裁判字號：最高行政法院96年判字第154號判決
裁判日期：民國96年01月29日
裁判案由：收回被徵收土地
最高行政法院判決
96年度判字第00154號上訴人甲○○訴訟代理人 吳榮達 律師被上訴人內政部代表人乙○○
參加人桃園縣桃園市公所代表人 蘇家明 輔助參加人桃園縣政府代表人丙○○上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國94年12月8日臺北高等行政法院93年度訴字第2794號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣需用土地人（即參加人）桃園市公所為辦理公八公園預定地事業，需用坐落於桃園縣桃園市○○○段534之4地號等21筆土地，由輔助參加人桃園縣政府報經前臺灣省政府以民國78年4月18日（78）府地四字第147944號函核准徵收後，由輔助參加人桃園縣政府以78年4月27日（78）府地籍字第55285號公告，公告期間自78年4月27日起至同年5月27日止。該府並以78年4月28日（78）府地籍字第055429號函，請參加人桃園市公所將補償費撥入臺灣土地銀行桃園分行桃園市公共設施保留地徵收補償費專戶內，於公告期滿後並以78年5月31日（78）府地籍字第78828號函通知各所有權人於78年6月6日、7日具領地價補償費。嗣上訴人於89年1月31日依行為時都市計畫法第83條及土地法第219條規定，向輔助參加人桃園縣政府申請照原徵收價額收回上訴人原被徵收坐落於桃園縣桃園市○○○段536之1地號應有部分2分之1土地（重測後為桃園市○○段918、918-2、918-3）（下稱系爭土地）。經該府於89年3月3日派員實地會勘後，以本件公八公園預定地尚未開發作為公園使用，惟需地機關未能依核准計畫完成使用之原因，係因土地所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，乃報經被上訴人90年9月19日台（90）內地字第9012556號函復同意不予發還後，據以90年9月27日（90）府地用字第174210號函復上訴人。上訴人不服，向被上訴人提起訴願，遭被上訴人91年3月14日台內訴字第0910008862號決定駁回後，訴經本院以91年度訴字第1833號判決，認上訴人不服否准收回之處分，應以被上訴人為原處分機關，將訴願決定撤銷。被上訴人據之將上訴人之訴願移轉管轄至行政院，仍遭決定駁回，上訴人仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件上訴人主張：
（一）蓋該判決載稱，同一徵收計畫內之被徵收土地之部分原所有權人有抗爭、陳情之情事，即屬土地法第219條第3項之可歸責於原所有權人之事由，既不分曾提出或參與抗爭、陳情之原土地所有權人人數多寡，參與提出抗爭陳情之原所有權人其擁有之土地所有權面積大小、持分比例若干，亦不分抗爭、陳情之方式手段有無不同，需地機關或主管機關得否以公權力或其他有效行政行為予以排除化解。概以部分被徵收土地原所有權人之抗爭、陳情，即應視為同一徵收計畫內，被徵收土地所有原所有權人之可歸責事由，該判決就土地法第219條第3項規定之擴張解釋，不但有違原立法意旨及目的，更有違論理法則及比例原則，是該判決顯有不適用法規或適用不當之違法。
（二）該判決稱，本件被徵收土地所有權人陸續提出第一次專案通盤檢討及第二次通盤檢討之要求，造成需用土地人即參加人無法取得用地，並依計畫期限開始使用，其原因係原土地所有權人陳情暫緩辦理徵收及暫緩辦理提存所致，上訴人等於陳情時請求桃園縣政府俟完成第二次通盤檢討法定程序後再辦理徵收，於都市計畫第二次通盤檢討確定維持原計畫後，竟以用地機關未於該都市計畫第二次通盤檢討法定程序期間中之88年6月前完工為由，請求收回土地，則被上訴人指上訴人有違反禁反言及誠信原則，即非無稽；依前述說明，本件自係屬有可歸責於包括上訴人在內之原土地所有權人之事由。惟查，上訴人於原審一再陳稱並未參與任何陳情、抗爭行為，亦未出席任何協調會議，被上訴人及參加人於原審亦自承，無法舉證證明上訴人曾參與該等陳情、抗爭、協議會等行為，且無法證明協調會議上之簽名係上訴人所為。被上訴人既未能舉證證明上訴人有該等歸責事由之行為，則上訴人何來違反禁反言及誠信原則之可言。乃該判決在無任何證據可證明上訴人曾參與前述抗爭、陳情等行為下，竟認定上訴人有該等可歸責之事由存在，是該判決有判決不備理由之違法，彰彰明甚。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：
（一）查「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於『原土地所有權人』者」，該「原土地有權人」是否限於「行使收回權」之「被徵收土地所有權人」，或包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」﹖就此法律爭點，本院向認上開條文所稱之「原土地所有權人」不限於行使收回權人，也包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」，蓋因徵收行為亦具有「大量行政」之特質，在一個徵收計畫中可能有多筆土地同時被徵收，而每筆土地之所有權人亦各不相同，因此存有多數之徵收處分。這些看似獨立之各別行政處分，對需地機關或徵收機關之徵收發動決策而言，卻是在單一徵收計畫下形成，則事後為決策之合理性判斷當然也要以整個徵收計畫有無可能進行定之，即各該所有權人可視為一利益共同體。準此，土地法第219條第3項之所指「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於原土地所有權人」者，應該解釋為在一個徵收計畫，只需有其中部分被徵收土地之所有權人有『可歸責之行為』導致需地機關無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下、全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。是以，縱認上訴人主張其未參與陳情、抗爭一節為真，如本件徵收案之原土地所有權人有可歸責之事由發生時，仍無由上訴人聲請收回。
（二）雖上訴人主張其不曾參與陳情、抗爭，78年6月2日之會議紀錄上簽名不實云云，惟部分原土地所有權人有上開陳情、抗爭之舉則可確認。揆諸前開說明，在一個徵收計畫中，部分被徵收土地之所有權人有可歸責之行為，導致需地機關無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下之全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。是以，不論上訴人有無參與抗爭、陳情，其收回權亦同歸於消滅。
四、本院判斷：
