裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第5520號判決
裁判日期：民國93年12月01日
裁判案由：工商登記
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第五五二○號
原告佳家樂遊樂場有限公司代表人 張復昌 董事）訴訟代理人丙○○律師被告臺北縣政府代表人乙○○代理縣訴訟代理人丁○○
戊○○己○○右當事人間因工商登記事件，原告不服經濟部中華民國九十二年十二月十一日經訴字第○九二○六二二五五○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告前於民國（下同）九十一年七月三十一日經經濟部核准設立登記，取得公司執照，復於九十一年十一月二十八日經被告核准營利事業登記，領有北縣商聯乙字第00000000─二號營利事業登記證，登記營業項目為「Ｉ三○一○一○資訊軟體服務業、Ｉ三○一○二○資料處理服務業、Ｉ三○一○三○電子資訊供應服務業、Ｆ二○九○三○玩具、娛樂用品零售業」。原告嗣於九十二年九月九日變更公司登記所營事業為「除許可業務外，得經營法令非禁止或限制之業務」，並於九十二年九月二十五日向被告申請營利事業營業項目變更登記，增加「Ｊ七○一○一○電子遊戲場業」乙項。案經被告以九十二年十月一日北府建登字第○九二○一五一八二九號臺北縣政府營利事業登記審查通知書（下稱原處分）略以：「．．．三、本府依據上開條例（電子遊戲場業管理條例）第八條第一項及都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款規定，前於九十年四月二十三日以北府城開字第一四五二六六號公告規定『本縣商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場業時，營業場所應距離國中、小學、高中、職校、醫院一千公尺以上』（下稱系爭公告）．．．，查貴公司申請營業地點不符上開規定，請另覓地點經營。四、貴公司如依前述公告規定覓妥適當地點者，其建築物應依建築法規定向本府工務局辦理建物用途為『電子遊戲場』之使用執照憑辦。．．．」，否准原告之申請，同時檢還原告相關申請書件。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成准予原告於九十二年九月二十五日申請電子遊戲場業營利事業變更登記之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈被告既自承系爭公告係基於電子遊戲場業場管理條例第八條第一項第一款及都
市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款規定之法律授權，對其行政區域內欲從事電子遊戲場業者，就申請設立事項施予一定限制之規範，準此，系爭公告依行政程序法第一百五十條規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」，自屬法規命令，合先陳明。
⒉系爭公告有違中央法規標準法第五條及憲法第二十三條法律保留原則之規定，
並逾越母法授權目的及範圍而無效。按電子遊戲場業管理條例第八條第一項第一款係規定「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。」是欲從事該等營業者，在向主管機關申請設立登記時，僅須依前開規定辦理即可，無待被告再以系爭公告另為補充。況該條例又未再就該條所規範之事項授權被告訂定法規命令，則被告援引該條例第八條第一項第一款規定作為系爭公告之法律依據，已有誤會。
⒊若依法律授權得訂定法規命令之機關，復將此權限委任其他行政機關行使，此
即學理所稱之「再委任」，然學說或實務多認為若授權法律並未明文規定得「再委任」時，原則上應予禁止，此有學說及司法院釋字第五二四號解釋參照。
是被告雖又引據都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款規定作為系爭公告之法律依據，然查該施行細則實係基於都市計畫法第三十九條之授權，揆諸前開說明，都市計畫法既未授權臺灣省政府再行委任予次級政府之權限，則臺灣省政府逕以其所訂定之施行細則再行委任予次級政府，自有違前述法規命令授權原則而無效。
⒋系爭公告內容：「．．．申請電子遊戲場業，應距離國小、國中、高中、高職
及醫院一千公尺以上．．．。」與電子遊戲場業管理條例第九條第一項之規定「電子遊戲場之營業場所，應距離國民中、小學、高中、醫院五十公尺以上」，不論文字用語或法條模式均相同，且由該公告事項第二點有關距離計算方式亦同於電子遊戲場業管理條例第九條第二項之規定，益見該法規命令係抄襲電子遊戲場業管理條例第九條而來，其規範目的應屬相同。詎被告為規避電子遊戲場業管理條例第九條第二項之規定，竟以迂迴方式主張其已經都市計畫法臺灣省施行細則之授權，而將電子遊戲場設立應距離學校醫院等場所之限制，不當擴充至一千公尺，顯增加法律明文所未施予之限制，並已違反法律保留原則，另系爭公告不當連結都市計畫法臺灣省施行細則，亦違反行政程序法第九十四條不當聯結禁止之原則。
⒌況都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款係規定：「商業區為促進
商業發展而劃定，不得為下列建築物及土地使用：九、其他經縣市政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。
