高雄高等行政法院99年度訴字第469號判決

裁判字號：高雄高等行政法院99年訴字第469號判決

裁判日期：民國99年11月30日

裁判案由：工廠管理輔導法

高雄高等行政法院判決
99年度訴字第469號原告 張元澤 被告嘉義市政府代表人 黃敏惠 市長訴訟代理人 陳冠吟
曹安瑜 上列當事人間工廠管理輔導法事件，原告不服經濟部中華民國99年8月13日經訴字第09906067480號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告因緊臨其住宅之嘉義市○○街○號廠房（下稱系爭廠房）從事炊粿加工作業，多次向被告及相關機關提出陳情及檢舉。案經被告現場勘查後，多次函復原告，系爭廠房之面積，未達工廠設立標準等情。嗣原告於民國99年3月24日以電子郵件向經濟部工業局（下稱工業局）函詢有關系爭廠房面積計算問題，案經工業局於99年3月29日以工中字第09905004960號函移請被告查處逕復。被告乃於99年4月6日以府建商字第0995014354號函復原告謂：「本案依當時勘查其實際作業廠房未達工廠設立標準，並於97年6月12日已函覆在案（公文號：府建商字第0970031221號函）。」「其工廠作業將已炊熟之製成品移至門外散熱，其是否構成占用道路宜由警察單位處理，而非將占用道路部分併入工廠作業面積計算。」及「有關違章建築部分，本府工務處經現勘後，依據『嘉義市政府執行違章建築取締措施』之規定列入該措施『六、（三）其他』辦理。」等語。原告認被告前揭函文稱系爭廠房面積未達工廠設立標準等情並非事實，乃於99年4月15日向監察院提出陳情。經該院以99年4月29日（99）院台業貳字第0990163231號函請被告查處逕復。被告遂於99年5月12日以府建商字第0995019108號函復原告略為：「本案依當時勘查其實際作業廠房未達工廠設立標準，並於97年6月12日已函復在案（公文號：府建商字第0970031221號函）。」及「仍請依本府99年4月6日府建商字第0995014354號函辦理。」等語。原告不服被告99年5月12日府建商字第0995019108號函，提起訴願，經遭訴願決定不受理(關於原告請求撤銷訴願決定及被告前揭令函部分，由本院另以裁定駁回），遂依工廠管理輔導法第3條(行為時同法第2條)、第9條、第30條(行為時同法第23條)之規定提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)原告於91年3月搬遷住進嘉義市○○街○○號，訴外人謝 張麗珠 、 李麗燕 住於系爭廠房，與原告隔鄰，其於同年9月在埤子頭段000000000地號搭起鐵皮屋，作為蒸糕工廠使用，面積187平方公尺，並於工廠內堆置原料（米）、磨漿機、不銹鋼容器、水桶、蒸具、吊具、不誘鋼儲槽（容量1,000公升，內裝低硫鍋鑪用油）、蒸汽鍋鑪、噴燃機、推車，並裝設煙囪、儲水水塔（數個）等器具，工廠內並備有工業電扇及貨車以定時送貨，其早上開始作業時間為6時30分，數年後改為7時開始作業，幾近日日均在作業，除非過年休4日左右，系爭工廠日日作業發出巨大噪音，甚至充斥全日，如在農曆重要節日前夕，過年（約6-7日）、清明節、7月1日、7月半、重陽節、尾牙等，均是持續作業，發出之噪音極為擾人，產生之蒸氣更是時時侵入原告住家，對原告家人之日常生活、生命安全產生極大困擾。
(二)原告多次向被告反應，然所得到的回答皆是「作業面積未達工廠標準」。惟依工廠管理輔導法第3條、同法施行細則第2條及經濟部95年12月20日經工字第09504607600號公告之內容，系爭廠房有固定場所從事物品製造、加工，其廠房面積達50平方公尺以上，即是工廠，惟未依法取得設立許可，卻設立於原告住家之隔鄰，嚴重影響原告及其他鄰人之居家安全，被告竟拒絕依法行政，對於上開法規規定，已無裁量權限卻怠於行使公權力，未依法令認定是工廠，顯已違法。原告自得提出本件課予義務訴訟。
(三)原告提出本件訴訟有法律之利益：
