高雄高等行政法院106年度交上字第66號判決

裁判字號：高雄高等行政法院106年交上字第66號判決

裁判日期：民國106年08月08日

裁判案由：交通裁決

高雄高等行政法院判決
106年度交上字第66號上訴人高雄市政府交通局代表人 陳勁甫 被上訴人 蘇維仁 上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國106年5月19日臺灣高雄地方法院105年度交字第381號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審訴訟費用新臺幣參佰元及上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元由被上訴人負擔。被上訴人應給付上訴人新臺幣柒佰伍拾元。
理由
一、被上訴人於民國103年11月28日13時20分許駕駛車牌號碼0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛），在高雄市○○區○○路（和平高幹13右1電桿前），與訴外人 徐國彬 發生擦撞，因有「未保持安全距離」之交通違規，經高雄市政府警察局交通警察大隊林園分隊（下稱舉發機關）員警於104年2月23日填掣高市警交字第B00000000號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱系爭舉發通知單）予以逕行舉發。嗣因被上訴人未於期限內辦理結案手續，亦未陳述意見，上訴人乃依據道路交通管理處罰條例第58條第1款暨違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱裁罰處理細則）規定，於105年11月21日開立高市交裁字第32-B00000000號裁決書（下稱原處分），裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）900元。被上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院以105年度交字第381號行政訴訟判決（下稱原判決）撤銷原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：被上訴人在接受本件處分書之前，從未接到任何裁罰之通知，倘有，請裁罰單位提出經被上訴人簽收之送達證書供為核對，上開裁罰通知，是否合法送達？且本件逕認被上訴人「未依規定保持前後車距離」，然卻全未檢附違規之照片等證據。又縱被上訴人有違反規定，其行為既於103年11月28日，迄今早已超過舉發之期限等情。並聲明求為判決原處分撤銷。
三、上訴人則以：舉發機關員警於104年2月23日製單舉發，符合3個月內製單舉發之規定。另查系爭舉發通知單係肇事舉發，到案日期為104年4月10日，根據中華郵政函件存根顯係為104年2月26日寄出，同年3月2日送達，並無違誤。被上訴人於系爭舉發通知單所述時間、地點確有「不依規定保持前後車距離」之違規事實，上訴人據以裁處，洵無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決被上訴人之訴駁回。
四、原審斟酌兩造陳述意旨及調查證據結果，係以：
（一）按道路交通管理處罰條例就罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、分期期數、不依限期繳納之處理、分期處理規定及繳納機構等事項之處理細則，於第92條第4項規定內，授權由交通部會同內政部定之。顯見關於原屬行政機關內部對罰鍰裁量決定基準性質，或舉發機關與處罰程序之作業標準事項，雖本非直接對外對人民權利義務有影響而生法律效果的法規命令，僅屬行政對內事項之行政規則（行政程序法第159條規定參照），但立法者仍認為交通部應會同內政部訂定統一之裁量與行政作業程序準則，並藉由授權命令之形式，對外發布（中央法規標準法第7條規定參照），以令一般民眾知悉此等道路交通管理處罰事件之處罰裁量標準，與處罰相關行政程序。是交通部會同內政部依本條項規定授權，訂定並發布之「裁罰處理細則」，性質上固屬統一裁罰基準與處罰作業程序性質之行政規則，然經此對外發布程序使人民週知者，即應基於憲法第7條保障之平等原則對交通管理事件之舉發、處罰等執法機關之直接拘束力，此等機關即應本於相同事件相同處理原則，於罰鍰裁量，或為舉發、處罰作業程序進行時，受道路交通管理處罰條例中央主管機關所發布上開裁罰處理細則之自我拘束，除非有正當理由應為差別待遇之處置（不等者不等之），否則禁止恣意違反該裁罰處理細則之規定，就相同事務為不同之差別待遇處置。因此，裁罰處理細則就舉發程序、處罰程序之行政規則規定，因憲法第7條平等原則之效力、行政自我拘束原則、禁止恣意原則等之羈束，已非單純內部法之性質，應賦有具體化交通管理處罰事件相關舉發機關、處罰機關應遵行如何法定之程序，始得對違規行為人進行舉發、處罰之拘束效力，而有形成人民得向相關機關請求應遵循何等法定正當程序之意義。簡言之，裁罰處理細則有關舉發、處罰程序條款內容，就是道路交通管理事件在舉發、處罰程序上，所應遵行之正當法律程序。
