裁判字號：最高行政法院99年判字第1369號判決
裁判日期：民國99年12月23日
裁判案由：建築法
最高行政法院判決
99年度判字第1369號再審原告 謝良梅 訴訟代理人 蔡進良 律師
江榮祥 律師再審被告臺北縣政府代表人 周錫瑋
參加人佶原建設有限公司代表人 陳忠仁 上列當事人間建築法事件，再審原告對於中華民國98年4月23日本院98年度判字第412號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理由
一、緣參加人於民國93年8月間向再審被告申請核發就坐落臺北縣三重市○○段1098、1098-2號土地（下稱系爭土地）興建地下1層、地上9層之集合住宅之建造執照，經再審被告審核後，依建築法相關規定，核發93重建字第558號建造執照（下稱系爭建造執照）。嗣再審原告以該建造執照之核發，將其所有相鄰房屋臨路出入口全部封死，且未預留施工安全距離，嚴重影響公共安全，該建造執照之核發，顯屬違法等由，以相鄰土地所有權人身分，於94年3月8日向再審被告陳請撤銷系爭建造執照，再審被告於94年4月13日以北府工建字第0940139308號函否准。再審原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，經臺北高等行政法院95年度訴字第676號判決（下稱原審判決）駁回再審原告之訴，復經本院98年度判字第412號判決（下稱原確定判決）駁回其上訴確定在案，再審原告猶未甘服，以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款再審之事由，提起本件再審之訴。
二、再審原告起訴主張：（一）依司法院釋字第513號解釋意旨，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。系爭土地於民國64年「擴大及變更三重都市計畫」公布前，為三重市○○街○○道路，屬「以綠帶型態規劃之都市○○道路」，為再審原告於歷審所主張，且再審原告所有1097地號土地上之房屋留設「騎樓」，係依再審被告59年11月10日核發之59年北建都指字第605號建築線指示（下稱59年建築線指示）及59年重建字第1204號建築執照合法起造，足證系爭土地業經再審被告指示為都市○○道路。又依64年發布實施之三重擴大都市計畫說明書之記載，系爭道路並未變更為住宅區，況64年擴大及變更三重都市計畫圖製作不合法定程式，且都市計畫書圖不符時，應以計畫書所述內容為準，更可證系爭土地並未從都市○○道路變更為住宅區，臺灣板橋地方法院檢察署99年3月1日板檢慎98他字第5537號函中三重市公所所言亦可資為證。由1098-2地號土地之○○○區○○○道路未曾變更可知，1098地號土地為都市○○○○○○道路用地亦未曾變更。再者，系爭土地為既成道路，既未依法定程序公告廢止，仍為供公眾通行之道路。原確定判決及原審判決逕認系爭土地處都市計畫住宅區，非再審原告所主張之綠地，並認再審被告辦理64年都市計畫製作都市計畫圖說行政作業不嚴謹並不影響都市計畫之效力，核屬判決不適用法規或適用不當之違法。（二）縱認「都市計畫書圖製作規則」係非直接對外發生法規範效力之行政規則，基於行政自我拘束原則、平等原則及信賴保護原則，仍應認其具「行政規則之外部化效力」。（三）「道路」（包含綠帶）、「公園」、「綠帶」於法制上意義各殊，不能混為一談，系爭土地於44年都市計畫係編為「綠帶」，且64年擴大都市及變更三重市都市計畫說明書並無具體記載個別土地之變更情形，詎原確定判決指再審原告主張系爭土地為「綠地」，於事實顯有誤認。
