裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第2213號判決
裁判日期：民國92年08月19日
裁判案由：漁業法
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第二二一三號
原告金通漁業股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 陳純仁 律師被告行政院農業委員會代表人 李金龍 （主任委員）訴訟代理人 莊昇偉
丙○○乙○○右當事人間因漁業法事件，原告不服行政院中華民國九十一年五月二日院臺訴字第０九一００一二六七二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：被告依據財團法人海峽交流基金會（下稱海基會）民國（下同）八十九年十一月九日（八九）海惠（法）字第０八九八二號函，以經大陸海峽兩岸關係協會查證，原告所有之金大通七三七號漁船（CT六—０五九三）（以下系爭漁船），於八十八年十月三十一日經大陸公安查獲涉嫌載運大陸人士七十三人偷渡美國，船員被逮捕，該船因損壞嚴重，不易保管，由大陸有關部門拍賣，原告違反行為時（下同）漁業法施行細則第三十三條第一款及行為時（下同）臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下稱兩岸關係條例）第二十八條之一之規定，乃依漁業法第十條及兩岸關係條例第八十條第四項規定，以九十年八月三十一日九０農漁字第九０一二二０五四九號處分書撤銷原告所領遠延（八八）農高字第００八八０一０八號漁業執照（以下稱系爭漁業執照）。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：⒈原告對訴外人 韓茂霖 以系爭漁船運送七十三名大陸人士偷渡美國
之行為，應否負漁業法第十條第一項及兩岸關係條例第八十條第四項之責任？⒉原處分撤銷系爭漁業執照，有無違反比例原則？㈠原告主張之理由：
⒈漁業法第八條及船舶法第三條與第四條之規定，船舶權利之所有權、抵押權、
租賃權之變更應向主管機關申請登記，其目的乃在便於管理及保護善意第三人，亦即若未登記，不得對抗善意第三人，惟若為惡意第三人（即在事件發生時，已獲知有租賃情事者），則仍得對抗之，訴外人韓茂霖承租原告之系爭漁船，在出港前曾在高雄及東港地區修船，該等修船之廠商均知其事，故修船費用彼等均向訴外人韓茂霖及其代理人洪秀男等請款，而無人向原告請款，蓋彼等已知其民事責任歸訴外人韓茂霖等，而非原告。原告雖因不知漁船之出租需向被告辦理登記，致漏未辦理該項手續，惟原告早在該船離開台灣地區（即屏東東港或高雄港）之前，發現訴外人韓茂霖對該船之裝修似非作漁貨冷凍轉運用途，情形可疑，即已於八十八年六月二十八日具函通知高雄港警所、高雄港務局、高雄港第二港口漁船檢查所及屏東東港漁船檢查所，該函於八十八年六月二十九日即已送達高雄港警所，原告又於八十八年六月三十日具函通知被告及上開各機關以及海峽兩岸交流基金會，復於八十八年九月二日及十四日於訴外人韓茂霖交付之租金支票退票後，再次具函通知被告及上開各漁船船籍地之主管機關。足見被告及高雄港之各船舶主管機關早已於八十八年六月至七月間即已獲知原告之金大通七三七號漁船之出租與被害情事。被告於八十八年七月三十日之（八八）漁二字第八八六０二六六０號函亦表示「至於訴外人韓茂霖疑似擬以「金大通七三七號」漁船（CT六－五九三）從事違法情事乙節，已另函請有關單位查處在案。」，於八十八年八月十六日之（八八）漁二字第八八六０六三二六號並表示「貴公司申請限制所屬『金大通七三七號』漁船（CT六－五九三）出港案，建請逕向當地港警安檢單位申請主張貴公司應有權益，復請查照。」，該函副本並抄送高雄市政府建設局漁業處，足見被告早已獲知金大通七三七號漁船之出租事，亦明知原告該船係遭訴外人韓茂霖詐欺所騙走者，且知原告在該船被騙後亦曾盡力通知各有關機關查某該船之出海，且高雄港警所與屏東東港檢查所亦知其事，則被告於訴願時辯稱「並無相關單位知悉」，顯與事實不符。被告及高雄港之各主管機關既已於該船被用於在大陸載運人員偷渡至美國（依原處分書所載，係於八十八年十月三十一日始因涉嫌載運大陸人士七十三人欲偷渡美國而被捕）之前即已獲知該船出租及原告被詐欺之事，則被告已為知情之惡意第三人，自不受善意第三人之保護，原告自仍得主張豁免行政及刑事責任。
