最高行政法院93年度判字第1553號判決

裁判字號：最高行政法院93年判字第1553號判決

裁判日期：民國93年12月09日

裁判案由：農會法

最高行政法院判決九十三年度判字第一五五三號
上訴人高雄縣內門鄉農會代表人乙○○訴訟代理人 沈榮生 律師被上訴人財政部代表人甲○右當事人間因農會法事件，上訴人對於中華民國九十二年六月二十六日臺北高等行政法院九十一年度訴字第二三○○號判決，關於被上訴人九十年九月十四日台財融（三）字第○九○三○○○一○一號函部分，提起上訴。本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人截至民國九十年七月底止，最近一次金融檢查報告所列之調整後淨值已呈負數，顯示該等金融機構之經營，已沒有能力償還所有存款人之債務，其負債金額已超過資產，經行政院金融重建基金管理委員會列為處理對象，爰援引行政院金融重建基金設置及管理條例第五條、第十條、金融機構合併法第十三條等規定，停止該會會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關之職權，而指派中央存款保險公司行使，及命令該農會將信用部及其營業所必需之財產讓與中國農民銀行。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，乃提起本件行政訴訟。
二、本件上訴人於原審起訴主張：查逾放比例之增高並非上訴人之經營過失所致，按自八十七年起臺灣地區之金融業受全球性經濟衰退之影嚮土地價值滑落致無法正常收回債權，即一般銀行亦受嚴重波及，被上訴人更於八十七年提出修法於八十八年六月通過修正營業稅法降低銀行業之營業稅，然對農會機關之信用部並未優惠，甚至農會承辦之推廣業務費用仍每年由信用部盈餘中撥付，造成信用部沉重負擔，其原因乃經濟大環境之情勢所然，非因上訴人經營不善，然被上訴人身為主管機關，不惟未全力輔導紓困，竟復予苛責，並採行與一般銀行業不同之策略，難令人甘服。財政部於九十年八月九日以台財融（三）第0000000000號函同意中央存保公司依存款保險條例第十七條規定，自九十年八月十日下午三時三十分起對所報基層金融機構進行輔導，輔導期間暫定為三個月，並列舉輔導十大項目，其間並無明文授權辦理監管及接收。惟自八月十日所謂輔導人員進駐上訴人處，迄今未曾有輔導之事實，所謂輔導人員及會計師等俱未曾與上訴人所屬人員溝通、協商，渠等逕行為財產之調查與清算，所為之調查均未與上訴人核對，被上訴人更於媒體上逕行攻訐農會之惡行，發佈「接管」之不實消息致全國農會形象全面崩潰，權益受損，加劇經營困難。詎「輔導」不足一個半月，被上訴人及中央存保公司所派駐之輔導人員亦未曾就其所發現之事實與上訴人協商、討論或建言改善之方法，甚而不予陳述意見之機會，即於九月十四日又以台財融（三）字第0000000000函停止上訴人會員代表、理事、監事、總幹事等對信用部有關之職權，並由中央存保公司行使之，及令上訴人將信用部及其營業所必需之財產讓與中國農民銀行云云，準此，上開處分顯已嚴重違反行政程序法第八條之誠信原則，依法自應予以撤銷。又查中央存保公司對上訴人信用部，所為之一般業務檢查報告，並未曾告知上訴人，本件被上訴人及中央存保公司就上訴人之一般業務檢查報告，其所為之根據，及認定之依據與財產之重估、鑑定等等自九十年八月起均未依照行政程序法第三十九條、第四十一條及第四十三條之規定予上訴人陳述意見或為公開鑑定，即逕行認定上訴人有業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務之情形。雖被上訴人引用行政程序法第一百零三條為答辯，惟上訴人所爭執係在於自九十年八月起之輔導與財產重估、鑑定之未予公開或告知上訴人之情事，從而被上訴人有嚴重違反上開行政程序法，所為之決定，自應撤銷。又依金融機關合併法第十三條第二項規定，主關機關執行前項處分「必要時」得洽農、漁會中央主管機關後，命令將其信用部及其營業所必需之財產讓與銀行，然迄今上訴人亦未曾見被上訴人有洽詢農、漁會中央主管機關之內容，且被上訴人亦未曾就何謂「必要時」加以說明，益證被上訴人所為之處分明顯違反行政程序法規定之「告知」義務。從而依行政程序法第一一一條第七款及第一一四條第一項第三款之規定，依法自應撤銷等語，求為撤銷訴願決定及被上訴人於九十年九月十四日台財融（三）字第○九○三○○○一○一號函停止上訴人會員代表、理、監事及總幹事對信用部有關之職權，並指派中央存保公司行使及將信用部及其營業所必需之財產讓與中國農民銀行之行政處分。
