裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第2223號判決
裁判日期：民國96年01月03日
裁判案由：管理外匯條例
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02223號原告甲○○訴訟代理人 顧立雄 律師
蔡易餘 律師被告財政部臺北關稅局代表人 江安雄 （局長）訴訟代理人丙○○
乙○○上列當事人間因管理外匯條例事件，原告不服財政部中華民國95年5月3日台財訴字第09500104120號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告於民國（下同）94年11月29日搭乘長榮航空公司第BR80
6次班機入境，經由綠線檯通關時，為被告機關關員在其手提行李內查獲大量港幣，未據實申報，被告除依規定發還等值限額美金1萬元之港幣（折合港幣77,000元）外，其餘未依規定申報部分計港幣4,923,000元，乃依管理外匯條例第24條第3項規定予以沒入。原告不服，向財政部提起訴願，經財政部95年5月3日台財訴字第09500104120號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：⑴原告有無攜帶外幣入境，而未依規定報明海關登記之情事？⑵被告將超額部分之外幣全部沒入，是否違反比例原則？㈠原告主張之理由：
⒈原告就管理外匯條例之違反，主觀上並無可歸責之事由：
⑴按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律
無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第275號解釋著有明文，因此，應予行政罰之行為，仍須以行為人有故意、過失為其責任條件。
⑵衡諸本件原告所攜帶入境者係港幣，並非違法之違禁品
或其他應稅物品，如知申報規定，僅需申報，即可全數攜帶入境，何須干冒鉅額款項遭受沒入之風險，逕予通關？亦足證原告確無違反上開條例之故意或過失存在，原處分暨訴願決定未查，逕予沒入港幣492萬餘元，於法有違，自應撤銷。
⑶原訴願決定書復以我國對於旅客攜帶超額外幣出入國境
，需向海關申報之規定已行之有年，且原告出入國境多次，理應對上開規定知之甚稔云云，竟於攜帶港幣500萬元入境時，未填具申報單而擇由綠線申報檯通關，縱非故意，亦難謂無過失，而認原處分逕予沒入港幣492萬餘元並無違法等情，惟查：
①原告因認外匯政策業已開放，攜帶外幣入境早已無庸
申報或有任何限制，自始即不認為攜帶外幣入境未申報有違現行法令規定，且當日亦無攜帶其他須申報之管制物品或應稅物品。此外，原告所搭乘班機，並無人告知申報規定或發放申報單；扣案之港幣係海關人員尚未命原告開啟行李前，原告即據實主動告知其中攜有港幣，並表示如需申報，願配合辦理申報手續，是原告並無違反管理外匯條例之故意或過失。
②再者，桃園國際機場僅將通關入口分為紅線櫃檯與綠
線櫃檯兩區，紅線櫃檯為有攜帶管制物品或需申報物品時通過，綠線則為免申報櫃檯，除此之外，並無其他攜帶外幣入境需付申報之標示，是原告縱知入境時有分紅綠線櫃檯不同方式入境，惟因不知攜帶外幣需行申報之規定，自無從知曉應由紅線櫃檯申報通行。被告辯稱機場出境登機入口處及入境行李提領處、行李檢查櫃前，均有明顯看板標示云云，實與事實不符，鈞院若能履勘現場即可明之。
③又一般人處理現鈔等金錢時，為防金錢露白，自會將
其放置在隱密安全處，以免第三人突生歹念，或不慎遺落他處之意外發生。系爭港幣達500萬元，原告為求慎重，以報紙包裝密封，並安置在行李底部，亦係情理之常，難謂此舉係為規避申報所為，是被告以原告「陳色有異，於檢查其手提行李袋結果，查獲成捆港幣500萬元整」、「將系爭港幣藏在行李底部，再以報紙、文件、資料、皮夾覆蓋」等一般人攜帶款項亦可能採取之正常作法，推斷原告有藏匿行為，尚嫌速斷。抑有進者，原告既將系爭港幣放置於行李底部，上有文件等資料覆蓋自是理所當然，此斷與隱匿行為有間，是被告以此驟認原告主觀上有可歸責事由，洵無理由。