（二）受處罰人接獲舉發通知單，不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見者，道路交通管理處罰條例第9條第1項固授權處罰機關得逕行裁決處罰之。但裁罰處理細則第44條第1項卻就此處罰機關逕行裁決程序之容許性，更進一步限制規定：「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應依基準表於通知單送達且逾越應到案期限60日之3個月內，逕行裁決之。但警察機關管轄部分，應於通知單送達且逾越應到案期限之3個月內，逕行裁決之。」此乃處罰機關依道路交通管理處罰條例及其所授權訂定之裁罰處理細則法定所應遵循之正當法律程序，除非有差別待遇之正當理由（例如處罰機關未能於逾越應到案期限60日之3個月內，對交通違規事件盡職權調查之能事），否則處罰機關即應遵循之。處罰機關倘無正當理由未能依上開規定期限內處罰者，其處罰程序即違反正當法律程序，處罰裁決即屬違法。又此處罰程序之違法影響處罰決定之合法性，與行政罰法第27條第1項關於行政罰處罰權時效期間之實體面規定無關，不應以逾越裁罰處理細則第44條第1項之處罰程序進行期限，尚未超過行政罰3年之處罰權時效期間，即反認裁罰處理細則之程序規定僅訓示規定，違反者無任何法律效果，也不影響處罰程序之進行，否則無異混淆正當法律程序之程序性規範與實體面規範，並使立法者藉由授權主管機關發布統一作業性行政程序規定，強化交通管理處罰事件之法律正當程序的規範意旨遭到架空。
（三）被上訴人於道路交通事故談話紀錄表中自承：因前車突然停車，我煞車不及導致車頭撞到前車等語，核與前車駕駛徐國彬陳稱：因前方有一機車突然臨停看後面，我才馬上踩煞車，在我後方的被上訴人煞車不及，導致撞到我車尾等語相符，並有道路交通事故初步分析研判表、道路交通事故現場圖、道路交通事故調查報告表（一）、（二）-1、道路交通事故現場照片12張可參，固足認被上訴人未保持安全距離才會煞停不及撞上前車。惟本件系爭舉發通知單於104年3月2日送達被上訴人住處，舉發通知單上記載之應到案日期為104年4月10日，依裁罰處理細則第44條第1項規定，處罰機關即上訴人應於逾越應到案期限60日之3個月內，即應作成逕行處罰之裁決。但本件上訴人卻於105年11月21日才作成原處分之處罰裁決，顯然已逾越裁罰處理細則第44條第1項對處罰程序之規定，本件原處分處罰程序違反正當法律程序之規定，自有違法，且此與實體上處罰權是否罹於時效無涉。本件上訴人未依裁罰處理細則第44條第1項所定正當法律程序，作成原處分之裁罰，原處分自有程序違法之瑕疵，上訴人依道路交通管理處罰條例第58條第1款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準表等規定，以原處分裁處被上訴人，核屬違法等由，撤銷原處分。
五、上訴人上訴意旨略以：
（一）原判決雖以上訴人未依裁罰處理細則第44條第1項所定正當法律程序，作成原處分之裁罰，原處分自有程序違法之瑕疵為由，撤銷原處分。惟按交通部會銜內政部依道路交通管理處罰條例第92條第4項之授權，就道路交通管理處罰條例之罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、分期期數、不依限期繳納之處理、分期處理規定及繳納機構等事項，訂定裁罰處理細則；該細則第44條第1項前段規定：「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應依基準表於通知單送達且逾越應到案期限60日之3個月內，逕行裁決之」，目的在於期使各處罰機關儘速處理案件，乃處理機關內部作業運作流程之規定，違反並不生相對應之法律上效果，應係訓示規定，而非就時效所為之特別規定。