臺北高等行政法院106年度訴字第969號判決

裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第969號判決

裁判日期：民國106年11月22日

裁判案由：政府採購法

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第969號106年11月8日辯論終結原告萬碁工程有限公司代表人 林學騰 訴訟代理人 曹志仁 律師被告新北市政府採購處代表人 胡培中 訴訟代理人 曹昌立
許霈琳 上列當事人間政府採購法事件，原告不服新北市政府中華民國106年6月2日106購申12015號審議判斷（視同訴願決定），提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告辦理「新北市○○○○道系統未納戶接管工程(開口契約)第一標、第二標」採購案(下稱系爭採購案，該標案於106年1月3日公告、106年1月12日開標)，開標後被告審認原告與另一投標廠商宏錩工程有限公司(下稱宏錩公司)間有投標文件之外標封傳真號碼、電子郵件相同，領標電子憑證序號亦相同，原告投標文件內容（含外標封、投標廠商聲明書、工程施工廠商投標切結書、營造業聲明書及標單）填寫筆（字）跡與宏錩公司之投標文件書寫筆劃特徵、字體間隔及字體位置有諸多類似之處，核屬行政院公共工程委員會(下稱工程會)民國91年11月27日工程企字第09100516820號令（下稱工程會91年11月27日函釋)所載情形，涉有政府採購法第50條第1項第5款規定：「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情事，爰依政府採購法第31條第2項第8款規定暨系爭採購案投標須知貳、一般條款第3點第4款之規定，以106年1月12日新北市政府採購處招標結果通知書不予發還原告繳納之押標金新臺幣(下同)200萬元，原告不服，提出異議，經被告以106年1月26日新北採工字第1063120984號函(下稱異議處理結果)維持原處分，原告提起申訴，復經申訴審議判斷駁回後，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：規範認定投標廠商間投標文件內容是否有重大異常關聯之工程會91年11月27日函釋，僅僅公開於工程會網站，故非生效之法規命令，工程會卻僅憑此非正式生效法規命令，專擅恣意解釋、認定何謂重大異常關聯此一對人民權利有重大影響之不確定法律概念，顯與法律保留及授權明確性原則有違。工程會另方面卻以98年1月19日工程企字第09800007980號函及98年6月25日工程企字第09800280080號函（下稱工程會98年關係企業二函)表明「關係企業」參與同一標案之投標非屬重大異常關聯，與91年11月27日函釋認定標準不一，顯然令人民無所適從，不具可理解性、可預見性、可審查性。又原告並無任何刻意製造競爭假象、破壞良性競爭機制及政府採購交易秩序、影響系爭標案公正、公平競爭或有損公共利益之情形，因為系爭標案第一次公開招標時，僅有宏錩公司一家投標，未達法定三家投標之規定而流標，流標後的第二次公開招標程序，依政府採購法第48條第2項之規定，本件第二次招標即不受三家廠商之限制，亦即只要有一家以上廠商投標即可開標，根本不需要製造所謂假性競爭才能開標或決標，故不論原告或宏錩公司有無參與、或是否分別單獨參與第一標或第二標之投標，均無礙於本件標案之開標或決標，且本件決標原則係以最低價之標案決標，原告既無法控制或預測其他廠商是否投標或出價高低，自無影響投標廠商間公平、公開競爭秩序之可能性。又就第一標而言，第三人堉展工程有限公司、鑫寰實業有限公司因標價遠低於原告及宏錩公司而獲選為決標廠商，故無論原告或宏錩公司有無參與投標，採購案之標場秩序顯然未受影響；至於第二標，第三人堉展工程有限公司、鑫寰實業有限公司之標價亦遠低於原告及宏錩公司，僅因決標定有「投標廠商以得標1區為限」之原則，故無法再度決標予同一廠商，倘有其他廠商標價較原告為低，原告亦無法得標，何來原告破壞競爭機制之說等語。並聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷，被告應返還押標金新臺幣200萬元。