⒉原告對管理外匯條例之違反，並無不法意識可言：
⑴按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節
得減輕或免除其處罰。」行政罰法第8條定有明文，就此不法意識之規定，學者亦有所闡述：「行為人之故意或過失之判斷，並不包括行為人是否知悉其行為有無違反行政法上義務之判斷，換言之，故意或過失之判斷，並不包括違法性認識之判斷，行為人不能主張其不知法規而否認其有故意或過失。惟若行為人確不知法規，因而不知具其行為違反行政法上義務，則因其可非難程度較低，故得減輕或免除其處罰。」（參林錫堯著「行政罰法」）⑵退步言之，縱認原告主觀上仍有過失，惟前已敘及，依
種種事況，可認原告實不知攜帶外幣入境應行申報之規定，原告並確信外匯之攜入法律已無限制，所為係屬合法，揆諸前開法令及學者見解，縱令原告有過失，亦不應處罰，遑論沒入492餘港幣，原處分所認，顯有違法失當之處。
⒊管理外匯條例既係針對外幣管制所特設，為海關緝私條例
之特別法，該條例對違法行為之責任要件，既未特別規定，自應回歸海關緝私條例之規定，始為合法：
⑴按「經查管理外匯條例係外幣管制之特別法；兩岸人民
關係條例則為規範兩岸人民往來並處理衍生法律事件之特別法；依法規競合之法理，管理外匯條例及兩岸人民關係條例似均應優先於海關緝私條例而適用。」法務部
（82）法律字第26590號函可資參照，是管理外匯條例因係針對外匯管制所特設，為海關緝私條例之特別法，而管理外匯條例僅針對攜帶外幣入、出境之申報與處罰有所規範，惟對申報程序、責任條件等相關規定則委由行政機關訂定，甚或自始付之闕如，是如管制外匯條例之特別法所未規定者，仍須以海關緝私條例之普通規定為據，此乃法規競合下必然之理。
⑵管理外匯條例第24條第3項前段僅規定「攜帶外幣出入
國境，不依第11條規定報明登記者，沒入之。」其責任要件為何，並無特別規範，依上所述，自應以普通法即海關緝私條例之相關規定為據。參諸海關緝私條例第39條第l項，其規定「旅客出入國境攜帶應稅貨物或管制物品匿不申報或規避檢查者，沒入其貨物，並得依第36條第1項論處。」是故，如旅客所為未構成「匿不申報」或「規避檢查」要件，即不得依本條規定予以處罰。
惟何種情況，始得認係「匿不申報」或「規避檢查」，學者認為「旋客入境攜帶黃金未在申報單上申報，如無偽裝、掩飾、藏匿或不提供關員檢查等情形，因未構匿不申報或規避檢查，即不得依海關緝私條例第39條第1項規定予以處罰，關員於檢查未書面申報攜帶黃金之旅客行李前，應先以口頭查詢，如旅客口頭聲明有攜帶黃金，則應請其在申報單上填報，經查詢後仍表示未攜帶黃金或申報數量與實際不符而經查獲者，因已構成匿不申報或規避檢查之行為，應依規定處罰。」（見學者邱振旺著「關稅法與海關實務」）職是，依前揭所述，攜帶外幣入境，如無匿不申報或規避檢查時，自不可逕予沒入。
⑶本件原告於通關時，係主動告知被告機關人員內有港幣
500萬元，並表示如需申報，亦願申報，有如前述，惟被告未准原告申報，揆諸前開說明，原告所為，即無「匿不申報」或「規避檢查」可言，自不得對原告為沒入港幣之處分，詎被告機關人員拒絕原告之申報要求，逕行沒入港幣，所為顯有違法失當，是原處分自應撤銷。
⒋原處分未區分行為態樣、違法程度之輕重，對於未申報外幣，均一概沒入，顯有違反比例原則之違法：
⑴管理外匯條例第24條第3項規定，如係不分情節輕重，一概沒入，顯有違反憲法揭櫫之比例原則之虞：
①按憲法第23條已闡釋立法者制定限制人民自由權利之
法律時，需符合比例原則之基本要求，比例原則乃在於要求「方法」與「目的」之均衡，是法律條文之方法、手段及內容均必須適當、必要及合比例，意即當法律規定採取行政罰之手段以達特定目的時，該項措施需可達成目的（適當），且其附帶之不利益，在同樣可達成目的之各措施中為最小，亦即須為最溫和之措施（必要），此外，以此一措施達成目的之利益，尚應大於其附帶之不利益（相當），始足符合比例原則之要求。
②原處分之沒入處分，無非係依據管理外匯條例第24條