且違反道路交通管理事件，往往因通知單送達之時間、等待到案裁決之情形等因素，在實際操作上處罰機關常有無法於3個月內完成裁決之情形，自難因上訴人超過3個月始作出裁決，即認其裁決有逾越裁決時效之問題。又依據行政罰法第27條第1項規定，行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅，該法係於94年2月5日公布，並自95年2月5日施行，復依前揭規定計算，本件裁處權時效須迄106年11月27日始屆滿，則上訴人於105年11月21日即已作成原處分，自無時效已經消滅之問題（參見臺灣高等法院高雄分院95年度交抗字第110號刑事裁定）。然原判決未依行政罰法規定而為判決，即有判決不適用法規或適用不當，亦有判決違背法令之違誤。
（二）綜上所述，原判決既已審認被上訴人於前揭時、地確有不依規定保持前後車距離之違規，卻未予詳究，遽認上訴人所為之處分有程序違法之瑕疵，而判決原處分撤銷，將使法規解釋互有矛盾而致使行政罰法第27條第1項之規定成為具文，原判決顯屬依法無據而有違背法令之情。為此請求原判決廢棄，被上訴人在第一審之訴駁回。
六、本院查：
（一）按「為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，制定本條例。」、「道路交通管理、處罰，依本條例規定；本條例未規定者，依其他法律規定。」、「本條例所定罰鍰之處罰，受處罰人接獲違反道路交通管理事件通知單後，於30日內得不經裁決，逕依第92條第4項之罰鍰基準規定，向指定之處所繳納結案；不服舉發事實者，應於30日內，向處罰機關陳述意見；其不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見者，處罰機關得逕行裁決之。」、「汽車駕駛人，駕駛汽車有下列情形之一者，處新臺幣6百元以上1千2百元以下罰鍰：一、不依規定保持前、後車距離。
」、「本條例之罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、分期期數、不依限期繳納之處理、分期處理規定及繳納機構等事項之處理細則，由交通部會同內政部定之。」道路交通管理處罰條例第1條、第2條、第9條第1項、第58條第1款及第92條第4項分別定有明文。次按內政部及交通部依道路交通管理處罰條例第92條第4項之授權規定，會銜訂定發布裁罰處理細則，其第44條第1項規定：
「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應依基準表於通知單送達且逾越應到案期限60日之3個月內，逕行裁決之。
但警察機關管轄部分，應於通知單送達且逾越應到案期限之3個月內，逕行裁決之。」又按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」、「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」分別為行政罰法第1條及第27條第1項、第2項所規定。
（二）經查，本件被上訴人於103年11月28日13時20分許駕駛系爭車輛，在高雄市○○區○○路（和平高幹13右1電桿前）與訴外人徐國彬發生擦撞，有「未保持安全距離」之交通違規行為，經舉發機關逕行舉發並填掣系爭舉發通知單，於104年3月2日送達被上訴人，應到案日期為104年4月10日，被上訴人未於期限內辦理結案手續，亦未陳述意見，上訴人乃依道路交通管理處罰條例第58條第1款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準表等規定，以被上訴人逾越應到案期限60日以上繳納罰鍰，而於105年11月21日以原處分裁處被上訴人罰鍰900元；經原審核閱道路交通事故談話紀錄表、道路交通事故初步分析研判表、道路交通事故現場圖、道路交通事故調查報告表（一）、（二）-1、道路交通事故現場照片等資料（原審卷第28-37頁）後，認定被上訴人未保持安全距離才會煞停不及撞上前車等情，為原審依法確定之事實，自得執為本院判決之基礎。準此，上訴人所為違反道路交通管理事件之原處分，於受處分人即被上訴人接獲系爭舉發通知單後，因其未依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，亦未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見，參諸道路交通管理處罰條例第2條、行政罰法第1條、第27條第1項之規定，上訴人於法定3年裁處權時效期間內，依據道路交通管理處罰條例第58條第1款規定作成原處分，於法並無不合。