」，然電子遊戲場之設立根本無礙於商業區其他商業之發展，反具有商圈繁榮之功能；亦無公共安全及衛生之考量，是依系爭公告主旨觀之，系爭公告實已違反授權法令之目的，而有逾越都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款之違法及不當。又因電子遊戲場業須設立在商業區，加上系爭公告泛以一千公尺作為限制，則本案原告所在地永和市將無任何一地點得設立電子遊戲場業，已形成過度禁止，益證系爭公告實際上已侵害欲經營電子遊戲場業之業者憲法上所保障之工作權及財產權，而有違比例原則。
㈡被告主張之理由：
⒈原告因於九十二年九月二十五日申請變更登記時，新增電子遊戲場業營業項目
之登記，既屬電子遊戲場業申設之性質，自先應適用特別法電子遊戲場業管理條例之相關規範。被告依電子遊戲場業管理條例第二條規定乃為電子遊戲場業之縣（市）政府主管機關，而非僅行政法上之「權限委任」關係，故得直接依法律（電子遊戲場業管理條例）授權審查准否本轄電子遊戲場業之設立，而決定是否發給營利事業登記證與營業級別證，是被告辦理系爭公告於法有據，因原告提出申請時，並未檢附用途相符之使用執照，始遭原處分否准。
⒉再按電子遊戲場業管理條例第九條規定「電子遊戲場業之營業場所，應距離國
民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上」，係當初立法之際，為求尊重各縣市政府之「地方自治精神」，而授權各縣市政府有其因地制宜，以衡酌「公共安全、安寧或其它公共利益之虞，得就其營業級別種類、登記家數及所區位予以限制」，足見電子遊戲場業管理條例第九條第一項之規範僅為最低標準，而非絕對限制。復自電子遊戲場業管理條例第八條規定內容及其編排於第九條之前，而依法條前後之連結（體系）而論，即使符合遊戲場業管理條例第八條所規範之使用分區管制規定，亦仍須符合同條例第九條所為規範，方可滿足申設電子遊戲場業之先決要件。再者，電子遊戲場業管理條例第九條所規範之距離限制，既屬土地分區使用管制之範疇，故被告自當依循規範土地分區使用管制之都市計畫法之授權為之。綜上，電子遊戲場業管理條例既已於八十九年二月三日經立法院三讀通過，並經總統公布，其第八條所規定內容，自有拘束人民之效力，申設者自須符合「土地使用分區管制」，又「土地使用分區管制」係屬「都市計畫」範疇（都市計畫法與都市計畫法臺灣省施行細則可參照），而「都市計畫」又屬縣（市）政府之「自治事項」（地方制度法第十九條可參照），故本轄電子遊戲場業之申設須符合被告依權能所為之「土地使用分區管制」，實屬當然，亦無違法律保留原則或禁止不當聯結原則。
⒊都市計畫法臺灣省施行細則係基於母法都市計畫法第八十五條規定授權而制定
，而都市計畫法第八十五條規定於九十一年十二月十一日總統令修正前為「本法施行細則，由省（市）政府依當地情形訂定，送內政部核轉備案」，是以，都市計畫法臺灣省施行細則係為法規命令而非職權命令，故無違憲法第二十三條、中央法規標準法第五條第二款明定之法律保留原則。又都市計畫法臺灣省施行細則第十七條有關「商業區不得為下列建築物及土地之使用」部分，其第九款就明定「其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」，該條第九款係正面列舉項目之一，仍屬法規命令所為對人民權利義務之限制，當具有拘束人民之效力。又都市計畫法第八十五條規定都市計畫法施行細則在省由內政部訂定，送請行政院備案，是被告依內政部所訂都市計畫法臺灣省施行細則第十七條規定之授權，為達管制商業區土地使用之目的而為系爭公告規定，符合都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款之授權意旨，自得拘束人民，而無再委任之問題。事實上，九十一年十二月十一日總統令公布修正前之都市計畫法第六條、第三十九條「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用」、「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用．．．省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定」，亦均載明縣（市）政府有權執行「土地使用分區管制」。尤有甚者，地方自治團體之自治事項亦為我國憲法增修條文第九條所保障，而八十八年一月二十五日由總統令公布之地方制度法第十九條所列舉之縣（市）自治事項中，第七款即包含「關於都市計畫及營建事項」。另現行都市計畫法第三十九條亦規定，對於都市計畫內各使用分區及特定專用區內土地及建築物之使用．．．等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際狀況，於本法施行細則中做必要之規定。綜上，不論就我國憲法、地方制度法抑或是都市計畫法、都市計畫法臺灣省施行細則，均有明確依法授權地方縣（市）政府得就轄內都市計畫範圍內之土地或建築物等，依職權與管理層面考量做一妥適之規劃，是被告就轄內電子遊戲場業申請設立時，將「設立登記」與「管理層面」兩者合併考量，乃本於主管機關職權之行使，亦無違依法行政之原則。
理由
一、原告起訴時，原告及被告之代表人分別為甲○○及 蘇貞昌 ，嗣於訴訟中分別變更為張復昌及乙○○，茲各據其新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告主張：電子遊戲場業管理條例第八條第一項第一款已明定申請登記電子遊戲場業之要件，且未再授權被告訂定法規命令，自無須被告再以系爭公告另為補充，加以都市計畫法第三十九條並未授權臺灣省政府再行委任次級政府之權限，系爭公告自有違法規命令授權原則而無效；系爭公告將電子遊戲場設立應距離學校醫院等場所之限制，不當擴充至一千公尺，顯增加電子遊戲場業管理條例第九條第二項所未施予之限制，有違中央法規標準法第五條及憲法第二十三條法律保留原則，且造成過度禁止，有違比例原則，侵害電子遊戲場業者之工作權及財產權，又其不當連結都市計畫法臺灣省施行細則，亦違反行政程序法第九十四條不當聯結禁止之原則，求為判決訴願決定及原處分均撤銷，被告應作成准予原告於九十二年九月二十五日申請營利事業變更登記之行政處分云云。被告則以：電子遊戲場業管理條例第九條第一項之規範僅為最低標準，而非絕對限制，被告衡酌該縣境內電子遊戲場之經營型態，為避免其設立有妨礙公共、社會安全與環境安寧，依法有權辦理系爭公告，復依電子遊戲場業管理條例第八第一款規定，申請設立電子遊戲場業須符合土地使用分區管制之規定，系爭公告與中央法規標準法第五條及憲法第二十三條之規定無違，且無不當連結都市計畫法臺灣省施行細則，求為判決駁回原告之訴等語。
