裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第157號判決
裁判日期：民國106年06月22日
裁判案由：汽車運輸業管理規則
臺北高等行政法院判決
106年度訴字第157號106年6月1日辯論終結原告 楊雅藍 訴訟代理人 黃慧萍 律師被告交通部公路總局代表人 陳彥伯 （局長）訴訟代理人 陳政君
楊竣淵 莊子慧 上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國105年11月25日交訴字第1051300838號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告所屬臺北區監理所之監警聯合稽查小組於民國105年6月18日10時27分許，在新北市○○區○○○路與○○街口，查獲案外人 曾文部 駕駛登記原告所有之000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），利用UberApp攬載乘客，以信用卡扣款收取報酬，遂製作司機及乘客談話紀錄，以
105年6月29日交公北監字第4005014號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以105年7月19日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分）裁處原告吊扣系爭車輛牌照2個月。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）原處分通篇未論及其所憑以認定原告違規之證據為何？亦未附任何證據足供支持其所記載之違規事實。抑有進者，被告僅於舉發通知函聲稱有談話記錄為證。惟查，被告所憑以作成原處分之談話記錄，根本無從認定系爭違規事實與原告有關，且依訴外人曾文部之說明，亦足以證明原告確不知情，並未參與系爭違規事實，被告根本未進行公平之調查，致使未能查證辨明本案相關重要事實，即遽對原告為裁處，原處分確有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸最高行政法院39年判字第2號判例之違法，應予撤銷。（二）原處分有關違反事實部分，充其量僅係出於被告片面偏頗之主觀認定，原處分未具體說明究係依據何種事證及如何認定原告將系爭車輛交付予訴外人曾文部係基於被告所謂「違規經營計程車客運業非法營業載客」等情，且原告身為系爭車輛所有人之客觀事實狀態，又係如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項所定之裁罰要件？均未見被告具體載明於原處分，益見原處分確有未具體載明事實、理由及法令依據等法定應記載事項之瑕疵，確有違法，至為明確。（三）縱謂被告所認「攬載乘客、收取報酬事實」存在，然本件被告所認稱從事「攬載乘客，以信用卡扣款收取報酬」違規行為之行為人（即利用系爭車輛提供載客服務、並收取費用之人）是否為原告？原告是否即為依公路法第77條第2項規定所應裁處之對象？被告均未曾究明。此情節不僅涉及被告所稱違規行為之具體事實為何，更與被告因該違規行為而依法所應裁罰之對象為何人，至為攸關。尤其，被告對於原告（本件受裁罰之對象）就系爭違規行為有無故意過失？原告究依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務，乃至於違反前此義務而應負有行政法上責任？原告雖為系爭車輛之所有人，但既非從事系爭違規行為之行為人，究違反何行政法上義務而應受此行政裁罰？均未見被告說明其理據，亦未載明於原處分書之理由欄，更未說明其法令依據為何。凡此，俱足彰顯原處分確有未盡調查職責、未能充分說明理由之違失。（四）被告應負擔舉證責任，提出證據證明原告確係以「經營計程車客運為業」，亦即原告有從事「攬載乘客收取車資」並「反覆實施」之事實，否則即不得逕以公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條等規定相繩。又原告僅係單純身為車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，亦非利用所屬自小客車經營計程車客運業而受報酬之「經營業者」，僅係單純基於親友關係，將系爭車輛借供訴外人曾文部作為日常交通往返使用，顯無從該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件，甚為明確。（五）按違反行政法上義務之處罰，基於處罰法定主義，當事人的行為必須客觀上實現行政處罰規定的構成要件，才成立違反行政罰規定的行為，再依上述公路法第77條第2項之裁罰要件，原告僅係單純為車輛所有權人，根本未與搭乘者間達成以出租、承租小客車載客之交易合意，原告為車輛所有權人之事實狀態，顯然並未該當於公路法第77條第2項規定所規範客運運輸業之行為，亦非該法所欲規範之裁罰對象。再者，公路法第77條第2項規定，解釋上得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁處罰對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，科以原告無過失責任，就此，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法，此有司法院釋字第687號、第621號解釋及行政法學者 陳清秀 之論述見解，可資參照。
復按公路法第77條後段有關吊扣／吊銷車輛牌照規定增訂理由說明以觀，係因原規定對於違規行為並無吊扣（銷）車輛牌照之處罰規定，為使公路主管機關有執行之依據，乃增列系爭吊扣（銷）車輛牌照之裁罰依據，而依當時交通主管機關於立法院之說明報告內容，係以非法經營業者為處罰對象作為說明前提，根本未提及係為因應對於「車輛所有人」提供車輛之行為，因無處罰之規定，為行政管制目的而增訂處罰依據，且交通主管機關於立法院所為說明，乃稱「除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」，將吊扣（銷）車輛牌照與罰鍰及勒令停業等處罰，相提並論，可知系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定，與罰鍰及勒令停業等處罰相同，均屬裁罰性處分，方屬正論。抑有進者，參諸106年1月4日修訂系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定，加重罰則所列之立法理由及提案委員 陳雪生 所為之說明，更可見系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定，係對於違章行為之行為人責任，採取包含罰鍰、勒令停業、吊扣或吊銷牌照之裁罰性處分之規定。另從裁罰手段之選擇及比例原則以論，採取罰鍰之處罰相較於吊扣牌照之處罰手段而言，吊扣牌照對於人民權利乃屬於限制權利較重及損害較大之處罰手段，倘對於公路法第77條第2項規定之處分對象及於車輛所有人，則豈非認對於系爭違規事實之實際駕駛人，在其未經核准下故意從事汽車運輸業之經營行為，僅得依法裁處罰鍰，卻對非違規行為人而因車輛遭使用於非法營業之車輛所有人，因認汽車所有人對於其車輛管理監督義務之違反有過失，或不論車輛所有人有無過失，卻得處以吊扣甚或吊銷車輛牌照處分，剝奪汽車所有人之車輛使用權利，就此以觀，顯係採取相較於故意違規行為人較重之處罰，就此以論，將公路法第77條第2項後段之裁罰方式予以分別割裂適用及裁罰對象範圍所為解釋，有悖於行政罰及比例原則之違法，顯有不當。