（四）原審判決以「再審被告所提64年擴大都市及變更三重市都市計畫，配有圖例說明，系爭土地依上開圖示確實列為住宅用地，此點再審原告亦不爭執」為由，故認並無都市計畫書圖不符之情形。惟該圖繪製粗略、標記不清、著色模糊，既不足以作為都市計畫變更之憑據，亦非再審原告當場所能辨識，前審法院未盡闡明，顯失公正。（五）依臺灣都市計畫令第30條、第33條、第41條規定、臺灣都市計畫令施行規則第74條第1項、第73條第2項規定，及臺北州建築物限制規則第1條、第21條第1款、第22條規定，皆可知再審原告1097地號土地上之店舖房屋依法沿「道路」留設法定騎樓，係自建築線起算至建築物地面層外牆面寬3.64m、高3.58m、騎樓柱正面自建築線後退15cm，且「所占面積不計入基地面積及建築面積內」，再審被告94年6月委託研究之「臺北縣近代都市發展之建構」成果報告書亦可為佐證，再審被告以法制未備置辯，顯非可採。再者，由監察院92年6月5日糾正案文理由可知，臺灣光復後，迄至59年11月26日系爭59年重建字第1204號建造執照審查時，原日據時期發布之臺灣都市計畫令、臺灣都市計畫令施行規則等都市計畫及建築法令並未廢止，一直為臺灣省各縣市政府執行都市計畫及建築管理之法令依據，於63年2月15日前揭日據時期法規始為公布廢止，再審被告主張59年重建字第1204號建造執照不適用前揭日據時期規定，殊不足採等語，求為判決廢棄原確定判決，並撤銷訴願決定及原處分。
三、再審被告則以：（一）「三重都市計畫」及「擴大及變更三重都市計畫」之發布實施係依法定程序為之，且都市計畫書圖製作規則係一行政規則，因其非直接對外發生法規範效力，變更都市計畫之變更部分未參照都市計畫書圖製作規則以斜斑線表示，係屬機關行政作業之嚴謹程度問題，尚難謂發生直接影響合法發布實施之都市計畫對外法規範效力或得據以成為都市計畫規範內容之一部而發生法規範效力。（二）系爭土地由公園綠地變更為住宅區之事實，其範圍內容有歷次都市計畫圖可稽，並經歷次法院審認確定，難謂有判決適用法規顯有錯誤之情形。（三）建築線係建築物之建築界線，用以管制建築物位置界線上之鉛直面謂之建築，相關法令並無規定公園綠地不得指定建築線。59年建築線指示案，查無相關檔案資料可稽，惟依其建造執照暨使用執照檔案所附圖說可知，系爭土地之土地使用分區線雖標示「建築線」之字，惟於該圖上亦標註建築線外係臨接公園用地非道路用地。（四）建築技術規則建築設計施工編第57條係於民國63年2月15日首次修正公布，再審原告所有1097地號土地則係於59年11月26日申請建築工程，故59年重建字第1204號建造執照無上開規定之適用。又再審被告59年1月15日北府建九字第7196號公告規定「都市計○○○區○○○○○道路免留設騎樓」，59年重建字第1204號建造執照留設之騎樓是否屬依法留設，須視其基地有無面臨超過8公尺之道路為斷，而非留設騎樓即謂應面臨8公尺以上之道路。至有關當時民間住商發展模式，起造人自行沿襲於店舖式街屋傳統，因其商業行為在使用機能上所必需，並為購物者提供良好之購物環境，兼為招徠顧客之通路使用而留設之騎樓，當非法所禁止事項。再審原告所提臺灣都市計畫令、臺灣都市計畫令施行規則、臺北州建築物限制規則，係日據時代史料，尚非實施建築管理後之適用法令，系爭59年重建字第1204號建造執照之審查，尚無遵循之必要。又按內政部54年9月20日台內字第182001號函釋意旨，政府機關依照日據時期臺灣都市計畫令施行規則執行建築管理規定，業經內政部認定殊屬不當，應依當時業已發布施行之法令規定辦理，是以，臺灣都市計畫令施行規則雖未於62年宣布作廢，惟依上開函釋光復後政府機關已承現行法令為依據者，即不再援用。本件所爭騎樓留設之法令依據，應依再審被告59年1月15日發布施行之北府建九字第7196號公告規定，而非再審原告所指之日據時期法規。（五）系爭土地於66年間發布擴大及變更三重都市計畫時變更為住宅區，非屬建築法所稱之現有巷道，不適用內政部66年2月2日台內營字第719698號函等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。
