裁判字號：臺灣臺中地方法院102年簡字第132號判決
裁判日期：民國102年12月17日
裁判案由：建築法
臺灣臺中地方法院行政訴訟判決102年度簡字第132號
102年12月10日辯論終結原告自由海洋雪茄館有限公司代表人 曾坤炳 被告臺中市政府都市發展局代表人 沐桂新 訴訟代理人 曾惠敏
蔡政融 上列當事人間因建築法事件，原告不服臺中市政府中華民國102年6月25日府授法訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文台中市政府都市發展局101年12月3日中市都管字第0000000000號裁罰處分（原處分二）及臺中市政府府授法訴字第0000000000號訴願決定關於原處分二部分，均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）本件原告於坐落臺中市○區○○○路0段0號1樓AI建築物（下稱系爭建物），經營「自由海洋雪茄館」，領有原臺中市政府工務局（現改制為臺中市政府都市發展局）核發之民國78年中工建使字第1762號使用執照，核准第1層用途為「餐廳」（屬建築物使用類組及變更使用辦法第2條規定之B類/商業類第3組，B-3：供不特定人餐飲，且直接使用燃具之場所，下稱B類3組），於91年1月17日經核准變更為金融證券交易場所（屬建築物使用類組及變更使用辦法第2條規定之G類/辦公、服務類第1組，G-I：供商談、接洽、處理一般事務，且使用人替換頻率高之場所，下稱G類1組），後於99年5月11日經核准變更使用用途「店鋪」（屬建築物使用類組及變更使用辦法第2條規定之G類/辦公、服務類第3組，G-3：供一般門診、零售、日常服務之場所，下稱G類3組）。
（二）系爭建物於101年3月31日經目的事業主管機關臺中市政府經濟發展局（下稱經濟發展局）執行維護公共安全方案聯合稽查時，發現原告於該址實際經營飲酒店業，並設有DJ播放台2座（雖屬B類3組使用組別之場所，惟因提供有表演節目等娛樂服務，應歸屬為B類1組），經被告審認原告未申請變更使用執照，擅自變更系爭建物第1層用途作為「B類1組飲酒店業」使用，違反建築法第73條第2項規定，爰依建築法第91條第1項第1款規定，作成101年7月2日中市都管字第0000000000號行政裁處書，處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，且建築物應於101年7月30日前恢復原狀或補辦手續（下稱前處分一）。嗣經濟發展局於101年
8月4日執行維護公共安全方案聯合稽查時，復發現原告仍於該址經營飲酒店業附設DJ播放台，經被告審認原告違反建築法第73條第2項規定，乃依同法第91條第1項第1款規定，作成101年8月21日中市都管字第0000000000號行政裁處書，處原告6萬元罰鍰，且建築物應立即停止使用並恢復原狀或補辦手續（下稱前處分二）。其後，因被告查知原處分一之裁處書內容誤繕為「擅自變更原使用用途(金融機構）供作（B3類組飲酒店）場所使用」，另於
101年9月17日以中市都管字第0000000000號函，更正裁處理由為「擅自變更使用用途（G3店舖）供作（Bl飲酒店附設DJ播放台）場所使用」。
（三）原告對上開2處分均不服，分別提起訴願，前處分一經臺中市政府以裁罰主體顯有錯誤為由，於101年11月14日以府授法訴字第0000000000號訴願決定前處分一撤銷。另前處分二經臺中市政府以違反臺中市建築案件行政裁罰基準第2點附表三規定為由，於101年11月15日以府授法訴字第0000000000號訴願決定前處分二撤銷。上開2處分均經撤銷後，被告遂依據原告分別於101年3月31日及101年
8月4日之違規事實，於101年12月3日再以中市都管字第0000000000號行政裁處書（下稱原處分一）、第0000000000號行政裁處書（下稱原處分二），分別裁處原告各6萬元罰鍰。原告不服，向臺中市政府提起訴願，遭訴願決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議:「按次連續處罰以違規事實持續存在為前提」。即第1次行政裁罰後，再違規才以第2次行政裁罰。
（二）本案被認違規時間分別為101年3月31日及101年8月4日，而第1次行政裁罰為101年12月3日，所以101年8月4日違規，已涵蓋在第1次行政裁罰時間範圍內，不應再連續處罰，故101年12月3日中市都管字第0000000000號裁處不當，應撤銷。另101年12月3日中市都管字第0000000000號裁處為第1次行政裁罰，依法應先限期改善或補辦手續，不得因市府違法已斷水電而剝奪權益，故此裁罰不當應撤銷。
（三）復請參臺中高等行政法院102年度訴字第88號中市都發局為被告之類似案102年5月30日判決理由。
（四）爰聲明：1.撤銷臺中市政府府授法訴字第0000000000號訴願決定書及中市都管字第0000000000號、第0000000000號原處分。2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯則以：
