裁判字號：高雄高等行政法院106年交上字第68號判決
裁判日期：民國106年07月27日
裁判案由：交通裁決
高雄高等行政法院判決
106年度交上字第68號上訴人高雄市政府交通局代表人 陳勁甫 被上訴人 許瑞芳 上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國106年5月31日臺灣高雄地方法院105年度交字第386號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審訴訟費用新臺幣參佰元及上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元由被上訴人負擔。
被上訴人應給付上訴人新臺幣柒佰伍拾元。
理由
一、本件被上訴人於民國104年9月30日10時13分許騎乘車牌號碼000-000號普通重型機車（下稱系爭機車），在高雄市○○區○○○○○路口，因有「駕車行經有燈光號誌管制之交岔路口闖紅燈」之交通違規，經高雄市政府警察局交通警察大隊（下稱舉發機關）員警於104年11月10日填掣高市警交字第BLD020132號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單）予以逕行舉發，應到案期日為104年12月25日前，並於同年11月23日送達被上訴人。嗣因被上訴人未於期限內辦理結案手續，亦未陳述意見，上訴人乃依據道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第53條第1項、第63條第1項第3款規定暨違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱裁處細則）規定，以被上訴人逾越應到案期限60日以上，於105年12月2日開立高市交裁字第○○○○○○○○○○○○號裁決書（下稱原處分），裁處被上訴人「罰鍰新臺幣（下同）2,700元，並記違規點數3點」。被上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院以105年度交字第386號行政訴訟判決（下稱原判決）撤銷原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：被上訴人因血壓飆高，為了前往○○醫院就醫，才於前揭時地闖紅燈，主張緊急避難等語。並聲明：原處分撤銷。
三、上訴人則以：本案經檢視舉發機關所提供之採證照片，明顯可見路口交通號誌燈在被上訴人經過停止線前已顯示為紅燈，惟被上訴人車輛無視於紅燈警示，車身持續前進至伸入路口範圍，屬闖紅燈無訛，違規事實明確，其雖主張有緊急避難事由，然自始並未提供相關證據可資證明其行駛時有因高血壓症狀而有緊急避難之事由，尚難採信，故被上訴人所辯自屬無理由，上訴人據以裁處，洵無不合等語，資為抗辯。
並聲明：判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌兩造陳述意旨及調查證據結果，係以：
（一）按道交條例第9條第1項規定「本條例所定罰鍰之處罰，受處罰人接獲違反道路交通管理事件通知單後，於30日內得不經裁決，逕依第92條第4項之罰鍰基準規定，向指定之處所繳納結案；不服舉發事實者，應於30日內，向處罰機關陳述意見；其不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見者，處罰機關得逕行裁決之。」是以，交通裁決機關所為違反道路交通管理事件之書面裁決，以受處罰人接獲舉發通知單，並於通知單所定期限內向裁決機關陳述不服意見，或不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見為前提。實務上因道路交通管理之稽查舉發，乃由交通勤務警察執行（道交條例第7條第1項），故係以警察機關填掣舉發通知單之方式，對行為人進行首揭條例規定之違規通知，俾便行為人於收受通知單後，於應到案日期前，至應到案處所陳述不服意見，供裁決機關作成書面處罰裁決，保障行為人於處罰機關作成終局正式行政裁罰決定前，有向處罰機關陳述意見之法律上聽審請求權，落實憲法對交通違規行為嫌疑人之正當法律程序請求權之保障。而此等裁決前先予處罰對象陳述意見機會之法律上聽審請求權既已獲得保障，處罰對象自己遲誤所給予陳述意見之合理期限，處罰機關自得逕行裁決作成行政裁罰之決定。惟道交條例就罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、分期期數、不依限期繳納之處理、分期處理規定及繳納機構等事項之處理細則，更於第92條第4項規定內，授權由交通部會同內政部定之。