1、 吳庚 所著行政訴訟法論：「按行政處分確認訴訟保護之利益係公法上之利益，私法上利益不得為確認訴訟之標的，至於所稱之即受判決之法律利益，意謂原告目前所處之不確定法律狀況，若不尋求確認即將受不利益之效果，故不確定法律狀況必須現已存在或立即到來，凡過去或未來之受害之虞者，皆不與焉。」「提起任何訴訟，請求法院裁判均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得保護之利益存在，故又稱為訴之利益，權利保護必要既屬當事人有無進行訴訟之正當利益，或有無接受判決之必要。」「所謂反射利益正確之稱謂應為法律規範之反射效果，即法規之目的在於保障公共利益而非個人私益，不過因法規有此規定對個人利益亦產生一種附隨效果。．．．如何判斷法律所規範之目的係純為維護公益，或亦兼有保護個人權利之作用？學理出現所謂保護規範說，保護規範說實際上是一套解釋法律之方法的總稱。又可大別為新舊保護規範說，舊說偏重於從歷史上之立法意旨詮釋法律是否具備保護個人權利之目的，新說則著重於客觀的規範目的之探求，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及社會因素諸如公害防止、環境保護之保障、建築計畫或其他計畫實施所造成之影響等，予以斟酌。總之保護規範說應用之結果，認定行政處分有無損害個人之權利或法律上利益，不再完全侷限於非權利即反射利益之選項標準，可視為客觀規範主觀化。」
2、核工廠管理輔導法（原告誤書為工廠法）第18條第1項、第2項規定：「主管機關基於健全工廠管理、維護公共利益或因應國際公約、協定之需要，得通知工廠申報或提供有關資料。必要時，並得派員進入工廠調查，工廠不得規避、妨礙或拒絕。主管機關人員進入工廠調查時，應出示證明文件，並不得有干擾、妨礙生產、管理或洩漏生產機密之行為。」由法規規範目的，顯係為保障公益而非僅限於私益，再依該法限制工廠必須係達一定面積，或其生產設備達一定電力容量或熱能者，無非係為規範工廠之設置、製作物之種類，以維護公共安全，此係為一般行政訴訟之公害防止、環境保護等訴訟類型，則上開工廠管理輔導法所定之保護規範目的，均有保護。
3、本件符合鄰人訴訟之內容，最高行政法院75年度判字第379號判決，為對抗許可行為的第三人訴訟。所謂對許可行為的第三人訴訟，是指不涉及行政處分的相對人而涉及第三人之訴訟。此即經常出現在環境法中所謂相鄰規範的問題。相鄰訴訟為對於環境有危害設施設置許可的發給，對相鄰人有影響而產生的訴訟。至於何者有權利提起訴訟，牽涉到主觀公法上權利中的保護規範理論，必須違反保護規範。亦即事實上受影響的相對人，或其利益受影響之人沒有權利提起訴訟，而是更進一步的由本身經由法律保護的權利受到損害才有訴訟權。提起第三人訴訟不只是對公益的維護，而是至少對個人保護的利益。因此訴訟的提起者必須為保護範圍內的個人。如何才具有主觀公法上的相鄰權，首先必須是環境公法上的規定，且其保護非僅是為了公益，而是至少有保護個人利益存在才可。又該個人亦須是屬於其所保護的範圍。由於此一理論並無實證法之規定，是由一般法學解釋方法得出。學者並指出，須是環境公法有對經由利益的歸屬與利益的可承受性，所形成的相鄰人相關利益衝突，以及對利益的相互協調所形成的使用與作用，有加以規範，且能使其衡平，才具有意義，此時相鄰人方能受到保護。至於相鄰人本身的權利能否確定為一重要問題，亦即對第三人保護的公法規範，必須能確定保護私人的利益何在，及私人利益受侵害的類型，以及確定保護的範圍，因此當第三人符合上述要件時即可受到保護。此即所謂對第三人產生作用之行政處分。在此必須區別的是任何公法法規如果針對第三人保護，則大部分為危險防衛的第三人保護作用，為危險防衛原則的實現。第三人對於國家許可程序有違反時也可以提起救濟，此時必須依保護規範理論解釋，須當事人利益受到危害時才能提起救濟。相鄰人可提起救濟，則「相鄰」的概念為何？第三人訴訟必須透過保護第三人之規定，然相鄰人是否明白在一規範中出現亦非重要。因此相鄰人可以一般觀點出發，被視為對環境為污染設施作用範圍內之人都包含在內。此一定義依然無法釐清相鄰人之範圍。以建築法之觀點，相鄰人大多為與現存有關行為有足夠關聯性，且不過度擴張範圍之人。