三、被上訴人則以：依行政院金融重建基金設置及管理條例第五條規定，上訴人所屬信用部經營不善，持續虧損經營由來已久，其間被上訴人責成地方主管機關組成專案輔導小組加以輔導。惟未見改善，被上訴人復於八十七年八月二十七日函請高雄縣政府組成聯合輔導小組，由該府財政部門會同農政部門及合作金庫銀行共同參加，開會時並由中央存款保險公司列席。被上訴人對於上訴人金融檢查缺失，除已限制其辦理部分放款業務外，對各項缺失並要求改善具報，持續追蹤改善。惟上訴人所屬信用部財務、業務情況未有改善之趨勢，且持續惡化，其經營不善情況已非一朝一夕，自中央存款保險公司於八十七年三月十七日檢查基準日起，其調整後淨值（信用部淨值加評價準備減放款可能遭受損失）即已轉為負數，除相關檢查報告均有檢送該會知悉外，其理事長、常務監事及總幹事等相關主管亦均有列席縣政府每月召開之聯合輔導會議，對於上訴人所屬信用部經營不善之事實應已知之甚詳。另依中央存款保險公司對上訴人最近一次辦理檢查之報告（基準日：八十九年七月三十一日）所載，上訴人逾期放款比率已達三五．五﹪，調整後淨值為負數，且持續虧損經營。截至九十年三月底止，其逾期放款比率已達三五．五四﹪，調整後淨值為負八千一百萬元。另依行政院金融重建基金管理委員會委託會計師，對上訴人所作評估顯示，截至九十年九月十四日，其調整後淨值為負五億一千八百萬元。是以，上訴人業符合行政院金融重建基金設置及管理條例第五條第一項第一款之適用對象。關於本案行政處分未依行政程序法第九十六條規定記載事實及理由乙節，查上開檢查結果為受處分人所明知或不得諉為不知者。上訴人經中央存款保險公司檢查其調整後淨值為負數，已無能力支付其債務，符合行政院金融重建基金設置及管理條例第五條第一項第一款規定適用之對象，此等均為該農會無待被上訴人說明，已知悉或可知悉之事實及理由，依行政程序法第九十七條第二款規定，得不具明理由。另原處分函已明確記載其法令依據，從各該法條所規定之構成要件觀之，有關作成本件行政處分之理由應甚明確。關於未依行政程序法給予原告陳述意見之機會乙節，有行政程序法第一百零三條第三款及第五款規定之情形，行政機關得不給予陳述意見之機會。本案被上訴人前開處分所根據之事實，已屬客觀上明白足以確認者，且屬情況急迫，如再予陳述意見之機會，而延緩處理時機，將增加道德風險及金融重建基金之社會成本，屬「顯然違背公益者」，故得不予陳述意見之機會。關於對上訴人會員代表、理事及總幹事停止職權之行政處分送達不合法乙節，被上訴人據以處分之函令於九十年九月十四日由存款保險公司人員會同臺灣高雄地方法院檢察署檢察官，將處分文件當面遞交予上訴人理事長及總幹事等人，惟經該等人員拒絕簽收。嗣後該公司人員會同承受行庫（中國農民銀行）人員將處分文件張貼於上訴人營業櫃檯，業已符合行政程序法留置送達之規定。另本件行政處分之相對人為農會，至於會員代表、理事及總幹事等人應為本案之利害關係人，依訴願法第十四條第一項及第二項前段規定，行政處分對於利害關係人非必然應為個別送達。關於被上訴人未依金融機構合併法第十三條規定洽商農政單位同意，即辦理讓與事宜乙節，被上訴人為符合金融機構合併法第十三條第二項規定，於本年九月十一日邀集行政院農業委員會、中央銀行及中央存款保險公司召開協商「依金融機構合併法第十三條第一項、第二項辦理二十八家農漁會信用部讓與銀行相關事宜」會議，並在該次會議中洽得行政院農業委員會同意，辦理讓與事宜等語資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，關於被上訴人九十年九月十四日台財融