（一）上訴人聲請收回系爭土地，應先適用都市計畫法第83條，該條未規定者，再適用土地法第219條。
⒈上訴人於89年3月1日向桃園縣政府聲請收回系爭土地時，土地徵收條例固已經施行，然系爭土地於同條例施行前之78年4月27日經公告徵收，依同條例第61條規定，本件應依同條例施行前有關規定辦理。
⒉系爭土地係依都市計畫法劃設為公園用地並徵收，土地徵收條例施行前，依都市計畫法徵收之原土地所有權人收回被徵收土地之規定，有都市計畫法第83條及土地法第219條，兩者有特別法與普通法之關係。都市計畫法第83條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制，不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」，就被徵收土地之使用期限，以及不依限使用之效果，為有別於土地法第219條第1項第1款「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得．．．聲請照原徵收價額收回其土地：㈠徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者」之特別規定，應優先適用。此外，都市計畫法就收回被徵收土地之其他事項，諸如：請求權時效、收回程序、以及歸責事由等等均無規定，自應適用土地法第219條之其餘規定。
（二）本件應適用聲請收回被徵收土地時之土地法第219條，有同條第3項規定之適用。
按中央法規標準法第18條上段係對人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。本件係上訴人請求收回被徵收系爭土地，非人民聲請許可案件，顯無該條之適用。次按我國法制有關收回權之規定，旨在需用土地人於徵收完成後，不依原來核准徵收目的事業使用，或徵收完成後一定期間內不實行使用時，使原土地所有權人得請求收回其被徵收之土地，以保障其權益，是收回權之行使，核係請求原徵收核准機關廢止原徵收處分之意。準此，收回權之行使，須以有合法之徵收處分為前提，其性質乃屬從財產權保障觀點基於土地徵收關係，所衍生出專屬被徵收土地原所有權人之獨立請求權。故行使收回權之合法與否，自應以請求收回時之法規為判斷基礎。
查本件上訴人係於89年1月31日向桃園縣政府聲請收回被徵收之系爭土地，為原審判決所認定之事實，時土地法第219條於78年12月29日修正後，已增訂第3項「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地」之歸責事由，依上說明，本件有關收回權之訴訟，自有土地法第219條第3項規定之適用。
（三）本件具有可歸責於同案被徵收土地所有權人之事由。⒈行為時土地法第219條第1項第1、3款規定「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於『原土地所有權人』者」，該「原土地所有權人」是否限於「行使收回權」之「被徵收土地所有權人」，或包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」？就此法律爭點，本院認為上開條文所稱之「原土地所有權人」，不限於行使收回權人，也包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」，蓋因徵收行為亦具有「大量行政」之特質，在一個徵收計畫中可能有多筆土地同時被徵收，而每筆土地之所有權人亦各不相同，因此存有多數之徵收處分。這些看似獨立之各別行政處分，對需地機關或徵收機關之徵收發動決策而言，卻是在單一徵收計畫下形成，則事後為決策之合理性判斷當然也要以整個徵收計畫有無可能進行定之，即各該所有權人可視為一利益共同體。準此，土地法第219條第3項之所指「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於原土地所有權人」者，應該解釋為在一個徵收計畫，只需有其中部分被徵收土地之所有權人有「可歸責之行為」導致需地機關無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下，全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。又所謂「可歸責」之事由，除訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」外，亦包括其他間接施壓手段，例如透過關說或行政協商或使民意代表介入，造成需地機關有不能進行使用，而不得不延緩施工進度；或使需地機關或執行機關在現行地方自治法制下，實際面臨如預算審查等之壓力，而無施工之預算；或陳情或使用各種合法、非法手段，造成原徵收土地之一部分無法依原徵收計畫書使用，並影響需用土地人之原先設計、規劃，造成使用上之不得不延宕，達成延緩施工之柔性抗爭手段在內。
⒉查系爭土地在桃園市都市計畫「公８公園」用地範圍內，屬桃園縣桃園市公所為執行行政院所頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」，自78年起分別徵收桃園擴大修訂都市計畫公4至公21等處公園用地（第一期公共設施保留地）之一，上開公園用地公告徵收後大多數被徵收土地所有權人不斷進行聯合抗爭行為，除有非理性手段，抵制徵收之執行外，復陸續要求進行「第1期公共施設保留地專案通盤檢討」、「變更桃園計畫案公展期間提出陳情案」、「暫緩提存徵收補償款、暫緩徵收」，致需用土地人無法依原定徵收計畫執行等情，案據原審判決認定屬實，果爾，在一個徵收計畫中，部分被徵收土地之所有權人有可歸責之行為，導致需用土地人無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下之全體被徵收土地所有權人之收回權消滅，是以不論上訴人或上訴人之被繼承人生前有無參與抗爭、陳情，其收回權亦同歸於消滅。
（四）上訴人其餘主張經核與其起訴意旨相同，原審判決已詳予剖析論駁，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無判決不備理由、適用法規錯誤及不適用法規等之違法情形，其維持原決定及原處分，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨就原判決予以論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴意旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年1月29日
第六庭審判長法官張登科
法官葉百修法官藍獻林法官林清祥法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國96年1月30日
書記官邱彰德