⒉船舶登記法第三條及四條雖然規定「船舶關於左列權利之保存、設定、移轉、
變更、限制、處分或消滅，均應登記：一、所有權。二、抵押權。三、租賃權。」、「船舶應行登記之事項，非經登記，不得對抗第三人。」，惟依上開條文之規定可知，船舶登記僅係登記對抗要件，亦即船舶登記與否，僅係對抗善意第三人之要件而已，並非生效要件，船舶登記法第三條及第四條之立法意旨並非課予人民作為之行政義務，且綜觀船舶登記法之全部條文，亦無任何對未申請租賃登記之人課以行政（或刑事）處罰之法律規定，則被告逕以原告未為船舶租賃登記即指稱原告「違法」，並將原告之漁業執照撤銷，其處分實已逾越船舶登記法之立法目的及規範旨趣。另，被告於九十年十月二日提出之訴願答辯書中，似以原告未為船舶租賃登記，認為「原告已違法在先」，而認定原告有私行運載大陸人民前往美國之故意或過失，惟該船舶登記法並非強制或禁止規定，業如上述，且自該船舶登記法之立法意旨，更無從導出原告未向航政機關辦理租賃登記即可認定原告有載客偷渡之故意，兩者之間並無正當合理之關聯性，故被告之處分實已違反「不當聯結禁止」之行政原則。
⒊原告對訴外人韓茂霖將系爭漁船駛離台灣之行為已盡力防止，且訴外人韓茂霖
之欲利用該漁船載運大陸人民赴美國之行為，完全係其個人自行決定，其違法行為與原告無關。被告雖提及適用兩岸關係條例第八十條第四項規定為處分，惟按行政處分仍應視情節輕重而有比例原則，不得為裁量權之濫用，茲兩岸關係條例第八十條第一項亦規定「但行為係出於中華民國船舶、航空器或其他運輸工具之船長或輪機長或駕駛人自行決定者，處罰船長或機長或駕駛人。」第二項亦規定「前項中華民國船舶、航空器或其他運輸工具之所有人或營運人為法人者，處罰行為人外，對該法人並科以前項所定之罰金。但法人之代表人對於違反之發生，已盡力為防止之行為者，不在此限。」足見該法條對法人、船東若未參與該違法行為者，或對該違法行為者已盡力防止者，均有免除責任之規定，茲原告之行為顯已符合此等免責之規定，而不應加以處罰。退萬步言之，若仍認原告仍應負責，惟該條第四項之罰則仍有輕重之分，亦即得處該船舶「一定期間之停航或註銷、撤銷其有關證照，並停止或撤銷該船長、輪機長或駕駛人之職業證照或資格。」原告既未參與訴外人韓茂霖之違法行為，且又係受害人，並又於系爭漁船被騙出海之前即已通知高雄港警所與屏東東港檢查所等，已盡力防止訴外人韓茂霖之違法行為，並對訴外人韓茂霖與 江天誠 及洪秀男之騙租案也提告訴，迄今仍未結案。則原告之情節縱有違規（應僅在租船未申請登記而已），其情節亦極輕微，頂多僅適合處罰一或數個月之停航，而不應課以最重之撤銷漁業權執照之處罰，否則即為不符比例原則及誠實信用原則，且有裁量權濫用之嫌。至於大陸機關雖將該船拍賣，其程序未通知原告答辯，漠視原告之權益，本已極不合理，我政府機關更不宜因大陸機關之不合法亦不合理之處分，而附合其動作，遽爾撤銷原告之漁業權執照，被告撤銷原告漁業執照之舉無異助紂為虐，喪失我政府獨立自主之管轄主權，不當孰甚。
⒋按漁業法第十條第一項規定：「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中
央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照一年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」，而原告就系爭漁船遭違法使用並無故意或過失，是被告機關不能據以撤銷原告漁業執照等節，業如前述，惟暫且不論原告是否有故意或過失，上開漁業法第十條有關撤銷漁業執照之規定亦限於「情節重大者」之情況，被告機關方「得」撤銷原告之漁業執照。原告既係遭承租人韓茂霖詐騙，致使系爭漁船被韓茂霖駛離台灣而為非法用途，則原告自始至終根本係一名受害者，且原告除在簽訂契約時，已於契約中明訂「不得使用前開船舶以從事違法之用途」、「甲方該船係合法正當作業之漁船，尚有經營能力，乙方承租該船亦應為合法之經營，如有違法，乙方應自負一切法律責任。」