三、本件應審究者，為系爭公告是否有違反電子遊戲場業管理條例第九條第一項之規定及不當連結都市計畫法臺灣省施行細則？查：
㈠按電子遊戲場業管理條例第二條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為經濟部
；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第十一條第一項規定：「電子遊戲場業於申請營利事業登記、遷址或增加電子遊戲場業營業項目登記時，除應依相關法令辦理外，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發營利事業登記證及營業級別證，並辦理下列事項之登記：一、營業級別。二、機具類別。
三、營業場所管理人。四、營業場所之地址。」準此，被告依上開法律規定而為電子遊戲場業之縣（市）政府主管機關，其權限並非基於經濟部委任關係，自得直接依據電子遊戲場業管理條例之授權審查轄區電子遊戲場業之設立，而決定是否發給營利事業登記證與營業級別證，即被告依法有權辦理系爭公告。原告主張被告因受再委任而辦理系爭公告，違反法規命令授權原則而無效云云，不足採取。
㈡按電子遊戲場業管理條例第九條第一項規定：「電子遊戲場業之營業場所，應距
離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上」，參考立法當時之所以為上開規定，乃為求尊重各縣市之地方自治精神，考量各地區實際情形不一，而授權各縣市政府因地制宜，因此賦予直轄市、縣（市）主管機關對於電子遊戲場業之申請，如認有礙公共安全、安寧或其他公共利益之虞時，得就其營業級別種類、登記家數及營業區域予以限制，此有立法院第四屆第二會期第十七次會議紀錄可參。足見電子遊戲場業管理條例第九條第一項之規範僅為最低標準，而非絕對限制。直轄市、縣（市）主管機關對於電子遊戲場業之申請，於法令範圍內仍有裁量之餘地。因此，被告衡酌該縣境內電子遊戲場之經營型態，設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等，為避免電子遊戲場之設立有妨礙縣內商業正常發展及妨礙公共、社會安全與環境安寧，以系爭公告規範該縣商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場業時，營業場所應距離國民中、小學、高中、職校及醫院一千公尺以上，為被告本於行政權作用所為之裁量行為，未逾越電子遊戲場業管理條例第九條第一項之規定，亦無違比例原則，且為增進公共利益所必要，與憲法第十五條保障人民生存權、工作權及財產權之意旨尚屬相符，與憲法亦無牴觸。原告主張系爭公告違反電子遊戲場業管理條例第九條第一項規定，違反法律保留原則而無效，且造成過度禁止，有違比例原則，侵害電子遊戲場業者之工作權及財產權云云，並不足採。
㈢復按電子遊戲場業管理條例第八第一款規定：「電子遊戲場申請設立時，其營業
場所應符合下列規定：一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。」足見申請設立電子遊戲場業須符合「土地使用分區管制」之規定，又「土地使用分區管制」係屬於「都市計畫」範疇，而「都市計畫」又屬縣（市）政府之自治事項（地方制度法第十九條參照），而「直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」及「對於都市計畫各使用區．．．之使用，省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」都市計畫法第六條及第三十九條亦有明文。都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款規定：「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為下列建築物及土地之使用：．．．
九、其他經由縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。」因此，於被告轄區申請設立電子遊戲場者，須符合被告所為之「土地使用分區管制」，係屬當然，是系爭公告依電子遊戲場業管理條例第八條第一款及都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款之規定為之，並無不合，且核無逾越母法。原告主張系爭公告與中央法規標準法第五條及憲法第二十三條之規定有所牴觸且不當連結都市計畫法臺灣省施行細則云云，亦非可採。
四、綜上所述，原告所訴各節，均無可採，原處分否准原告之申請營利事業營業項目變更登記，認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告提起本件課予義務訴訟，求為判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十三年十二月一日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官王立杰
法官王碧芳法官胡方新右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年十二月一日
書記官陳幸潔