，僅係規定提起課予義務訴訟之訴訟要件，至同法第106條規定：「撤銷訴訟之提起，應於訴願決定書送達後2個月之不變期間內為之。但訴願人以外之利害關係人知悉在後者，自知悉時起算。撤銷訴訟，自訴願決定書送達後，已逾3年者，不得提起。」則係提起撤銷訴訟法定期間之規定，均非得提起本件課予義務訴訟實體法上請求權之規定。次按，與系爭土地變更為鄉村區乙種建築用地有關之規定，為區域計畫法第13條及第15條之規定：「區域計畫公告實施後，擬定計畫之機關應視實際發展情況，每5年通盤檢討一次，並作必要之變更。但有左列情事之一者，得隨時檢討變更之：1.發生或避免重大災害。2.興辦重大開發或建設事業。3.區域建設推行委員會之建議。區域計畫之變更，依第9條及第10條程序辦理；必要時上級主管機關得比照第6條第2項規定變更之。」「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」惟觀諸上揭規定，亦僅係規定擬定計畫之機關應視實際發展情況，每5年通盤檢討一次，並作必要之變更，或是遇有法定情形時，得隨時檢討變更，及不屬區域計畫法第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，報經上級主管機關核備後，予以變更。均只賦與主管機關有依職權變更區域計畫之權限，並未賦與原告有向被告請求作成系爭土地變更編定處分之權利。且區域計畫法係為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利（參該法第1條之規定）。雖亦含有維護社會整體發展之意旨，但一般人民因計畫調整所所享受者僅為反射利益，並無賦予一般人民得請求主管機關為系爭土地變更編定處分之請求權。人民縱向主管機關為上開規定事項之主張，亦應認僅是促使主管機關為職權之發動。因此，原告以依行政訴訟法第5條第2項及第106條之規定，請求被告應作成變更系爭土地為鄉村區乙種建築用地之行政處分，即非所謂依法申請，自無依行政訴訟法第5條規定提起本件訴訟之訴訟權能。則原告提起本件課予義務訴訟，欠缺權利保護要件，為顯無理由，應予駁回。另原告聲請傳訊證人林高德，即核無必要，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年11月30日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官邱政強
法官李協明法官林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年11月30日
書記官林幸怡