（三）其次，揆諸裁罰處理細則之訂定，乃行政機關基於道路交通管理處罰條例第92條第4項（法律）之明確授權規定，對多數不特定人民就罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、分期期數、不依限期繳納之處理、分期處理規定及繳納機構等事項，所作抽象對外發生法律效果之規定，應屬法規命令之性質（行政程序法第150條第1項參照），原判決認裁罰處理細則係屬行政規則，容有誤會。又法規依其規範事項內容，應可區分為程序規範及實體規範兩類。稽之行政罰裁處權，係行政機關對於人民違反行政法上義務之行為，得依法行使處罰高權之時效期間，不宜懸之過久，而使處罰關係處於不確定狀態，影響人民權益，惟亦不宜過短，以免對社會秩序之維護有所影響，基此，行政罰法第27條第1項乃明文規定行政罰之裁處權時效為3年，而此項時效期間之規定，係屬實體規範。至於裁罰處理細則第44條第1項有關「處罰機關應依基準表於通知單送達且逾越應到案期限60日之3個月內，逕行裁決之」之規定（下稱系爭規定），依其規範目的及意旨，僅屬上級行政機關督促處罰機關儘速處理案件作成行政處分之內部行政作業期限之要求，並非限制處罰機關行使裁處權之實體規定，故非行政罰法第27條第1項裁處權時效之特別規定，而係屬程序規範性質，應無疑義。
（四）衡諸正當法律程序，係藉由正當法律程序之踐行，以擔保行政機關實質決定之公正結果。是以，所謂正當法律程序之實質內涵，係指行政機關行使公權力，致剝奪或限制人民權利時，應經由適法組織之行政機關作成決定，處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，尊重人民為程序主體之程序保障制度規範而言。析繹系爭規定內容，雖屬法定程序之程序規範，然核其規範內容，尚與正當法律程序係為確保受處分人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，使行政機關行使公權力時，能透過一套公正、公開之程序及人民參與過程，強化政府與人民之溝通，以確保政府依法行政，作成正確之行政決定，進而達到保障人民權益，促進行政效能目的之核心規範意旨無涉。又斟酌系爭規定之規範目的，僅係督促處罰機關儘速處理案件並作成行政處分之行政作業期程規定，並無使其發生失權效果之意旨，是其性質應屬訓示規定，亦非強制規定（效力規定）。則處罰機關縱有違反系爭規定之情形，惟綜合考量系爭規定之規範目的及法規意旨，應可認處罰機關違反該訓示規定之輕微程序瑕疵，核與違反正當法律程序之情形有間，並不因此而導致其實體決定成為無效或得撤銷之違法行政處分之結果。是故，本件上訴人於行政罰法第27條第1項規定之3年裁處權時效期間內，依據道路交通管理處罰條例第58條第1款規定作成原處分，縱與系爭規定之行政作業期程規定未合，亦不影響原處分之合法性。
（五）綜上所述，被上訴人於上揭時、地，確有「未保持安全距離」之交通違規行為，上訴人依據道路交通管理處罰條例第58條第1款規定，裁處被上訴人罰鍰900元，核無違誤。
被上訴人所執前詞指摘原處分不當，訴請撤銷原處分，並非有據。上訴意旨主張原判決以上訴人無正當理由未於系爭規定期限內處罰，處罰程序違反正當法律程序，原處分即屬違法為由，而撤銷原處分，有判決適用法規不當之違法，求予廢棄，為有理由，自應由本院將原判決予以廢棄，並本於原審確定之事實，駁回被上訴人於原審之訴。
七、末按交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定即明。本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，為有理由，則第一審訴訟費用300元及上訴審訴訟費用750元自應由被上訴人負擔，被上訴人應給付上訴人之訴訟費用額，即為被上訴人應負擔部分扣除被上訴人預納之第一審訴訟費用，係750元，爰併予確定如主文第3項所示。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第237條之8第1項、第98條第1項前段，第104條，民事訴訟法第93條，判決如主文。
中華民國106年8月8日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官蘇秋津
法官林彥君法官李協明以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國106年8月8日
書記官黃玉幸