並聲明求為判決訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告則以：（一）查駕駛人（即訴外人曾文部）及乘客於訪談紀錄中承明本案係利用Uber平台攬載乘客，並由Uber平台計算車資，原告未辦理合法汽車運輸業登記，提供自有車輛予訴外人加入UberAPP平台，載客收費營業為運作方式，乘客要搭乘時以UberAPP平台叫車，由該平台所屬公司直接指揮調度，原告所有車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予UberAPP所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件，原告涉及經營汽車運輸業事實明確。（二）原告主張原處分未載明原告違規行為及被告如何認定原告有違規行為之理由，原處分欠缺明確性，顯然不備法定程式云云。惟查，原處分已詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求。（三）按公路法第77條第2項規定，未依公路法申請核准，而經營汽車運輸業者，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。足見吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。究其立法目的，在於汽車所有人對其所有車輛，具有支配管領之權限，其將所有車輛交付他人使用，對於他人借用車輛之用途、使用方式自負有監督義務，是以公路法第77條第2項除就未經申請核准經營汽車運輸業者處以罰鍰外，明定就供非法營業之車輛牌照得併為吊扣處分，以督促車輛所有人善盡監督義務，遏止違規行為（未經申請核准即經營汽車運輸業）之發生。綜上所述，原告違規屬實，原處分並無違法等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按行為時公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」同法第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。……。」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」此授權規定乃因法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，業經司法院釋字第480號解釋理由書闡述甚明；交通部並依上揭公路法第79條授權訂定汽車運輸業管理規則，於該規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」旨在規範主管機關應依職權舉發該違規，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處罰。
（二）次按交通部為協助下級機關就自用車違規營業裁量權之行使，訂頒有「自用車違規營業處罰基準表」，以為量罰基準。依行為時交通部105年3月21日交路㈠字第10586000
482號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表，係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，核與公路法第77條第2項規定之裁量權目的尚無牴觸，且其中規定：「三、自用小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月……」，亦未逾越行為時公路法第77條第2項授權裁量之範圍。
（三）查訴外人曾文部駕駛原告所有系爭車輛，利用UberAPP於事實欄所述時、地搭載乘客，乘客亦經由UberAPP叫乘系爭車輛，計費方式是以基本車資及里程來計算車資，以信用卡付費，尚未收費等情，有司機及乘客談話紀錄影本（見原處分卷第49頁、第50頁）、稽查現場照片（見原處分卷第51頁）、汽車車籍查詢（見訴願卷第96頁）等件在卷可稽，堪認屬實。是系爭車輛駕駛人與乘客雙方就此運輸行為及一定報酬已達成合意，運送契約即已成立。復參諸Uber優步於官網上登載：「開自己的車賺取豐厚收入，立即加入司機」、「全球最夯的開車接案平台，享受邊開車邊賺錢的樂趣」、「成為Uber司機的理由：時間自由，24
H隨時接案；免加入費用，加薪週賺上萬；線上申請，快速加入」等語（見訴願卷第98頁至第100頁）。足認訴外人曾文部加入UberAPP軟體平台，係有意反覆以系爭車輛供載運乘客，並再因此載運行為而受領報酬，縱僅查獲一次，仍已構成營業行為，是訴外人曾文部未經核准而經營汽車運輸業務之違規事實，洵堪認定。被告就其所駕駛之系爭車輛依法吊扣牌照2個月，於法並無不合。
（四）又按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1項第2款定有明文。但觀諸前開規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反。本件原處分已記載被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由等，其中違反事實已載明「將000-0000號車交予曾文部未經核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客，以信用卡扣款收取報酬」，是原告已得具體認知原處分之內容，尚無原告所稱原處分欠缺事實及理由記載等情事，原告據以主張原處分違法云云，並不可採。
（五）原告另主張其僅係單純為車輛所有權人，根本未與搭乘者間達成以出租、承租小客車載客之交易合意，非公路法第77條第2項所欲規範之裁罰對象。該項規定不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁處罰對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，科以原告無過失責任，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法云云。惟按修正前公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照部分，係73年
1月23日修正時增訂，其修正理由略以：「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」。觀其法條文義「……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限。考其立法意旨，當係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」，並利於主管機關便予執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，其性質應認屬管制性行政處分，並不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限。況原告既係系爭車輛所有人，與訴外人曾文部為夫妻關係，有上揭曾文部談話紀錄影本可稽，亦為原告訴訟代理人所自承（見本院10
6年6月1日言詞辯論筆錄第4頁），其提供車輛予曾文部日常交通往返使用，依社會一般通念，亦應對車輛使用情形負有監督合於規定使用之責，且無不能注意之情形，卻疏未善盡注意義務而使曾文部用於違規經營運輸業，就此而論，其有過失亦堪認定。是被告依上開規定以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，自屬有據，原告此部分主張仍無可採。
五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分於法並無違誤，訴願決定遞予維持，核無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年6月22日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官陳秀媖
法官蘇嫊娟法官李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年6月22日
書記官樓琬蓉