第3項所為，惟該項規定：「攜帶外幣出入國境，不依第11條規定報明登記者，沒入之；申報不實者，其超過申報部分沒入之。」未依違法行為之程度、情節之輕重，而有不同程度之處理，將超過許可額度之外幣一律予以沒入，手段與目的間並非均衡，亦不相當，是該項規定顯與憲法揭示之比例原則不相符合，應屬無效，不予適用。
③另查，管理外匯條例僅規定沒入而無其他處罰方式，
然全額沒入之處罰手段，與管理外匯條例立法目的之間，其侵害人民財產權之程度，顯然超過該法為平衡國際收支，穩定金融之目的，更何況自國內採外匯自由化政策以來，對外匯市場多以自由開放、有效管理之觀念控管，如非有重大破壞外匯金融之惡性者，全額沒入之處分，顯與目的不相當，不符比例原則而有違個案正義。職是，管理外匯條例之上開規定，顯有違背憲法揭示之比例原則，應不予適用。
⑵原處分之認定，不分情節、不論主觀情狀如何，逕將超
額部分之外幣，一概沒入，自亦有違反比例原則之違法：
①按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法
應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文，明確揭示比例原則為行政行為之指導原則，是除立法上有比例原則之限制外，行政機關於執行法律過程，亦應嚴守此一原則。
②復按最高行政法院92年判字第467號判決揭示：「基
於行政機關於有多種同樣能達成目的之方法時，自應選擇對人民權益損害最少者，且其採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，才符比例原則(行政程序法第7條參照)。準此，如海關已就受處分人『相當於應繳金額之財產』，通知有關機關不得為移轉或設定他項權利者，自不宜再為限制受處分人出境之處分。原判決以前揭規定之提供罰鍰之相當擔保者，與防止隱匿或移轉財產為目的之禁止處分有別。」，最高行政法院83年判字第2291號判決亦認為：「…比例原則，係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原則之一種，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則，換言之，除該行政處分須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之。」，故於實務上，比例原則亦構成行政機關為行政行為之內在界限。
③另學者 吳庚 更對比例原則有以下闡述：「依德國通說
，比例原則又有廣狹兩義之分，廣義之比例原則包括適當性、必要性及衡量性三原則，而衡量性原則又稱狹義之比例原則。適當性指行為應適合於目的之達成；必要性則謂行為不超越實現目的之必要程度，亦即達成目的須採影響最輕微之手段；至衡量性原則乃指手段應按目的加以橫判，質言之，任何干涉措施所造成之損害應輕於達成目的所獲致之利益，始具有合法性。」（參吳庚著「行政法之理論與實用」）④本件縱認被告所為已違反管理外匯條例之規定，惟沒
入處分，係剝奪人民財產權之處分，對人民財產權構成嚴重侵害，自應審慎為之。詎被告機關對於未依法申報外幣而攜帶入境者，不論行為人之責任條件為何、惡性輕重程度、攜帶外幣多寡等，不分情節輕重，逕將超額部分外幣全部沒入，揆諸上開法令及相關見解，被告所認，顯有違反比例原則之違法。
⒌被告逕為沒入港幣，不符正當法律程序，其處分應予以撤銷：
⑴按「人民之生存權，工作權及財產權，應予保障。」憲
法第15條即明確揭櫫我國保障人民財產權之最高指導原則，同時，一切人民基本權利之保障，均不能悖離「自然正義」與「公平」之正當法律程序，憲法第15條之規定，本身即蘊藏正當法律程序之要求，是行政機關行為有侵害人民財產權時，必須符合正當法律程序，始足貫徹憲法對保障人民財產權之意旨。
⑵本件訴願決定書中所援引之入境旅客攜帶行李物品報驗
稅放辦法第7條第4項前段規定：「經由綠線檯通關之旅客，海關認為必要時得予檢查，除於海關指定查驗前主動申報或對於應否申報有疑義向檢查關員洽詢並主動補申報者外，海關不再受理任何方式之申報。依其文義，海關於查驗前，應先給予受檢人主動申報之機會，於查驗後始不再接受任何方式之申報，如查驗結果，確有管制攜入之物品時，始足可為沒入處分，此乃正當法律程序下對限制人民財產權之合理要求。