外，更在發現該漁船可能被作為違法用途之際，儘速具函向高雄港警所等相關機關促請其密切注意，勿准該船出港，原告已盡一切注意義務仍不能防止承租人韓茂霖違法行為之發生，則原告可非難性之程度實相當低，其情形根本不符「情節重大」之構成要件，被告機關縱認原告有「疏失」等情事，其對原告之處罰，亦應選擇較輕之限制其漁業經營或收回漁業證照一年以下之處分，惟被告竟選擇最重之處罰，其裁量顯已違反行政程序法第七條規定之比例原則。復按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量權，並應符合法規授權之目的。」行政程序法第十條定有明文。漁業法第十條第一項所規定之處分為行政罰之一種，而行政罰之目的係對行為人過去違法行為所為之處罰，今原告幾乎無可責性可言，惟被告機關竟然選擇對原告為最重之處分，其裁量權已違反法規授權之目的，違反行政程序法第十條之規定，而有裁量權濫用之嫌。
⒌按原告雖因未熟諳漁船出租之規定，致出租時未向被告報備，惟此與出租後承
租人韓茂霖將船於出海後去作違法之事，仍無因果關係，蓋縱然當時曾為報備，依規定被告似亦無不准之理由，則縱為租船之核可登記，被告又有何措施可事先防止承租人韓茂霖之將該船用於其事後所作之違規行為？蓋韓茂霖或其所僱之船長、船員亦不可能於向港警所申報出海時在申報書上記載要出海作不法勾當！因此，即使原告出租該船未為報備，訴外人韓茂霖出海作違法行為，然只要原告並不知情，亦與韓茂霖無故意聯絡或行為分擔，原告均不應受責罰。⒍被告引用鈞院之另案判決，主張其處分並未違反比例原則；惟該案之情節與本
案不同，船長係受僱於船東，而通常船東與船長係利害關係一致者，因此船東之立場自較易受質疑，加以該船係CT三之船，亦即噸位係二十噸至五十噸間之船，一般係用於近海漁業者，因船價低，較有可能被用於作走私之勾當，茲原告之船係CT六者，即二百噸以上之大型遠洋漁船，船價昂貴，出海大部分至東南亞、印度洋、非洲或北極海等，一般並非至大陸沿海之近海盜船，故船東不可能用為大陸沿岸之走私之用，因此本案自不得與被告所舉之另案相提並論，況按被告所舉之另案之船東並未事先於合約防範其船長之違約勾當，亦未於漁船出海之前即通知漁船主管機關請求事先加以防範，且船東亦未對船長提出刑事告訴，與本案自不宜等量齊觀。
⒎而依大法官釋字第二七五號之意旨：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之
行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件。」，本案原告僅為單純之出租漁船，對承租人韓茂霖之違約利用漁船為違法勾當，事先及事後以及漁船出港之前已盡一切可能之防範措施，原告並無過失可言，顯不該當於被告之處罰條件，被告尤不宜以最重之撤銷漁業執照加以論罰。
㈡被告主張之理由：
⒈系爭漁船未經主管機關許可航行至大陸地區，依據海基會八十九年十一月九日
海惠（法）字第０八九八二號函查證結果，該船經大陸地區公安查獲涉嫌載運大陸人士七十三人非法偷渡美國，船員已遭逮捕，漁船業經拍賣，被告漁業署以其所從事行為顯已違反兩岸關係條例第二十八條之一第一項：「中華民國船舶、航空器及其他運輸工具，不得私行運送大陸地區人民前往臺灣地區及大陸地區以外之國家或地區。」及漁業法施行細則第三十三條第一款：「違法從事非漁業行為」之規定，乃核報被告依兩岸關係條例第八十條第四項：「中華民國船舶、航空器或其他運輸工具所有人、營運人或船長、機長、其他運輸工具駕駛人違反第二十八條第一項規定或違反第二十八條之一第一項規定或臺灣地區人民違反第二十八條之一第二項規定者，主管機關得處該中華民國船舶、航空器或其他運輸工具一定期間之停航，或註銷、撤銷其有關證照，並得停止或撤銷該船長、機長或駕駛人之執業證照或資格。」及漁業法第十條第一項：「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照一年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業執照。」之規定，撤銷原告所有系爭漁船原領遠延（八八）農高字第００八八０一０八號漁業執照之處分。
⒉原告陳述該船係遭人詐騙駛離台灣而為非法用途，原告並無故意或過失，違法