顯見關於原屬行政機關內部對罰鍰裁量決定基準性質，或舉發機關與處罰程序之作業標準事項，雖本非直接對外對人民權利義務有影響而生法律效果的法規命令，僅屬行政對內事項之行政規則（行政程序法第159條規定參照），但立法者仍認為交通部應會同內政部訂定統一之裁量與行政作業程序準則，並藉由授權命令之形式，對外發布（中央法規標準法第7條規定參照），以令一般民眾知悉此等道交管理處罰事件之處罰裁量標準，與處罰相關行政程序。是交通部會同內政部依本條項規定授權，訂定並發布之裁處細則，性質上固屬統一裁罰基準與處罰作業程序性質之行政規則，然經此對外發布程序使人民週知者，即應基於憲法第7條保障之平等原則對交通管理事件之舉發、處罰等執法機關之直接拘束力，此等機關即應本於相同事件相同處理原則，於罰鍰裁量，或為舉發、處罰作業程序進行時，受道交條例中央主管機關所發布上開裁處細則之自我拘束，除非有正當理由應為差別待遇之處置（不等者不等之），否則禁止恣意違反該裁處細則之規定，就相同事務為不同之差別待遇處置。因此，裁處細則就舉發程序、處罰程序之行政規則規定，因憲法第7條平等原則之效力、行政自我拘束原則、禁止恣意原則等之羈束，已非單純內部法之性質，應賦有具體化交通管理處罰事件相關舉發機關、處罰機關應遵行如何法定之程序，始得對違規行為人進行舉發、處罰之拘束效力，而有形成人民得向相關機關請求應遵循何等法定正當程序之意義。簡言之，裁處細則有關舉發、處罰程序條款內容，就是道路交通管理事件在舉發、處罰程序上，所應遵行之正當法律程序。
（二）次按受處罰人接獲舉發通知單，不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見者，道交條例第9條第1項固授權處罰機關得逕行裁決處罰之，已如前述。但裁處細則第44條第1項卻就此處罰機關逕行裁決程序之容許性，更進一步限制規定：「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應依基準表於通知單送達且逾越應到案期限60日之3個月內，逕行裁決之。但警察機關管轄部分，應於通知單送達且逾越應到案期限之3個月內，逕行裁決之。」參酌前開說明，此乃處罰機關依道交條例及其所授權訂定之裁處細則法定所應遵循之正當法律程序，除非有差別待遇之正當理由（例如處罰機關未能於逾越應到案期限60日之3個月內，對交通違規事件盡職權調查之能事），否則處罰機關即應遵循之。況且，在人民逾越應到案期限60日未自動歸案或陳述意見的情況下，處罰機關依裁處細則附件即「違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」，均處最重處罰，裁處細則第44條第1項所定3個月期限，有使人民儘早得知裁決結果，以適時救濟之意（如盡快蒐集證據或向法院起訴），該程序是一種「提升決策正確性」的工具，在促使法律內容不偏不倚地實現，以避免實體上的不公平或錯誤地干預人民權利。故處罰機關倘無正當理由未能依上開規定期限內處罰者，其處罰程序即違反正當法律程序，處罰裁決即屬違法。又此處罰程序之違法影響處罰決定之合法性，與行政罰法第27條第1項關於行政罰處罰權時效期間之實體面規定無關，不應以逾越裁處細則第44條第1項之處罰程序進行期限，尚未超過行政罰3年之處罰權時效期間，即反認裁處細則之程序規定僅訓示規定，違反者無任何法律效果，也不影響處罰程序之進行，否則無異混淆正當法律程序之程序性規範與實體面規範，並使立法者藉由授權主管機關發布統一作業性行政程序規定，強化交通管理處罰事件之法律正當程序的規範意旨遭到架空。
（三）本件違規時間為104年9月30日，員警填製舉發通知單時間為同年11月10日，並於同日寄出，符合道交條例第90條第1項之舉發期限，惟本件舉發通知單上記載之應到案日期為104年12月25日，依裁處細則第44條第1項規定，處罰機關即上訴人應於逾越應到案期限60日之3個月內，即應作成逕行處罰之裁決。但上訴人卻在105年12月2日才作成原處分之處罰裁決，顯然已逾越裁處細則第44條第1項對處罰程序之規定，本件原處分處罰程序違反正當法律程序之規定，自有違法，此與實體上處罰權是否罹於時效無涉。本件上訴人未依裁處細則第44條第1項所定正當法律程序，作成原處分之裁罰，原處分自有程序違法之瑕疵，上訴人依道交條例第53條第1項、第63條第1項第3款及裁處細則等規定，以原處分裁處被上訴人，核屬違法。被上訴人訴請撤銷為有理由，因而撤銷原處分。
五、上訴意旨略以：
（一）對於簡易訴訟程序之判決不服者，得上訴於管轄之高等行政法院，其上訴，非以違背法令為理由，不得為之，有行政訴訟法第235條第1項、第2項規定可參。又按判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。其判決不備理由或理由矛盾者，其判決當然違背法令，行政訴訟法第243條第2項第6款定有明文。
