裁判字號：臺灣臺北地方法院102年簡字第264號判決
裁判日期：民國103年01月24日
裁判案由：國軍退除役官兵輔導條例
臺灣臺北地方法院行政訴訟判決102年度簡字第264號原告國軍退除役官兵輔導委員會臺北市榮民服務處代表人鄭有諒訴訟代理人 方海波 被告 黃少雁 上列當事人間國軍退除役官兵輔導條例事件，原告提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院臺北簡易庭102年度北小字第1182號裁定移送前來，本院判決如下：
主文被告應給付原告新臺幣壹萬叁仟伍佰伍拾元及自民國一百零三年一月八日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件為公法上財產關係涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）1萬3千550元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。
（二）原告起訴時全銜為「行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺北市榮民服務處」。嗣政府組織改造，「行政院國軍退除役官兵輔導委員會」自102年11月1日起改制為「國軍退除役官兵輔導委員會」，原告亦隨同更名為「國軍退除役官兵輔導委員會臺北市榮民服務處」。又原告起訴時之代表人為 薛幼菊 ，訴訟進行中變更為鄭有諒，有原告民國102年7月19日北市榮人字第0000000000號函附卷可稽，原告具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（三）被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依原告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：被告係行政院國軍退除役官兵輔導委員會核定「全部供給制安置就養」之退除役官兵，其於99年10月20日出境國外，因出境逾2年，其戶籍依戶籍法第16條第3項規定於101年11月19日經戶政機關為遷出登記，而有國軍退除役官兵就養安置辦法第6條第1款不予全部供給制安置就養之情形，原告遂以101年12月27日北市榮服字第0000000000號函被告自101年12月1日起停止就養，並以102年3月28日北市榮服字第0000000000號函請被告繳回溢領之1萬3千550元，詎被告仍未繳回，原告遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：被告原依國軍退除役官兵就養安置辦法為全部供給制安置就養榮民，因出境逾兩年，戶籍業於101年11月19日遭遷出，依國軍退除役官兵就養安置辦法第6條（起訴狀誤載為第5條）第1款規定應停止就養，被告誤於同年12月5日將就養金1萬3千550元匯入被告郵政儲金帳戶，被告以102年3月28日北市榮服字第0000000000號函請被告繳回溢領之款項，惟遭郵局退回，被告係無法律上原因而受利益，屬不當得利等語。並聲明：1.被告應給付原告1萬3千550元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，亦未具狀作何聲明、陳述。
五、本院之判斷：
（一）按國軍退除役官兵輔導條例第16條、第17條及第33條規定授權訂定之國軍退除役官兵就養安置辦法第2條第1項規定：「本辦法所定退除役官兵安置就養，區分如下：一、全部供給制安置就養：發給就養給付，並得依意願公費進住榮譽國民之家（以下簡稱榮家）；亡故時，並予適當之喪葬補助。二、部分供給制安置就養：自付服務費進住榮家。」第4條第1項規定：「退除役官兵符合下列情形之一者，得申請全部供給制安置就養：一、服現役期間因作戰或因公致身心障礙。二、服現役期間因作戰或因公致身心障礙，退伍除役後，其身心障礙情形惡化。三、前2款以外身心障礙。四、年滿61歲。」第6條第1款規定：「第4條第1項第3款、第4款所定退除役官兵申請安置就養，具有下列情形之一者，不予全部供給制安置就養：一、在臺灣地區無戶籍或經戶政機關依戶籍法規定為遷出登記。」第13條第1項第2款規定：「經核定全部供給制安置就養之退除役官兵，有下列情形之一，經查證屬實者，應停止安置就養：……二、有第5條或第6條所定不予安置就養之情形。」第14條第1項第2款規定：「經核定全部供給制安置就養之退除役官兵有前條第1項所定應停止安置就養之情形者，由榮服處或榮家自查證屬實之次月1日起停發就養給付；溢領之就養給付應予返還。但有下列情形之一者，自事實發生之次月1日起停發就養給付；溢領之就養給付應予返還：……二、在臺灣地區無戶籍或經戶政機關依戶籍法規定為遷出登記。」
（二）次按，行政程序法第127條規定：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」行政機關依此請求受益人返還所受領之給付時，應以下命處分或提起一般給付之訴之方式為之，學說及實務有不同見解：