三、被告則以：系爭採購已將工程會104年7月17日工程企字第10400225210號令（下稱工程會104年7月17日令)之規定納入招標文件，俾確保受規範之投標廠商充分知悉，原告如對系爭採購招標文件投標須知貳、ㄧ般條款第3點第4款第8目有異議，應於政府採購法第75條第1項第1款規定之期限前提出，異議逾越法定期間者，依採購法施行細則第105條規定，應不予受理。系爭採購於等標期間，無任一廠商提出異議，故政府採購法75條第1項第1款規定之異議法定不變期限一旦屆滿，招標文件內容同時已告確定；原告既已投標系爭採購，即視為同意招標文件之全部內容，於原告有投標須知規定不發押標金之情形者，自應受系爭採購投標須知之規範。另縱使為關係企業關係之公司間參與投標，依工程會98年1月19日工程企字第09800007980號函釋，仍應查察原告與宏錩公司之投標文件有無顯係同一人或同一廠商所為之情形，原告顯曲解98年關係企業二函。被告於系爭採購開標後發現原告與宏錩公司之投標文件有工程會91年11月27日函釋所載「投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者」及「傳真機號碼、電子郵件網址相同」情形，足堪認定原告有採購法第50條第1項第5款情形，而有採購法31條第2項第8款，以「足以影響採購公正之違法行為」為已足，並不以「產生影響採購公正之結果」為必要。且原告與宏錩公司各分項工程「標單」所載標價之手寫筆跡雷同，而有同一人繕寫情事，難認二家廠商間毫無因此知悉他方投標金額資訊之可能，渠等違反常態之互助行為，卻又分別投標，刻意製造競爭假象以增進得標機會，有損公共利益，且破壞良性競爭機制及政府採購交易秩序，難謂非屬「影響採購公正之違反法令行為」等語。並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有新北市政府106購申12015號審議判斷書(本院卷第25-57頁)、新北市採購處招標結果通知書(申訴審議委員會卷第17頁)、新北市政府採購處106年1月23日新北採工字第1063120984號函(申訴審議委員會卷第21頁)、投標須知(申訴審議委員會卷第48-103頁)、被告開標紀錄(申訴審議委員會卷第104-105頁)，及原告與宏錩公司之投標文件有「投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者」及「傳真機號碼、電子郵件網址相同」情形之外標封、電子憑據資料、投標廠商聲明書、營造業聲明書、標單(申訴審議委員會卷第117-124頁)等件附卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點乃在於，被告以原告投標文件與宏錩公司之招標文件有上開重大關聯情形，依政府採購法第31條第2項第8款規定，不予發還原告繳納之押標金是否違法?
五、本院判斷如下：
㈠、按「政府採購法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，．．．」、「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：…五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」政府採購法第9條第1項、第31條第2項第8款、第50條第1項第5款分別定有明文。
㈡、次按「機關辦理採購，廠商有下列情形之一者，依政府採購法第31條第2項第8款認定屬『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』情形，並自即日生效：．．．二、有政府採購法第50條第1項第3款至第5款、第7款情形之一。．．．」業經工程會以104年7月17日令認定有案（該函於同日已刊登於行政院公報）。又依「（四）、投標廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…8、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。附記：主管機關認定之情形如下（行政院公共工程委員會104年7月17日工程企字第10400225210號令）：．．．b.有政府採購法第50條第1項第3款至第5款、第7款情形之一。．．．」為系爭採購案投標須知貳、ㄧ般條款第3點第4款第8目所明定(見申訴審議委員會卷第55-56頁)。
而「政府採購法（下稱本法）第31條第2項第8款『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於『有影響採購公正之違反法令行為』（本院103年度7月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項），具有法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之命令應發布，且依90年1月1日起施行之行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。」有最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議可資參照。