⑶本件原告於海關通關查驗前，即已主動告知被告機關人
員內有港幣500萬元，並表示如需申報，亦願申報，詎料被告機關未給予原告申報機會，逕為沒入系爭港幣，此程序上即有違反正當法律程序之瑕疵，並嚴重侵害原告財產權，自應撤銷之。
㈡被告主張之理由：
⒈按「旅客或隨交通工具服務之人員，攜帶外幣出入國境者
，應報明海關登記。」「攜帶外幣出入國境，不依第11條規定報名登記者，沒入之。」分別為管理外匯條例第11條前段及第24條第3項前段所明定。本案原告違法情節具如前所述，被告依上揭法條論處，於法洵無不合。
⒉查原告於94年11月29日，搭乘BR806班機入境，於擇由綠
線檯通關時，為被告所屬執檢關員攔下檢查，查獲未據申報之成捆港幣500萬元，在被告所屬執檢關員檢查原告行李前，原告並未提出口頭或書面申報，此有094北稽緝字第0746號緝私報告書及詢問筆錄附卷可稽。原告所稱，顯與事實不符，委不足採。
⒊查我國對於旅客攜帶超額外幣出入國境，依法須向海關報
明之規定行之有年，從未變更，且機場出境登機入口處及入境行李提領處、行李檢查檯前，均有明顯看板標示，原告每年出入國境多次，有旅客入出境記錄查詢清單附卷可稽，理應對上開規定知之甚稔，卻於94年11月29日入境時，將鉅額港幣紙鈔放置在行李底部，用膠帶密封，再以報紙、文件、資料、皮夾覆蓋，逕行攜帶入境，此有財政部台北關稅局詢問筆錄，查獲物品資料欄內私貨包裝方式及置放（或藏匿）情形項下詳載在卷可稽，且擇由綠線免申報檯通關，對所攜帶之鉅額外幣未依規定據實申報，其違反法律上應作為義務，至為明確，縱非故意屬實，亦有過失，自應受罰。訴訟理由所稱，顯係飾詞狹辯，殊無足採。
⒋為簡化並加速入境旅客隨身行李物品之查驗，對入境旅客
行李物品實施紅綠線通關作業，依據入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法，入境旅客可依自己攜帶行李狀況，自行選擇經綠線檯或紅線檯通關，海關對於經由綠線檯通關之旅客，原則上不檢查，但認為必要時得予檢查，除於海關指定查驗前主動申報或對於應否申報有疑義向檢查關員洽詢並主動補申報者外，海關不再受理任何方式之申報。本案原告攜帶鉅額港幣入境，不遵照上揭規定由紅線應申報檯接受檢查，亦未於指定查驗前向檢查關員洽詢並主動補申報，卻擇由綠線免申報檯通過，嗣經被告檢查關員發現異常，予以攔截查驗時，方提出申報要求，有詢問筆錄附卷可稽，是原告係在檢查關員自綠線檯攔截檢查詢問時始以口頭申報，應屬指件檢查後所作之申報，依上揭規定，自不應受理，原告所稱通關時告知有港幣，係在檢查關員檢查詢問之後，並非主動申報，自不得免罰。又查我國為平衡國際收支，穩定金融，實施外匯管理，特訂定管理外匯條例，依據管理外匯條例第24條第3項規定，攜帶外幣出入國境，不依第11條規定報明登記者，沒入之。本件原告攜帶鉅額外幣，未依規定詳實申報，違反管理外匯條例第11條前段之規定事證明確，業如上述，被告為執行政府實施外匯管理，乃依同法第24條第3項規定將超過部分港幣4,923,000元予以沒入，並無違誤。依管理外匯條例第24條所設之處罰規定，係屬強制性規定，如行為人構成該條處罰要件，行政機關即依該條規定裁處沒入，並無原告所稱按一定比例金額裁罰，毋庸全數沒收充公之裁量權。
原告所稱，顯係對法令規定有所誤解，要無足採。
理由
一、按「旅客或隨交通工具服務之人員，攜帶外幣出入國境者，應報明海關登記。」及「攜帶外幣出入國境，不依第11條規定報明登記者，沒入之。」分別為管理外匯條例第11條前段及第24條第3項前段所明定。