（三）字第○九○三○○○一○一號函部分以：上訴人主張原處分未依行政程序法第九十六條規定記載事實及理由，有違行政程序法之相關規定云云，惟上訴人所屬信用部經營不善，持續虧損經營由來已久，非一朝一夕之故，自八十六年起除由被上訴人責成相關單位組成專案輔導小組、聯合輔導小組予以輔導外，對於上訴人各項金融檢查缺失，除已限制其辦理部分放款業務外，並要求繼續改善具報，且持續予以追蹤，在持續之金融檢查及輔導中，除相關檢查報告均有檢送上訴人知悉外，上訴人之理事長、常務監事及總幹事等相關主管亦均有列席縣政府每月召開之聯合輔導會議，對於上訴人所屬信用部經營不善之事實應已知之甚詳，則依行政程序法第九十七條第二款規定，行政處分得不記明理由，且被上訴人九十年九月十四日台財融（三）字第○九○三○○○一○一號函之說明一已明確記載其法令依據，從各該法條所規定之構成要件觀之，有關作成本件行政處分之理由應甚明確，上訴人主張顯非事實。上訴人主張被上訴人未依行政程序法第一百零二條給予陳述意見之機會云云乙節，查依行政程序法第一百零三條第三款及第五款規定之情形，行政機關得不給予陳述意見之機會。本件原處分所根據之事實，不但已持續一段時間且為上訴人所知之甚稔，屬客觀上明白足以確認者，且屬情況急迫，如再予陳述意見之機會，而延緩處理時機，將增加道德風險及金融重建基金之社會成本，屬「顯然違背公益者」，故依行政程序法第一百零三條第三及第五款之規定，得不給予陳述意見之機會，上訴人主張尚有誤會。上訴人又主張被上訴人及中央存款保險公司未依被上訴人九十年八月九日財政部九十年台財融（三）第0000000000號函為之，即於九月十四日發佈停權及讓與財產之處分，顯有違誠信原則及信賴保護原則云云，惟查上開函之受文者係中央存款保險公司，並非上訴人，且上開函固暫定輔導期間為三個月，惟同時規定「必要時得延長或縮短之」，是被上訴人基於上訴人前此業已接受無數次之輔導但成效不彰，及本於主管機關之行政裁量，認上訴人已無繼續輔導之必要而作成停權及讓與財產之處分，並無裁量逾越或裁量濫用之情事，亦難謂違反誠信或信賴保護原則。上訴人另主張原處分未送達予上訴人之會員代表、理事、監事及總幹事收受，其送達顯不合法云云，惟查上訴人為法人，依行政程序法第七十二條第二項規定，應向其營業所送達行政處分書，而非向其會員代表、理事、監事及總幹事送達，上訴人所訴自有誤會。復查本件被上訴人九十年九月十四日台財融（三）字第○九○三○○○一○一號處分係九十年九月十四日由中央存保公司人員會同臺灣高雄地方法院檢察署檢察官送交上訴人理事長等人，惟渠等拒絕收領，嗣中央存保公司人員始會同中國農民銀行人員將該函文張貼於上訴人營業櫃檯，留置於其營業所以為送達，有張貼原處分之現場照片在卷可稽，依行政程序法第七十三條第三項規定，自無送達不合法情事。上訴人復主張被上訴人未依金融機構合併法第十三條規定洽商農政單位同意，即辦理財產讓與事宜云云，惟查被上訴人為符合金融機構合併法第十三條第二項之規定，於九十年九月十一日邀集行政院農業委員會、中央銀行及中央存款保險公司召開協商「依金融機構合併法第十三條第一項、第二項辦理二十八家農漁會信用部讓與銀行相關事宜」會議，並在該次會議中洽得行政院農業委員會同意，辦理財產讓與中國農民銀行事宜，有該會議紀錄附訴願卷可稽，上訴人所訴亦非事實為由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：按依農會法第二十八條至第三十二條之規定，農會會員代表、理監事、總幹事均為農會之職員與權力機關之組成員，渠等職權若受到剝奪或有剝奪之虞時，均造成農會權力運作之困難與窒礙，甚而產生無法運作之權利損害，準此撤銷農會會員代表、理監事及總幹事之職權，自屬造成農會權力機構運作損害，即係對農會權利之損害，上訴人自得依法請求救濟。被上訴人已自承其僅將處分書張貼於上訴人之櫃檯而未送達與上訴人之農會代表、理監事及總幹事等，又未能舉證渠等有不能送達之情形，自屬違背行政程序法第七十三條第三項之行為，系爭函令自屬違法而應予撤銷。