部分應與原告無關，原處分顯有不當及違法，請求撤銷原處分。查漁業法第八條規定，漁業人經營漁業使用漁船者，其漁船之建造、改造或租賃，應經主管機關許可。船舶登記法第三條及第四條規定，船舶關於所有權、抵押權及租賃權之保存、設定、移轉、變更、限制、處分或消滅，均應登記；船舶應行登記之事項，非經登記，不得對抗第三人。原告自稱於八十八年六月一日將系爭漁船簽約出租與韓茂霖，惟其未依上開規定向主管機關申請許可或辦理登記，該船係以登載原告之執照及相關書件出港，而因未經許可航行至大陸地區，並經大陸地區公安查獲涉嫌載運大陸人士七十三人非法偷渡美國，船員已遭逮捕，漁船業經拍賣，被告自得對原告以其所有「金大通七三七號」漁船之漁業執照為標的依法進行處分。又系爭漁船縱如原告所陳出租予訴外人韓茂霖，惟既未依法辦理登記，其效力僅及於出租人與承租人之間，第三人（包括政府機關）均不在其租賃契約效力之列，亦不得向第三人主張該租賃關係。至其違反兩岸關係條例第二十八條之一，原告說明第八十條第一項及第二項但書，排除船主而處分行為人船長部分（所送起訴狀誤繕為第八條），其係針對司法機關所為之徒刑或罰金之刑法處分，且第八十條第四項即授權主管機關基於行政管理得撤銷船舶之有關證照，並得同時對行為人船長進行處分。
⒊依據漁業法第八條及船舶登記法第四條之規定，漁船如有租賃事實發生時，應
向航政及漁政機關辦理相關登記，惟原告未依規定向相關機關辦理登記事宜，依法原告仍為該漁船權責及管理之漁業人，自應承受漁業法所規定漁業人之一切權利及義務事項，倘如原告所述將該船出租予韓茂霖之租賃關係事實成立，而船主及承租人均未依相關規定向主管單位辦理漁業執照租賃登記，該船係以登載原告（即漁業人）之執照及相關書件出港，而因未經許可航行至大陸地區，並經大陸地區公安查獲涉嫌載運大陸人士七十三人非法偷渡美國，船員已遭逮捕，漁船業經大陸有關部門拍賣，被告自得對原告以其所有系爭漁船之漁業執照為標的依法進行處分。又系爭漁船縱如原告所陳出租予訴外人韓茂霖，惟既未依法辦理登記，其效力僅及於出租人與承租人之間，第三人（包括政府機關）則不在其租賃契約效力之列，亦不得向第三人主張該租賃關係。本件原告簽約出租該船予他人事先並無相關單位知悉，事後聲稱該船遭他人詐欺駛離港口，原告一再說明遭詐欺及遭人偽造文書部分，應屬觸犯刑法範疇，與被告所為之行政處分，在立法目的、構成要件及規範旨趣不同，不應為豁免責任之理由。
⒋又非法運載大陸人士偷渡案例，因其涉及國際人蛇偷渡影響國家聲譽及安全甚
鉅，被告處以撤銷漁業執照已非首例，有關船主雖未出海惟對所屬漁船違規行為仍應負責及從事國際人蛇偷渡，經被告撤銷漁業執照案例，詳如鈞院九十年度訴字第四二號判決。
⒌司法院釋字第二七五號：人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無
特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。
理由
一、本件訴訟繫屬中，被告之代表人由 范振宗 變更為李金龍，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。合先敘明。
二、系爭漁船雖經大陸相關單位拍賣，惟如系爭漁業執照未被撤銷，原告可依據行為時（下同）漁船建造許可及漁業證照核發準則（以下稱核發準則）第三條第四款及第四條第一款規定，申請核發漁業證照建造新漁船，是原告提起本件撤銷訴訟有訴之利益，先予敘明。
三、按「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照一年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業執照。」「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得違法從事非漁業行為。」為漁業法第十條第一項及同法施行細則第三十三條第一款所明定。又漁業法第八條第一項規定：「漁業人經營漁業使用漁船者，其漁船之建造、改造或租賃，應經主管機關許可。」核發準則第二條第三項規定：「漁業權漁業之漁船建造、改造、租賃、輸入之許可，準用本準則；其漁業證照之核發，依漁業法及漁業權登記規則辦理。」第四條規定：「符合左列規定之一者，得申請核發漁業證照：……四、以承受或租賃他人之漁船經營漁業者。