二、查本件原告於94年11月29日21時30分許，搭乘長榮航空公司第BR806次班機入境時，僅攜帶手提行李乙件，並經由綠線檯通關，為被告機關關員在其手提行李內查獲成綑港幣500萬元整，未據實申報，此有094北稽緝字第0746號緝私報告書、扣押貨物收據及訊問筆錄附卷可稽，違章事實明確，被告除依規定發還等值限額美金1萬元之港幣（折合港幣77,000元）外，其餘未依規定申報部分計港幣4,923,000元，乃依管理外匯條例第24條第3項規定予以沒入。原告不服，循序提起行政訴訟，並為事實欄所載各節之主張，是本件應審酌者為：⑴原告有無攜帶外幣入境，而未依規定報明海關登記之情事？⑵被告將超額部分之外幣全部沒入，是否違反比例原則？茲分述如下：
三、關於⑴原告有無攜帶外幣入境，而未依規定報明海關登記之情事部分：
㈠我國對於旅客攜帶超額外幣出入國境，須向海關報明之規定
行之有年，從未變更，且機場出境登機入口處及入境行李提領處、行李檢查檯前，均有明顯看板標示，記載：「敬告旅客：入境旅客攜有下列事項者，應填寫『中華民國海關申報單』向海關申報，並請選擇『應申報檯』（即紅線檯）通關；無應申報事項者，免填寫『中華民國海關申報單』，可持憑護照選擇『免申報檯』（即綠線檯）通關（若有疑問，請於行李受檢前向海關查詢，或選擇紅線檯通關）：…三、外幣現鈔逾美金1萬元（如未申報一經查獲將被沒入）；…」又另紙看板標示記載：「攜帶超逾美金一萬元或等值之其他外幣現鈔者，未申報登記將予沒入」（參本院卷證物袋內放看板標示照片影本）。原告每年出入國境多次，有旅客入出境記錄查詢清單附卷可稽，理應對上開規定知之甚稔，卻於94年11月29日入境時，將鉅額港幣紙鈔放置在行李底部，用膠帶密封，再以報紙、文件、資料、皮夾覆蓋，逕行攜帶入境，且擇由綠線免申報檯通關，對所攜帶之鉅額外幣未依規定詳實申報，其違反法律上應作為義務，至為明確，縱非故意，亦有過失，自應受罰，尚難援引行為時尚未施行之行政罰法冀邀減罰或免罰。
㈡次查為簡化並加速入境旅客隨身行李物品之查驗，對入境旅
客行李物品實施紅綠線通關作業，依據入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法，入境旅客可依自己攜帶行李狀況，自行選擇經綠線檯或紅線檯通關，海關對於經由綠線檯通關之旅客，原則上不檢查，但認為必要時得予檢查，除於海關指定查驗前主動申報或對於應否申報有疑義向檢查關員洽詢並主動補申報者外，海關不再受理任何方式之申報。本件原告攜帶鉅額港幣入境，不遵照上揭規定由紅線應申報檯接受檢查，亦未於指定查驗前向檢查關員洽詢並主動補申報，卻擇由綠線免申報檯通過，嗣經被告機關關員發現異常，予以攔截查驗時，方提出申報要求，有被告詢問筆錄附卷可稽（參原處分卷附件2），是原告係在檢查關員自綠線檯攔截訊問時始以口頭申報，應屬指件檢查後所作之申報，並非主動申報，原告所訴通關時已主動告知有港幣，並表示願意申報云云，要不足採，自不得作為免罰之託詞。
四、關於⑵被告將超額部分外幣全部沒入，是否違反比例原則分：
㈠原告又稱：本件縱認原告所為已違反管理外匯條例之規定，
惟沒入處分，係剝奪人民財產權之處分，對人民財產權構成嚴重侵害，自應審慎為之。詎被告機關對於未依法申報外幣而攜帶入境者，不論行為人之責任條件為何、惡性輕重程度、攜帶外幣多寡等，不分情節輕重，逕將超額部分外幣全部沒入，顯有違反比例原則云云。
㈡惟查：
⒈我國為平衡國際收支，穩定金融，實施外匯管理，特訂定
管理外匯條例，依據管理外匯條例第24條第3項規定，攜帶外幣出入國境，不依第11條規定報明登記者，沒入之。
該條規定，並未授權行政機關得依情節輕重或行為人攜帶外幣之多寡，為沒入數額之裁量，故行政機關對於沒入數額並無裁量權，行為人如有違反，對於超額部分，自應外幣全部沒入。
⒉本件原告攜帶鉅額外幣，未依規定詳實申報，違反管理外
匯條例第11條前段之規定事證明確，業如上述，被告為執行政府實施外匯管理，乃依同法第24條第3項規定將超過部分予以沒入，核無違誤，原告訴稱原處分違反比例原則等節，顯係誤解法令規定，委無足採。
五、從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年1月3日
第二庭審判長法官徐瑞晃
法官畢乃俊法官陳金圍上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年1月3日
書記官陳可欣