（二）按交通部會銜內政部依道交條例第92條第3項之授權，就道交條例之罰鍰基準、舉發、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、易處吊扣汽車牌照或駕駛執照基準及繳納機構等事項，訂定裁處細則；該細則第44條規定：「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應於舉發違反道路交通管理事件通知單送達且逾越應到案期限60日之3個月內依標準表逕行裁決之」，目的在於期使各處罰機關儘速處理案件，乃處理機關內部作業運作流程之規定，違反並不生相對應之法律上效果，應係訓示規定，而非就時效所為之特別規定。且違反道路交通管理事件，往往因通知單送達之時間、等待到案裁決之情形等因素，在實際操作上處罰機關常有無法於3個月內完成裁決之情形，自難因原處分機關超過3個月始作出裁決，即認其裁決有逾越裁決時效之問題。又依據行政罰法第27條第1項規定，行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。該法係於94年2月5日公布，並自95年2月5日施行，復依前揭規定計算，本件裁處權時效須迄107年9月30日始屆滿，則上訴人於105年12月2日即已作成原處分之處罰裁決，自無時效已經消滅之問題（參見臺灣高等法院高雄分院95年度交抗字第110號刑事裁定）。然原審未依行政罰法規定而為判決，即有判決不適用法規或適用不當，亦有判決違背法令之違誤。
（三）原審既已審認被上訴人於前揭時、地確有闖紅燈之違規，卻未予詳究，遽認上訴人所為之處分有程序違法之瑕疵，而判決原處分撤銷，將使法規解釋互有矛盾而致使行政罰法第27條第1項之規定成為具文。原判決顯屬依法無據而有違背法令之情，爰提起本件上訴，而聲明求為判決：（一）原判決廢棄。（二）被上訴人在第一審之訴駁回。
六、本院查：
（一）按道交條例第1條規定：「為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，制定本條例。」第2條規定：「道路交通管理、處罰，依本條例規定；本條例未規定者，依其他法律規定。」第9條第1項規定：「本條例所定罰鍰之處罰，受處罰人接獲違反道路交通管理事件通知單後，於30日內得不經裁決，逕依第92條第4項之罰鍰基準規定，向指定之處所繳納結案；不服舉發事實者，應於30日內，向處罰機關陳述意見；其不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見者，處罰機關得逕行裁決之。」第53條第1項規定：「汽車駕駛人，行經有燈光號誌管制之交岔路口闖紅燈者，處新臺幣1千8百元以上5千4百元以下罰鍰。」第63條第1項第3款規定：「汽車駕駛人有下列各款所列條款之一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：三、有……第53條……情形之一者，各記違規點數3點。」第92條第4項規定：「本條例之罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、分期期數、不依限期繳納之處理、分期處理規定及繳納機構等事項之處理細則，由交通部會同內政部定之。」次按內政部及交通部依道交條例第92條第4項之授權規定，會銜訂定發布裁處細則，其第44條第1項規定：
「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應依基準表於通知單送達且逾越應到案期限60日之3個月內，逕行裁決之。
但警察機關管轄部分，應於通知單送達且逾越應到案期限之3個月內，逕行裁決之。」又按行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」第2條第4款規定：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」第27條
第1項、第2項規定：「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」
（二）經查，本件被上訴人104年9月30日10時13分許騎乘系爭機車，在高雄市○○區○○○○○路口，因有「駕車行經有燈光號誌管制之交岔路口闖紅燈」之交通違規，經舉發機關員警於104年11月10日填掣舉發通知單予以逕行舉發，應到案期日為104年12月25日前，並於同年11月23日送達被上訴人。嗣因被上訴人未於期限內辦理結案手續，亦未陳述意見，上訴人乃依道交條例第53條第1項、第63條第1項第3款規定及裁處細則規定，以原處分裁處被上訴人罰鍰2,700元，並記違規點數3點等情，為原審依法確定之事實，自得執為本院判決之基礎。準此，上訴人所為違反道路交通管理事件之原處分，於受處分人即被上訴人接獲舉發通知單後，因其未依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，亦未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見，參諸道交條例第2條、行政罰法第1條、第2條第4款及第27條第1項之規定，上訴人於法定3年裁處權時效期間內，依道交條例第53條第1項及第63條第1項第3款規定作成原處分，於法並無不合。