至於為事實上或是法律上之相鄰人，必須在此加以釐清，因此關於第三人訴訟特別是針對大型設施設備，如大型工廠的設置，在學理上採取「特殊相鄰人關係」，亦即符合一定要件才能算是相鄰人，亦即與設施設備產生如何特殊關係之人方是此處所指，其要件有二：其一為有非常緊密的空間關聯性；其二為有非常緊密時間的關聯性。緊密空間的關聯性之標準在於設施設備的作用範圍，且此範圍不具普遍性，必須依個別情形來判斷。設施的作用範圍指一特定區域，由設施所產生的有害物質達到一定的數量、濃度，而造成此一區域長時問及此區域內的有害物質與其他物質相互作用的狀況，稱為設施及設備的作用範圍。就緊密的時間關聯性而言，基本上建築法中之相臨關係準用物權的關聯性，亦即所謂相鄰亦即除了土地所有權人以外，包含了物上權利者，但非是例如承租人或受僱人等。相對於此，此時環境法相鄰人則應採較寬廣之標準。決定性標準在於提起訴訟者，是否在一定時間中，持續受到該設施產生有害的作用，以及會對其產生非日常生活的一般危險性狀況，而是超越一般日常生活的危險性。此時不論土地所有人或是物上權者，而是有持續在該地區停留或是有非常緊密的生活關聯性之人皆包含在內，如承租人或受僱人等情。並聲明求為判決：被告應作成訴外人 謝張麗珠 、李麗燕所搭建之系爭廠房，為工廠管理輔導法第3條及第9條所定工廠，應令行為人停工，並依工廠管理輔導法第30條規定，各處新台幣(下同)2萬元以上10萬元以下罰鍰之行政處分。
三、被告則以︰工廠設置認定標準係依據工廠管理輔導法暨經濟部95年12月20日公告「工廠從事物品製造、加工之範圍、一定面積、一定電力容量、熱能暨產業類別」辦理。而工廠管理輔導法第3條規定，所稱工廠，指有固定場所從事物品製造、加工，其廠房或廠地達一定面積，或其生產設備達一定電力容量或熱能者。前項所稱從事物品製造、加工之範圍、一定面積及一定電力容量、熱能，由中央主管機關公告之。經濟部95年12月20日公告「工廠從事物品製造、加工之範圍、一定面積、一定電力容量、熱能暨產業類別」，規定廠地面積達100平方公尺以上，或廠房面積達50平方公尺以上。被告97年9月3日執行未登記工廠聯合勘查結果，永村豐粿店（即系爭廠房）未達工廠登記標準，非工廠管理輔導法管理範圍。至違建部分，亦經被告工務處現勘後，已依據「嘉義市政府執行違章建築取締措施」之規定列入該措施「六、（三）其他」辦理，即列入依法令應拆除之違建等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告99年4月6日府建商字第0995014354號函、99年5月12日府建商字第0995019108號函及經濟部99年8月13日經訴字第09906067480號訴願決定附於卷可稽，洵堪認定。本件兩造爭點為：原告可否依據工廠輔導管理法第3條、第9條及第30條請求被告作成令訴外人謝張麗珠、李麗燕所搭建之系爭廠房停工，及各處2萬元以上10萬元以下罰鍰之行政處分？茲論述如下：
(一)按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。次按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」最高行政法院90年6月19日庭長法官聯席會議決議在案。又按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」亦為行政訴訟法第5條所明定。
(二)復按司法院釋字第469號解釋理由書：「．．．至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟．．．。」係採所謂新保護規範說，著重於客觀的規範目的之探求，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素諸如公害防止、環境之保障、建築計畫或其他計畫實施所造成之影響等，予以斟酌（最高行政法院92年度判字第1821號判決參照）。