……」因而，漁船所有人將漁船出租予他人，但未依上開規定，申請主管機關許可，及承租人申請漁業執照經營漁業者，縱然該漁船實際上為承租人所經營使用，惟在漁船管理之公法關係上，該漁船所有人仍為該漁船之使用經營漁業者。次按「中華民國船舶、航空器及其他運輸工具，不得私行運送大陸地區人民前往臺灣地區及大陸地區以外之國家或地區。」為兩岸關係條例第二十八條之一第一項所規定，中華民國船舶、航空器及其他運輸工具所有人、營運人或船長、機長、其他運輸工具駕駛人違反第二十八條之一第一項規定者，主管機關得處該中華民國船舶、航空器或其他運輸工具一定期間之停航，或註銷、撤銷其有關證照，並得停止或撤銷該船長、機長或駕駛人之執業證照或資格，亦為兩岸關係條例第八十條第四項所明定。據此等規定，中華民國船舶所有人、營運人或船長私行運送大陸地區人民前往臺灣地區及大陸地區以外之國家或地區者，主管機關得處該船舶一定期間之停航，或註銷、撤銷其有關證照。
四、本件系爭漁船於八十八年十月三十一日因運送七十三名大陸人士偷渡美國，被大陸福建公安機關查獲，同時抓獲訴外人韓茂霖、 郭順福 、 李文良 及 黃茂隆 等四名船員之事實，為兩造所不爭執，復有海基會八十九年十一月九日（八九）海惠（法）字第０八九八二號函附卷足稽。原告為系爭漁船所有人，其雖主張其已將系爭漁船出租予訴外人韓茂霖，然其未向主管機關申請租賃許可及辦理登記，此為其所不爭執，訴外人韓茂霖自不可能申請漁業執照經營漁業，原告並自承將相關報關出海文件交予訴外人韓茂霖，系爭漁船出船到大陸係由訴外人韓茂霖當代理船長，因而依照首揭說明，原告仍為使用系爭漁船之經營漁業之人，系爭漁船出海作業運送七十三名大陸人士偷渡美國，係違法從事非漁業行為，且其船長私行運送大陸地區人民前往臺灣地區及大陸地區以外之國家或地區，原處分因而認原告違反漁業法施行細則第三十三條第一款及兩岸關係條例第二十八條之一第一項規定，依漁業法第十條第一項及兩岸關係條例第八十條第四項規定，撤銷原告所領系爭漁業執照，核無不合。原告雖為如事實欄所載之主張，惟查：
㈠原告雖將系爭漁船出租予訴外人韓茂霖，然其未向主管機關申請租賃許可，訴外
人韓茂霖亦未申請漁業執照經營漁業，原告仍為使用系爭漁船經營漁業之人，訴外人韓茂霖為系爭漁船船長，已如前述，則原告對訴外人韓茂霖之行為，應依上開漁業法第十條第一項及兩岸關係條例第八十條第四項規定負其責任，此不因原告有無將訴外人韓茂霖可能以系爭船舶從事違法行為，通知相關單位，相關單位有無採取相關措施而有不同。何況相關單位亦不能僅憑原告片面懷疑之詞而對系爭漁船為強制措施。原告自不能以其曾將訴外人韓茂霖可能以系爭漁船從事違法行為，通知相關單位，謂已盡力防止訴外人韓茂霖將系爭漁船駛離台灣而主張免責。
㈡兩岸關係條例第八十條第一項規定：「…但行為係出於中華民國船舶、航空器或其他運輸工具之船長或輪機長或駕駛人自行決定者，處罰船長或機長或駕駛人。
」第二項規定：「前項中華民國船舶、航空器或其他運輸工具之所有人或營運人為法人者，處罰行為人外，對該法人並科以前項所定之罰金。但法人之代表人對於違反之發生，已盡力為防止之行為者，不在此限。」係指處刑事罰之情形，而本件原處分係依同條第四項所為之行政制裁，原告不得比附援引該等刑事罰之規定，而為有利於己之主張。
㈢訴外人韓茂霖以系爭漁船運送七十三名大陸人士偷渡美國，顯出於故意，原告為
使用系爭漁船經營漁業之人，其漁船船長之故意行為，亦屬其故意行為。何況原告私下將系爭漁船出租予他人載運偷渡客，此部分至少亦有選任監督上之過失。
原告主張其無故意過失行為，要無可採。
㈣訴外人韓茂霖以系爭漁船運送七十三名大陸人士偷渡美國，涉及國際人蛇從事載
運偷渡客，影響國家聲譽甚鉅，違規情節自屬重大，原處分處以撤銷系爭漁業執照，尚屬相當。原告指原處分不合比例原則，違反誠信原則云云，亦無可採。
五、從而，原處分依漁業法第十條第一項及兩岸關係條例第八十條第四項規定，撤銷原告所領系爭漁業執照，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年八月十九日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官姜素娥
法官陳國成法官吳東都右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年八月二十日
書記官李金釵