（三）揆諸裁處細則之訂定，乃行政機關基於道交條例第92條第4項（法律）之明確授權規定，對多數不特定人民就罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、分期期數、不依限期繳納之處理、分期處理規定及繳納機構等事項，所作抽象對外發生法律效果之規定，應屬法規命令之性質（行政程序法第150條第1項參照），原判決認裁罰處理細則係屬行政規則，容有誤會。又法規依其規範事項內容，應可區分為程序規範及實體規範兩類，而行政罰裁處權時效，係行政機關對於人民違反行政法上義務之行為，得依法行使處罰高權之時效期間，不宜懸之過久，而使處罰關係處於不確定狀態，影響人民權益，惟亦不宜過短，以免對社會秩序之維護有所影響，基此，行政罰法第27條第1項乃明文規定行政罰之裁處權時效為3年，而此項時效期間之規定，係屬實體規範。至於裁處細則第44條第1項有關「處罰機關應依基準表於通知單送達且逾越應到案期限60日之3個月內，逕行裁決之」之規定（下稱系爭規定），依其規範目的及意旨，僅屬上級行政機關督促處罰機關儘速處理案件作成行政處分之內部行政作業期限之要求，並非限制處罰機關行使裁處權之實體規定，故非行政罰法第27條第1項裁處權時效之特別規定，而係屬程序規範性質，應無疑義。
（四）又所謂之正當法律程序，係藉由正當法律程序之踐行，以擔保行政機關實質決定之公正結果。是以，所謂正當法律程序之實質內涵，係指行政機關行使公權力，致剝奪或限制人民權利時，應經由適法組織之行政機關作成決定，處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，尊重人民為程序主體之程序保障制度規範而言。析繹系爭規定內容，雖屬法定程序之程序規範，然核其規範內容，尚與正當法律程序係為確保受處分人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，使行政機關行使公權力時，能透過一套公正、公開之程序及人民參與過程，強化政府與人民之溝通，以確保政府依法行政，作成正確之行政決定，進而達到保障人民權益，促進行政效能目的之核心規範意旨無涉。又斟酌系爭規定之規範目的，僅係督促處罰機關儘速處理案件並作成行政處分之行政作業期程規定，並無使其發生失權效果之意旨，是其性質應屬訓示規定，亦非強制規定（效力規定）。則處罰機關縱有違反系爭規定之情形，惟綜合考量系爭規定之規範目的及法規意旨，應可認處罰機關違反該訓示規定之輕微程序瑕疵，核與違反正當法律程序之情形有間，並不因此而導致其實體決定成為無效或得撤銷之違法行政處分之結果。是故，本件上訴人於行政罰法第27條第1項規定之3年裁處權時效期間內，依據道交條例第53條第1項及第63條第1項第3款規定作成原處分，縱與系爭規定之行政作業期程規定未合，亦不影響原處分之合法性。
（五）綜上所述，依原審確認之事實，本件被上訴人所有系爭機車於上揭時、地，確有「駕車行經有燈光號誌管制之交岔路口闖紅燈」之交通違規行為，上訴人依據道交條例第53條第1項及第63條第1項第3款等規定，裁處被上訴人罰鍰2,700元，並記違規點數3點，核無違誤。被上訴人所執前詞指摘原處分不當，訴請撤銷原處分，並非有據。上訴意旨主張原判決以上訴人無正當理由未於系爭規定期限內處罰，處罰程序違反正當法律程序，原處分即屬違法為由，而撤銷原處分，有判決適用法規不當之違法，求予廢棄，為有理由，自應由本院將原判決予以廢棄，並本於原審確定之事實，駁回被上訴人在第一審之訴。
七、末按交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定即明。本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，為有理由，則第一審訴訟費用300元及上訴審訴訟費用750元自應由被上訴人負擔，被上訴人並應給付上訴人已繳納之上訴審裁判費750元，爰併予確定如主文第3、4項所示。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第253條第1項前段、第256條第1項、第259條第1款、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年7月27日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官邱政強
法官黃堯讚法官吳永宋以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國106年7月27日
書記官洪美智