而依行政訴訟法第5條規定，行政機關對人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務者，其所謂「依法」申請之案件係指人民依法律有請求行政機關為行政處分或為一定內容行政處分之公權利而言。實體法規範有明文賦予人民申請權者，該申請權人固得依法申請；反之，法律雖未明文規定申請權人，但依法律規定，受該法律保護之權利人，亦得依法申請。而所謂法律保護之權利，應指法秩序認為應予保護之權利而言，如僅為反射利益或非具法律上之利害關係者，即不在保護之內（最高行政法院98年度判字第1339號判決參照）。是以，人民對行政機關是否有公法上之請求權或其所享有者僅係反射利益，亦應就法律規範保障之目的觀之。是本件原告提起本件課予義務訴訟是否合法，即應視工廠管理輔導法第3條、第9條及第30條有無賦予原告得請求被告依其申請作成令謝張麗珠、李麗燕所搭建之系爭廠房停工，及各處2萬元以上10萬元以下罰鍰之行政處分之公權利而定。
(三)再按「本法所稱工廠，指有固定場所從事物品製造、加工，其廠房達一定面積，或其生產設備達一定電力容量、熱能者。前項所稱從事物品製造、加工之範圍、一定面積及一定電力容量、熱能之認定標準，由中央主管機關定之。不符前項標準而有固定場所從事物品製造、加工之業者，仍得依本法申請許可或登記。經主管機關核准登記後，依本法管理。因第二項標準修正，致工廠之規模範圍變更時，對於原非工廠規模範圍之業者，中央主管機關應於該標準內訂定申請許可或登記之期限；對於已非工廠規模範圍之業者，應於該標準內訂定工廠登記之處理方式。」「設立工廠所使用之土地，以利用都市計畫工業區、非都市土地編定為丁種建築用地、依法編定開發之工業區或其他依法令規定可供設廠之土地為限。」「工廠有下列情形之一者，主管機關應令其停工並限期完成工廠登記，屆期未完成登記仍從事物品之製造、加工者，處行為人新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰；屆期仍不遵行者，得按次連續處行為人新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰至停工為止：1、違反第10條第1項規定，未完成工廠登記，擅自從事物品之製造、加工。2、違反第16條第3項規定，遷移廠址未重新辦理工廠登記而從事物品之製造、加工。
3、經依第24條規定撤銷工廠登記而仍從事物品之製造、加工。4、經依第25條規定廢止工廠登記而仍從事物品之製造、加工。」工廠管理輔導法第3條、第9條及第30條雖分別定有明文。惟觀諸上揭規定內容，僅在規定該法所稱之工廠定義，授權中央主管機關公告構成工廠之條件，工廠使用土地種類，未取得工廠登記證、遷移廠址未重新辦理工廠登記、經撤銷工廠登記、廢止工廠登記者，仍從事物品之製造、加工時，授權主管機關令行為人停工及處以罰鍰之權限。並未賦予原告有向被告請求作成對他人命其停工及處以罰鍰處分之權利。且工廠管理輔導法係為促進工業發展，健全工廠管理及輔導所制定（參諸該法第1條），雖亦含有維護社會整體安全之意旨，但除因上揭規定而受處分之人外，一般人民不因主管機關是否為上述罰鍰及停工處分致其權利或法律上利益受影響，是應認法律並無賦予一般人民得請求主管機關對特定人為上述罰鍰及停工處分之請求權。人民縱向主管機關為上開規定事項之主張，亦應認僅是促使主管機關為職權之發動。因此，原告以訴外人謝張麗珠、李麗燕所搭建之系爭廠房，為工廠管理輔導法第3條及第9條所定之工廠，依第30條之規定，應令其停工，並各處2萬元以上10萬元以下罰鍰之行政處分，即非所謂依法申請，自無依行政訴訟法第5條規定提起本件訴訟之訴訟權能。則原告提起本件課予義務訴訟，欠缺權利保護要件，為顯無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年11月30日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官邱政強
法官李協明法官林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年11月30日
書記官林幸怡