四、本院按：（一）判決已經確定，而有行政訴訟法第273條第1項第1款規定：「適用法規顯有錯誤者」之事由，固得提起再審之訴。惟所謂「適用法規顯有錯誤」，係指原確定判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由，有本院62年判字第610號判例可循。（二）經查，本件原確定判決係以本件再審原告主張，再審被告核發給參加人之系爭建造執照，將其房屋出入口封死，危害其安全，顯屬違法，即屬對他人之授益處分主張自己權利或法律上利益受侵害，依訴願法第1條第1項、行政訴訟法第4條第1項規定，自得提起訴願及撤銷訴訟，以資救濟。由於系爭建造執照係93年9月21日發照，再審被告並未將發照之事實通知再審原告，則再審原告於94年3月8日向再審被告提出陳情書表示不服系爭執照，並未逾行政程序法第98條第3項1年規定之法定期間，其陳情之真意即為提起訴願之意思，訴願為合法，訴願機關予以受理並為實體處理，核屬適法。至於再審被告94年4月13日北府工建字第0940139308號函答覆再審原告94年3月8日不服建造執照之陳情書（實應解為對建造執照訴願之意），僅係重複說明作成建造執照之法規依據，並未另行發生法律效果，非行政處分，再審原告認其為行政處分，請求撤銷，原審未予闡明於法固有未合，但再審原告已並就系爭執照同時提起撤銷訴訟，對94年4月13日北府工建字第0940139308號函請求判決撤銷，即屬多餘之請求，不影響裁判之結果，爰予敘明。關於撤銷系爭執照部分：本件再審原告雖主張系爭建造執照坐落都市計畫之綠帶，其核發違反都市計畫云云，業經原審調查有關三重都市計畫變更情形，審酌都市計畫說明書、及計畫圖等，並參酌再審被告亦不爭執「64年都市計畫圖中，系爭基地為建築用地（即住宅區）」之事實，認定其基地地處都市計畫住宅區，非再審原告所主張之綠地；且系爭建造執照之建築線係以系爭土地與建築道路之境界線為之，並未逾越再審原告所有之1097號土地，參酌該建物領用之59重建字第1204號建造執照及60重使字第576號使用執照卷附之平面圖、建物登記謄本及複丈成果圖顯示，其與系爭建造執照建築基地鄰接部分為騎樓（見原審卷第123至128頁），因再審原告於騎樓外側設置電動鐵捲門，並將該騎樓部分供營業使用，甚至佔用系爭1098號部分土地（見原審卷第52至60頁之民事判決），足見再審原告所有房屋與系爭土地相臨之出入口受阻，並非再審被告核發系爭建造執照所致，且系爭執照所指定之建築線並無越界佔用再審原告土地之情形，因而認定系爭建造執照之核發於法並無不合，駁回再審原告撤銷系爭執照之請求，認事用法並無違誤。至於再審被告辦理64年都市計畫製作都市計畫圖說，有無遵守都市計畫書圖製作規則第10條規定，將變更部分以斜斑線標示，並註明變更機關、日期及文號，僅屬行政作業是否嚴謹問題，並不影響都市計畫之效力。再審原告雖又稱，其於書狀及原審言詞辯論時主張，截至目前為止（96年1月5日），參加人僅將系爭土地以鐵板架設圍籬，根本未曾進行任何拆除、整地、挖地或打樁等開工事宜，亦即參加人取得系爭建造執照已逾2年有餘而竟遲未開工，應認其建造執照已罹於法定開工期間而失其效力，參加人自不得於系爭土地上辦理任何建築工程等語，而主張系爭執照應予撤銷。惟查，再審原告係主張執照之核發違法侵害其權利，請求撤銷，而提起撤銷訴訟。換言之，本院係以原處分之作成有無違法為審查之對象，自應以原處分即建造執照「核發時」之事實及法規為裁判之基準。至於，執照核發後是否發生逾期而失效之事實，為事後發生之新事實，尚非原處分之作成有無違法，應否撤銷，所須考量之事項。亦即，建造執照（授益處分）是否因所附期限屆滿而當然失效，與執照核發有無違法，分屬二事，再審原告此一主張係對法律之誤解，尚無足採。