㈢、準此，政府採購法第31條第2項第8款規定所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為。而工程會係政府採購法之主管機關，其依政府採購法第31條第2項第8款授權得補充認定該條項第1款至第7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」類型，以為機關不予發還押標金或就已發還押標金追繳之法令依據。而工程會基於前揭條文授權，發布104年7月17日令，作為本法第31條第2項第8款規定所指「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之補充，且該函既於同日刊登於行政院公報，合於行政程序法第157條第3項所規範「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙」之法規命令之生效要件，自得為各機關辦理採購案時所適用。是若多數具競爭關係之廠商，其涉有政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，依工程會104年7月17日令及政府採購法第31條第2項8款規定，其押標金自應不發還。
查原告於投標前，已認知上開投標須知規定，有自主決定權，猶決定參與循該投標須知所辦理之政府採購標案，而有投標之舉，應已同意該規則，則原告應受該投標須知之規範甚明。
㈣、另「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第五十條第一項第五款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」乃經工程會91年11月27日函釋有案；此函係對政府採購法第50條第1項第5款規定之解釋，為解釋性行政規則，招標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具，認屬於政府採購法第50條第1項第5款所稱「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，符合該款之文義解釋，若投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者，即已符合「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之要件。經核上開函釋，符合政府採購法第50條第1項第5款之意旨，自得予以適用（最高行政法院105年度判字第204號判決參照）。
㈤、經查，被告所辦理之「新北市○○○○道系統未納戶接管工程（開口契約）第一標、第二標」採購案（即系爭採購案）有兩個標別，分別為第一標及第二標，而凡合於招標文件規定之廠商，均能自行選擇擬投標之標案參加投標，得投標一個標別，亦得參與所有標別之投標，而無論參與幾個標的之投標，廠商皆僅需繳交200萬元之押標金(見申訴審議委員會卷第48-49頁)，又因係採分標複數決標，廠商應按所投標之標別分標報價及繳交各該別之價格文件，而決標原則係採最低標決標，且單一廠商以得標一標為限(見申訴審議委員會卷第62頁)，此均有系爭採購案投標須知附卷可稽。
㈥、遞查，本件原告及宏錩公司參加系爭採購案第二次招標，並均同時投標第一標及第二標，屬於彼此相互競爭之關係，然原告及宏錩公司所提出之投標文件竟有下列異常關聯情形：
1、原告與宏錩公司投標文件之外標封傳真號碼、電子郵件信箱相同，且其領標電子憑據序號亦相同。2、申訴廠商與投標文件內容(含外標封、投標廠商聲明書、工程施工廠商投標切結書、營造業及聲明書及標單)填寫筆(字)跡與宏錩公司之投標文件書寫筆畫特徵、字體間隔及字體位置均甚為類似，上情均有被告所提出之原告與宏錩公司之外標封、電子憑據資料、投標廠商聲明書、工程施工廠商投標切結書及營造業聲明書、標單附卷可查(申訴審議委員會卷第117-124頁)，且原告就原處分表示不服所提異議之理由亦表明：「本公司之一辦公室設於宏錩工程有限公司同址之樓上，本公司均係工作人員，僅懂得做工，不懂文書作業，所以有時候會拜託宏錩公司的文書胡小姐幫忙。投標本案時，也拜託宏錩的胡小姐幫忙，還有列印文件，郵寄等等，所以胡小姐才會留下宏錩的傳真號碼和郵件信箱」等語，此有原告106年1月20日異議書（見申訴審議委員會卷第106頁）在卷可參，足堪認定原告及宏錩公司之投標文件係由同一人或同一廠商繕寫或備具，是依據工程會91年11月27日函釋內容，被告以原告及宏錩公司之投標文件內容係由同一人或同一廠商繕寫或備具，二間公司客觀上有密切關聯，而認原告及宏錩公司已構成政府採購法第50條第1項第5款所稱「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之要件，即無不合。從而，原告及宏錩公司之投標行為既有違反政府採購法第50條第1項第5款所定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之規定，則被告依工程會104年7月17日函及政府採購法第31條第2項8款規定暨系爭採購案投標須知貳、一般條款第3點第4款第8目之規定，不予發還原告繳納之押標金200萬元，於法自屬有據。