（一）按建築法第73條第2項規定：「建築物應依其核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不同之變更者，應申請變更使用執照。」第4項規定：「第二項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」第91條第1項第1款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，一、違反第七十三條第二項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。」又行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」故為使臺中市轄內建築管理行政處罰臻至合宜，依循行政自我拘束原則暨裁量正當性原則予以適當及有效裁處，建立執法之公平性，減少民眾爭議，並提升公信力，故訂定「臺中市建築案件行政裁罰基準」。依臺中市建築案件行政裁罰基準第2點附表三規定：「違反事實：違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。裁罰依據：第91條第1項第1款。裁罰基準：使用類組：作為D1、D5、F2、F3、H1使用。第1次：處6萬元罰鍰並限期改善或補辦手續。第2次：處6萬元罰鍰並停止使用。
第3次：處9萬元罰鍰並停止使用。……。」
（二）原告設址之系爭建物違反建築法及臺中市休閒娛樂服務業管理自治條例規定共計10次以上，經裁處罰鍰及命停止營業後仍未停止使用，嚴重影響治安及公共安全，臺中市政府乃依建築法第91條及臺中市特定目的事業停止供水供電及強制拆除作業要點規定，於101年11月2日以府授都管字第0000000000號公告，訂於101年11月20日執行停止供水供電並已執行完竣，原告已無法營業，已無「限期改善或補辦手續」之實益，故被告於101年12月3日以中市都管字第0000000000號行政裁處書僅處原告6萬元罰鍰，未再依據臺中市建築案件行政裁罰基準第2點附表三規定命原告限期改善，並無違誤。
（三）至原告主張被告於101年12月3日以中市都管字第0000000000號行政裁處書，係處分原告102年8月4日違反建築法，為同日中市都管字第0000000000號行政裁處書認定違規事實涵蓋範圍，重複裁罰應不當且應撤銷。惟按行政罰法第
25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」，經查本案系爭2處分，係被告分別依據101年3月31日及同年8月4日經濟發展局執行維護公共安全方案聯合稽查時，發現原告於系爭建物經營飲酒店業附設DJ播放台，經被告查知原告未辦竣變更使用執照，擅自將系爭建物第1層用途「店舖」（屬G類3組），變更用途為「飲酒店業附設DJ播放台」（屬B類1組）場所使用，係2次違反建築法第73條第2項規定之行為，分別作成前處分一及前處分二，嗣經臺中市政府訴願決定分別撤銷後，被告再於101年12月3日同日作成本件原處分一、二；本件原處分一、二亦係被告依據行政罰法第25條規定，就原告上開2次違反建築法第73條第2項規定之行為分別處罰，故被告於101年12月3日以中市都管宇第0000000000號行政裁處書裁處原告6萬元罰鍰，並無違誤，且行政罰之目的在制裁行為人過去不法(違反行政法上之義務)行為，是本件原告之訴顯無理由。爰聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點：被告所為裁處原告罰鍰之原處分一、二，是否適法？本件原處分二是否符合連續處罰之要件？
五、本院之判斷：
（一）按立法者得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第23條之比例原則，司法院大法官釋字第604號解釋意旨參照。再按「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：
一、違反第七十三條第二項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。」建築法第73條第2項、第91條第1項第1款分別定有明文。從而，建築法就違規使用連續處罰之條件為明確之特別規定，依照上開規定，建築物之使用人若再有違反建築法第73條第2項之行為而需連續處罰者，應以先經主管建築機關限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用之情形為限，若未為上開先行程序，自不得予以連續處罰，堪認亦已符合憲法上之比例原則。另按「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」則為行政程序法第118條所明定。
（二）經查，本件原告於101年3月31日經被告執行維護公共安全方案聯合稽查時，發現原告於該址實際經營飲酒店業，並設有DJ播放台2座，經被告審認原告未申請變更使用執照，擅自變更系爭建物第1層用途作為「B類1組飲酒店」使用，有擅自變更原使用用途之違規情事，被告雖依建築法第73條第2項、第91條第1項第1款規定，作成前處分一，裁處原告新臺幣6萬元罰鍰，且命系爭建物應於101年