1、甲說認為應直接作成下命處分命其返還，理由為：「（一）行政機關向人民請求返還公法上不當得利時，如有法律之明確授權，固得以行政處分命相對人返還。縱欠缺法律之明確授權，如行政機關與相對人係處於權力服從之從屬關係，或給付原係依據行政處分而提供，其後法律上原因消滅，行政機關請求返還此公法上不當得利時，均得以行政處分命相對人返還公法上不當得利，此即德國法上所謂之「反面理論」。（ 林錫堯 ，公法上不當得利法理試探，收錄於當代公法新論（下），2002年，頁283； 詹鎮榮 ，行政機關之公法上不當得利返還請求權，法學講座第23期，2003年11月，頁61-63； 蕭文生 ，公法上不當得利返還請求權之實現－評最高行政法院92年判字第620號判決，月旦法學雜誌第119期，2005年4月，頁198）（二）行政執行法第11條所稱公法上金錢給付義務之執行名義，通常為以金錢給付為內容之行政處分。原處分機關依職權撤銷違法授益處分而有溯及既往失效之情形，並依個別作用法規或行政程序法第127條第1項規定，命受益人限期返還所受領之給付，係基於職權及主觀之效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，則此公函即係依法令所為之行政處分，具有形成及下命處分之性質。如受益人逾期不履行者，自得依行政執行法第11條第1項規定以該行政處分為執行名義移送行政執行處強制執行。（三）行政講究主動、積極與效率，於法律許可之多種作為方式中，行政機關基於行政效率之考慮，及自我實現行政目的之職能，有義務選擇最有效能之行政作為手段，以達成其施政目標。而行政法院存在之目的，主要係提供人民於其權利受侵害時救濟之管道，而非代替行政機關為行政處分。如行政機關放棄自身之行政作為手段，或自認其命人民為財產上給付之表示，非行政處分，而訴諸法院判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務，即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性。
（四）人民對於撤銷授益處分之處分本得提起行政救濟，如又認行政機關得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如何審判及判決歧異之困擾。故行政機關起訴請求返還本件公法上不當得利，其訴欠缺權利保護必要，在法律上顯無理由。（臺北高等行政法院90年度訴字第1724號判決意旨參照）」
2、乙說則認為應提起一般給付訴訟，理由包括：「（一）公法上之請求權多屬人民向國家或其他行政主體提出之權利主張，唯獨不當得利返還請求權通常係國家或行政主體向人民為請求，例如：退休公務員溢領退休金，又如退休人員再任公職，依昔日之法規應返還已領取之退休給付，而均拒不返還之情形，既屬公法上之金錢給付，該管機關自應基於公法上不當得利之法理，提起一般給付訴訟。（ 吳庚 ，行政爭訟法論，2005年10月第3版，頁139）（二）義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，而其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者，逾期不履行，主管機關得移送行政執行處執行，行政執行法第11條第1項第1款固定有明文。
惟該條項所稱之公法上金錢給付義務，依同法施行細則第
2條規定，係指稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用或其他公法上應給付金錢之義務。上開例示規定所舉之稅款等，均屬可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付，是該條所稱其他公法上應給付金錢之義務，應指其他可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付。（三）授予金錢給付之行政處分，經主管機關撤銷、變更，致受益人有溢領情形時，因其原受領之法律上原因已不存在，而發生公法上不當得利之關係。行政機關本於公法上不當得利法律關係請求，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍均需依民法規定，行政機關並無單方裁量之決定權，足認行政機關行使不當得利請求權，係基於與人民相同地位。（四）行政程序法第127條第2項，僅規定受益人返還範圍準用民法有關不當得利之規定，並未如德國法有明文規定因行政處分撤銷失效，受益人返還所受領之給付時，行政機關得以行政處分核定返還金額。主管機關若以行政處分方式命受領人返還，欠缺法律上依據。（最高行政法院92年度判字第620、634、761號判決、92年度判字第1580號判決、93年度判字第673號判決意旨參照；吳庚，行政法之理論與實用，2010年9月第11版，頁680至681，亦同斯旨）」