㈦、原告雖主張工程會91年11月27日函釋尚非生效之法規命令，並指該函與法律保留及授權明確性原則有違云云。惟工程會91年11月27日函釋乃該會基於政府採購法主管機關權責，對該法第50條第1項第5款規定所為之闡釋，核屬於行政程序法第159條第2項第2款規定之解釋性行政規則，原告指稱該函為法規命令之性質，已屬誤解；況工程會91年11月27日函釋業經登載政府公報，有本院卷附之工程會公報、監察院公報(本院卷第106-108頁)可憑，無原告所稱未經刊登公報情事。再按「行政機關為執行法律，得依其職權發布命令，為必要之補充規定，惟不得與法律牴觸，迭經本院解釋有案。」、「法條使用之法律概念，有多種解釋之可能時，主管機關為執行法律，雖得基於職權，作出解釋性之行政規則，然其解釋內容仍不得逾越母法文義可能之範圍。」分別為司法院釋字第505號及第586號解釋理由書所揭示，工程會91年11月27日函釋之內容係符合政府採購法第50條第1項第5款之文義解釋及規範目的，未與該款或政府採購法其他規定有所牴觸，亦未對人民增加法律所無之限制，自合於前引司法院釋字第505號、586號解釋所揭示行政機關訂定行政規則應遵循之原則，並無違反法律保留原則，更不生授權是否明確問題。工程會91年11月27日函釋既屬解釋性行政規則，其目的在幫助機關或下屬解釋適用法律而已，並非在創設或補充法律之構成要件，是以，原告指工程會91年11月27日函釋違反法律保留原則、授權明確性原則及僅公開於工程會網站而影響本件沒收押標金效力云云，自無可採。
㈧、另原告主張工程會一面以工程會91年11月27日函釋所列舉情形係投標廠商間有重大異常關聯，另一面卻以工程會98年關係企業二函認為關係企業參與同一標案之投標非屬於重大異常關聯，可見工程會之認定標準不一，令人民無所適從，不具可理解、可預見性及可審性，不符合明確性原則云云。惟查，工程會98年關係企業二函，其意旨在於參與投標之公司間如具有關係企業關係，非當然被認定為足以影響採購公正，而是否有重大異常關聯，仍應視個案有無政府採購法第50條第1項第5款的情事作判斷，關係企業公司間原為各具獨立法人格，政府採購法無禁止同時參與投標，惟仍不許有重大異常關聯情事，故工程會98年關係企業二函與工程會91年11月27日函釋間，並無認定標準前後不一或矛盾之處，原告此部分主張亦非可採。
㈨、至原告雖主張本件決標原則係採最低價之標案決標，伊無法控制或預測其他廠商是否投標或出價高低，無影響投標廠商間公平性、公開競爭秩序之可能性，並稱實際上倘有其他廠商標價較伊標價為低，縱使伊未被認定異常而排除，依公平之價格競爭原則，原告亦無法得標云云。惟查，政府採購法第31條第2項第8款所謂「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，旨在維護客觀投標公平之合理期待，，不以產生影響採購公正之結果為必要，原告與宏錩公司均有同時投標系爭採購案之第一標及第二標，彼此本應屬相互競爭之關係，然渠等投標文件竟係由同一人或同一廠商繕寫或備具，即已該當政府採購法第31條第2項第8款所定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」要件，至原告及宏錩公司所為是否有生影響採購公正之結果以及實際是否有得標之可能，即毋庸論究，是原告此部分之主張亦難認可採。
六、綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，異議處理結果、申訴審議判斷遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。再本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年11月22日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官林玫君
法官梁哲瑋法官吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年11月22日
書記官李怡慧