按司法院釋字第四八八號解釋即係就合作社為財政部接管不符法律程式所為之揭示，被上訴人未曾斟酌上訴人農會會員大會之決議即率爾發佈行政命令強行接管，顯有違上開解釋之意旨，並有違憲之嫌，上訴人曾於原審為此主張，然原審法院卻未斟酌，亦未說明不採之理由，原審判決自有理由不備之違法。被上訴人於原審曾主張並未於九十年八月九日發佈台財融（三）字第○○九○三四一五八三號函，經原審命上訴人補呈證明確有此函，凡此證明被上訴人確有違誠信原則並造成人民對行政機關合理之不信賴，且該函原係由有關單位函轉並飭上訴人應配合輔導，惟查原審並未令上訴人提出輔導之情形以究明被上訴人是否有違輔導，再以之為心證理由並載明於判決理由中，原審判決自有判決不備理由之違法等語。為此，爰請判決廢棄原審判決，並撤銷訴願決定及被上訴人於九十年九月十四日台財融（三）字第○九○三○○○一○一號函停止上訴人會員代表、理、監事及總幹事對信用部有關之職權，並指派中央存保公司行使及將信用部及其營業所必需之財產讓與中國農民銀行之行政處分。
六、本院按：憲法第十五條規定，人民財產權應予保障。對人民財產權之限制，必須合於憲法第二十三條所定必要程序，固為司法院釋字第四八八號解釋在案。次按憲法第二十三條係規定人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。換言之，即對於人民權利之限制或剝奪，必須以法律為依據，而依據金融機構合併法第十三條第一、二項規定：「農、漁會信用部因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或調整後淨值為負數時，主管機關得洽農、漁會中央主管機關後，停止農、漁會會員代表、理事、監事或總幹事全部職權或對其信用部之職權，不適用農會法第四十五條及第四十六條、漁會法第四十八條及第四十九條之規定；其被停止之職權並得由主管機關指派適當人員行使之。主管機關執行前項處分，必要時，得洽農、漁會中央主管機關後，命令農、漁會將其信用部及其營業所必需之財產讓與銀行，不適用農會法第三十七條及漁會法第三十九條之規定」即為憲法第二十三條規定之體現，上開條文中已明定排除經上訴人之會員代表大會決議之程序，故被上訴人依據前開金融機構合併法規定，命令上訴人將其信用部及其營業所必需之財產讓與銀行，而未經上訴人之會員代表大會決議，完全係符合依法行政原則，彰彰明甚。從而，原審判決認定被上訴人以上訴人調整後淨值已呈負數，爰援引行政院金融重建基金設置及管理條例第五條、金融機構合併法第十三條等規定，停止上訴人會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關之職權，並指派中央存款保險公司行使之，同時命令上訴人將信用部及其營業所必需之財產讓與中國農民銀行之行政處分為一適法處分，予以維持，洵無違誤。又被上訴人雖曾於九十年八月九日以九○台財融（三）字第○○九○三四一五八三號函中央存款保險公司略謂：「為同意中央存保公司依存款保險條例第十七條規定，自九十年八月十日下午三時三十分起對所報基層金融機構進行輔導，輔導期間暫定為三個月，必要時得延長或縮短之」等語；惟對基層金融機構進行輔導，並非本件系爭行政處分之先行要件，縱被上訴人未依上開函釋意旨對上訴人輔導，亦與誠信及信賴保護原則無涉。況原審認定被上訴人基於上訴人前此業已接受無數次之輔導但成效不彰，及本於主管機關之行政裁量，認上訴人已無繼續輔導之必要而作成停權及讓與財產之處分，並無裁量逾越或裁量濫用之情事，亦難謂違反誠信或信賴保護原則，核無不合。綜上所述，本件原審判決遞予維持原處分及訴願決定，於法並無違誤。上訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年十二月九日
最高行政法院第三庭
審判長法官廖政雄
法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩法官胡國棟右正本證明與原本無異
法院書記官莊俊亨中華民國九十三年十二月十日