3、就此爭議，100年度高等行政法院法律座談會第8號提案研討結論採甲說見解。惟最高行政法院仍維持其向來採取之乙說結論。新近之最高行政法院102年度判字第600號判決即謂：「作成授益處分機關撤銷授益處分，而依行政程序法第127條請求受益人返還（公法上）不當得利，得否以行政處分命返還？雖然國內學說引用部分德國判決及學說之『反面理論』（KehrseiteTheorie）（行政機關以行政處分為給付者，得以行政處分命返還）持肯定見解。惟此問題在德國學說上原屬相當有爭論之問題。反對見解認為，法律保留原則亦適用於行政行為之形式，行政機關對人民有請求權之實體法上依據，不能直接作為其有作成行政處分命給付之法律基礎。作成命給付之行政處分，因其為課人民以義務之處分，仍須法有明文，始得為之。嗣德國聯邦行政程序法於西元1996年修正，增訂第49條之1，於該條第1項規定：『行政處分撤銷或廢止溯及既往發生效果，或因解除條件成就而失其效力者，已提供之給付應予返還。應返還之給付，以書面之行政處分核定之。』（本項前段相似規定原規定於同法第48條第1項）該條項後段『應返還之給付，以書面之行政處分核定之』，即是賦與行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。是以作成授益處分機關撤銷授益處分，而請求受益人返還（公法上）不當得利，在法無明文情形下，得否以行政處分命返還，在德國非屬一致見解，最後係以法律規定解決之。我國行政程序法第127條繼受德國聯邦行政程序法第48條，並未有如該法第49條之1第1項後段之規定，尚不能以受益人依行政程序法第127條負有返還所受領給付之義務，而認處分機關得以行政處分命其返還。又行政執行法第11條第1項：『義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處執行就義務人之財產執行之：……』，既是規定『本於法令之行政處分』，即應認行政處分命義務人為金錢給付，應有法令之依據。此處所謂『本於法令』，包括依法令相關規定可得出賦與行政機關作成行政處分權限意旨之情形。例如法律規定行政機關於人民不履行公法上金錢給付義務時，得『移送強制執行』。」
4、本院以為，行政程序法第127條第2項準用民法第180條規定：「給付，有左列情形之一者，不得請求返還：一、給付係履行道德上之義務者。二、債務人於未到期之債務因清償而為給付者。三、因清償債務而為給付，於給付時明知無給付之義務者。四、因不法之原因而為給付者。但不法之原因僅於受領人一方存在時，不在此限。」第181條規定：「不當得利之受領人，除返還其所受之利益外，如本於該利益更有所取得者，並應返還。但依其利益之性質或其他情形不能返還者，應償還其價額。」及第182條第2項規定：「受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償還；如有損害，並應賠償。」是行政機關得請求返還之客體與範圍已超過原授益處分所給付之內容，倘行政機關逕以行政處分行使其公法上不當得利請求權，有對受益人形成額外負擔之危險，而有違法律保留原則。又公法上不當得利請求權受誠信原則、信賴保護原則之拘束，行政機關撤銷授予利益之行政處分，不當然得出受益人應返還因該處分所受領之給付之結論（參見： 姚其聖 ，論行政機關不得以行政處分命人民返還公法上不當得利，司法週刊第1644期，102年5月10日）。
再者，最高行政法院就此爭議已有固定見解，且本件原告業已放棄作成行政處分，而以提起訴訟之方式主張權利，相較於先由行政機關作成追繳之處分，再由人民提起訴願及撤銷訴訟，由行政機關直接提起一般給付訴訟反倒較為簡便，基於訴訟經濟之考量，且為避免原告日後執行時衍生其他爭議，自應允其提起一般給付訴訟，而不宜逕以其欠缺權利保護必要予以駁回（參見： 林明昕 ，行政機關如何向人民請求返還公法上不當得利，收於：公法學的開拓線，95年，第280-281頁）。
（三）查前開事實概要欄所述之事實，業據原告提出中外旅客入出境紀錄查詢作業、中華郵政股份有限公司102年4月12日儲字第0000000000號函檢附之客戶歷史交易清單、被告101年12月27日北市榮服字第0000000000號函、102年3月28日北市榮服字第0000000000號函、停止就養異動名冊及個人基本資料查詢結果等在卷可稽，堪認屬實，是被告確有國軍退除役官兵就養安置辦法第6條第1款所定不予全部供給制安置就養之情形，應依同辦法第13條第1項第2款規定停止安置就養，並適用同辦法第14條第1項第2款規定，自101年12月1日起停止就養。惟原告仍於12月5日誤支給被告就養金1萬3千550元，被告就此給付當屬無法律上原因而受利益無訛。原告依行政程序法第127條第1項規定訴請被告返還溢領之1萬3千550元即屬有據。又行政程序法第127條第2項準用民法第182條第2項規定，不當得利之受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償還。本件原告除請求被告返還1萬3千550元外，另請求被告給付自起訴狀繕本送達（103年1月7日）翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，於法有據，應予准允。
六、綜上，被告自101年12月1日起停止安置就養，已無領取就養金之權利，原告誤為發給，被告就該溢領部分係屬無法律上原因而受利益之公法上不當得利，被告訴請原告返還溢領金額及遲延利息，均屬有據，應予准允。
七、依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國103年1月24日
行政訴訟庭法官楊坤樵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國103年1月24日
書記官俞定慶