7月30日前恢復原狀或補辦手續，惟因被告於上開處分之裁處書內容誤繕為「擅自變更原使用用途（金融機構）供作（B3類組飲酒店）場所使用」，故被告另於101年9月
17日以中市都管字第0000000000號函，更正裁處理由為「擅自變更使用用途（G3店舖）供作（Bl飲酒店附設DJ播放台）場所使用」，此有臺中市政府執行維護公共安全方案聯合稽查紀錄表、臺中市政府都市發展局建築物公共安全逃生動線抽查紀錄表、臺中市政府工務局使用執照（78）中工建使字第1762號、臺中市政府變更使用附表中工建使字第1762-00號、前處分一之裁處書及臺中市政府都市發展局101年9月17日中市都管字第0000000000號函等資料各1份在卷可稽（見臺中高等行政法院卷第34頁、第35頁反面、第36頁反面、第37-第39頁、第42頁）。另原告對於前處分一不服，提起訴願，經臺中市政府於101年11月14日以府授法訴字第0000000000號訴願審理後，以裁罰主體顯有錯誤為由而將前處分一撤銷。可見前處分一有關命系爭建物應於101年7月30日前恢復原狀或補辦手續之處分，業因處分對象有誤被事後撤銷之原因，而對原告不生效力。則本件原處分二既未先經主管建築機關為限期改善或補辦手續之處分，自無原告屆期仍未改善或屆期仍未補辦手續之結果發生，揆諸前開說明，自不得對原告為連續處罰。從而，被告認定原告在被告於101年8月4日至現場稽查時，仍未改善前次（即101年3月31日稽查）所發現之缺失，已違反建築法第73條第2項規定，並依同法第91條第1項第1款，以本件原處分二再次裁處原告6萬元之罰鍰，其認事用法即屬違誤。
（三）次查，前處分一經臺中市政府以裁罰主體顯有錯誤為由，於101年11月14日以府授法訴字第0000000000號訴願決定予以撤銷。另前處分二則經臺中市政府以違反臺中市建築案件行政裁罰基準第2點附表三規定為由，於101年11月
15日以府授法訴字第0000000000號訴願決定予以撤銷。上開2處分均經撤銷後，被告於101年12月3日，則依據原告分別於101年3月31日及101年8月4日之違規事實，再以本件原處分一及本件原處分二，分別裁處原告各6萬元罰鍰，此分別有上開之訴願決定書、本件處分一、二之裁處書、臺中市政府執行維護公共安全方案聯合稽查紀錄表臺中市政府都市發展局公共安全逃生動線抽查紀錄表、臺中市政府工務局使用執照（78）中工建使字第1762號、臺中市政府變更使用附表中工建使字第1762-00號等資料各1份存卷可稽（見臺中高等法院卷第22頁、第25頁、第35頁反面、第36頁反面-第39頁、第43頁-第45頁、第48頁反面、第49頁反面、第51頁-第53頁）。從而，前處分
一、二均經訴願決定分別予以撤銷後，上開處分雖因撤銷而溯及既往失其效力，惟系爭建物於101年3月31日，經被告執行維護公共安全方案聯合稽查時，發現原告有擅自變更原使用用途之違規情事，且該違規之事實狀態仍持續存在，被告依據建築法第73條第2項及第91條第1項第1款之規定，於101年12月3日作成本件原處分一裁處原告6萬元之罰鍰，洵屬有據。至原告稱本件原處分一依法應先命限期改善或補辦手續，不得因市府違法已斷水電而剝奪權益，故此裁罰不當應撤銷云云。惟被告以原告於101年3月31日違規之事實狀態而以本件原處分一處以6萬元罰鍰，雖未先命限期改善或補辦手續，然系爭建物已先於101年11月2日經臺中市政府以府授都管字第0000000000號公告，訂於101年11月20日執行停止供水供電並已於該日執行完竣，此有上開公告及臺中市政府執行院頒「維護公共安全方案」評定違規商號建築物停止供水供電強制拆除工作簽到表及記錄表等資料各1份在卷可憑（見訴願卷第182頁-第185頁），故原告於斷水斷電後已無法營業，並無「限期改善或補辦手續」之實益。況建築法第91條第1項第1款係規定有未經核准變更使用擅自使用建築物者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用，並非規定應先命限期改善或補辦手續始得處以罰鍰。被告固然未命「限期改善或補辦手續」，然此項行政欠缺之法律效果僅為不得連續處罰，非謂被告必須先命「限期改善或補辦手續」後始得處以罰鍰。是被告所為原處分一，於法有據，並無違誤。
（四）綜上所述，本件原處分二不符合建築法第91條第1項第1款所定之連續處罰要件，該處分裁處原告6萬元罰鍰一節，核有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。另原處分一並無違法，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第236條、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中華民國102年12月17日
行政訴訟庭法官張升星上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國102年12月17日
書記官許清源