關於請求作成回復計畫道路之行政處分部分：再審原告又主張，94年3月25日向再審被告提出之信函為請求將系爭執照之基地回復為道路之申請，再審被告始終未有任何作為，再審原告自得提起行政訴訟法第5條課予義務訴訟云云。查，再審原告94年3月25日以電子郵件致再審被告，主旨：請求訴令拆除圍籬，以維公共安全；內容敘述其住宅兼店舖之房屋附近交通壅擠，加以系爭執照許可後，將基地圍籬，封死出入口，更致安全堪慮，請求儘速現場會勘解決等語。依其所書內容，無法得悉有主張依都市計畫相關法規，請求辦理都市計畫變更之意。原審以再審原告並未向權責機關提出申請，且都市計畫法並未賦予人民有請求變更都市計畫之權利，再審原告亦未說明其請求基礎為何，而認定該電子信件為陳情而非有依法為申請之意思，起訴不合行政訴訟法第5條第1項規定應向主管機關提出申請之要件，為不合法，而駁回其起訴，適用法規並無違誤。再審原告主張其已提出申請，原審判決有認定事實與證據不符之瑕疵，亦非可取。原審判決駁回再審原告之訴，洵無違誤，其上訴論旨指摘原審判決違背法令，求予廢棄為無理由，而駁回再審原告之上訴等情，已經原確定判決論述綦詳。原確定判決以上開理由詳述原審判決認系爭土地地處都市計畫住宅區內，系爭建造執照之核發於法並無不合，要無再審原告所稱認定事實與證據不符或違背法令，及肯認再審被告辦理64年都市計畫之效力。再審原告猶執前詞主張：64年都市計畫違背都市計畫書圖製造規則等規定，系爭土地未因64年都市計畫變更為住宅區，再審被告核發系爭建造執照，牴觸已確定之都市計畫云云，核屬其之歧異見解，依上開所述，尚非所謂適用法規顯有錯誤。系爭土地既地處於都市計畫住宅區內，再審原告再以：再審被告未適用內政部66年2月2日台內營字第719698號函：「都市○○道路○○○道路未依法廢止前，仍應作道路使用」，指摘原確定判決適用法規錯誤云云，並無可採。又建築技術規則建築設計施工編第57條規定：「凡經指定在道路兩旁留設之騎樓或無遮簷人行道，其寬度及構造由市、縣（市）主管建築機關參照當地情形，並依照左列標準訂定之：一、寬度：自道路境界線至建築物地面層外牆面，不得小於三．五公尺，但建築物有特殊用途或接連原有騎樓或無遮簷人行道，且其建築設計，無礙於市容觀瞻者，市、縣（市）主管建築機關，得視實際需要，將寬度酌予增減並公布之。……」係於63年2月15日首次修正公布，再審原告所有1097地號土地所屬之59年重建字第1204號建造執照係於59年間提出申請，斯時自無再審原告所稱上開規定之適用。況依當時有關法定騎樓規定依再審被告59年1月15日北府建九字第71793公告：「都市計○○○區○○○○○道路免設騎樓」，而有關當時民間住商發展模式，起造人自行沿襲於店舖式街屋傳統，兼為招徠顧客之通路使用而留設之騎樓，當非法所禁止事項。故並非留設騎樓即謂應面臨8公尺以上道路。是再審原告執上開建築技術規則第57條主張：其所有1097地號土地上之房屋留設騎樓，可證該騎樓所臨接系爭1098地號土地確係為寬逾8公尺之都市○○道路云云，復以另案監察院92年6月5日糾正案文理由提及日據時代臺灣都市計畫令、臺灣都市計畫令施行規則等尚未於62年間公布廢止，主張：有上開日據時代法令為據，並與上開法令確合符節，足證系爭1098地號土地為一都市○○道路云云，指摘原確定判決適用法規錯誤，均不足為採。故再審原告所指摘者，無非係重述原確定判決已論斷而不採之理由，暨執其法律上歧異見解再為爭議，依上開本院判例，尚與所謂適用法規顯有錯誤有間。從而，本件再審之訴為顯無再審理由，應予駁回。
五、據上論結，本件再審之訴為無理由，依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年12月23日
最高行政法院第三庭
審判長法官劉鑫楨
法官林樹埔法官吳慧娟法官胡方新法官林金本以上正本證明與原本無異中華民國99年12月23日
書記官郭育玎