臺北高等行政法院100年度訴字第981號判決

裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第981號判決

裁判日期：民國100年12月13日

裁判案由：就業服務法

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第981號100年11月29日辯論終結原告威達電股份有限公司代表人 郭博達 （董事長）被告行政院勞工委員會代表人 王如玄 （主任委員）訴訟代理人 莊國良
陳金 同 林天明 上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院中華民國100年
4月14日院臺訴字第1000093540號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
（二）原告起訴時，係請求撤銷訴願決定及被告所為中華民國（下同）99年7月6日勞職許字第0990744495號處分（下稱原處分），嗣因原處分所廢止之97年6月19日勞職許字第0970786757號函招募許可（下稱甲處分）已執行完畢而無回復原狀之可能，所廢止之97年7月8日勞職許字第0970804361號函（下稱乙處分）、97年10月7日勞職許字第0970885234號函（下稱丙處分）、97年10月7日勞職許字第0970885235號函（下稱丁處分）、97年12月23日勞職許字第0970942075號函聘僱許可（下稱戊處分）已因聘僱期間經過而消滅；而不予核發展延聘僱許可部分，亦因擬申請展延聘僱之期間已經過，是提起撤銷訴訟或課予義務訴訟均無權利保護之實益，經本院依職權闡明後，原告具狀表示轉換提起確認訴訟，合於行政訴訟法第6條第1項後段之規定，應准許之。
二、事實概要：原告於97年3月至98年6月，依勞動基準法規定資遣本國勞工達136人，惟同期間仍申請招募聘僱第2類外國人從事製造業工作，經被告以甲處分、乙處分、丙處分、丁處分及戊處分許可在案。嗣經被告查知，被告乃以99年1月22日勞職許字第0990641145號函限期辦理徵詢被資遣勞工擔任外國人所從事工作之意願，原告迄未據辦理，違反就業服務法第42條規定。原告復於99年5月19日申請核發RODRIGUEZTEODOR
OEMMANUELMARCOSO（下稱R君）之展延聘僱許可。被告乃以原處分廢止原告斯時現存有效聘僱外國人16名之招募許可（甲處分）及聘僱許可（乙處分、丙處分、丁處分及戊處分），並不予核發R君展延聘僱許可。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告未曾到庭，據其提出之書狀主張略以：
（一）按就業服務法第42條規定「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」原告向來對此規定竭誠擁護，衷心遵從。然被告發布施行之「雇主聘僱第2類外國人違反就業服務法第72條規定廢止招募許可及聘僱許可裁量基準」（下稱第72條裁量基準）係只屬「行政命令」位階，而並非「法律」位階，且此裁量基準顯屬「關於人民之權利、義務者」，所以應不得以「命令」定之。因為中央法規標準法第5條第1項第2款規定關於人民之權利、義務者應以法律定之，又同法第6條規定應以法律規定之事項，不得以命令定之。原處分之說明三誤指原告違反此函之說明二縱然屬實，應也不可依據無法律地位之行政命令作出系爭處分，所以此行政處分已屬違法。
（二）因16名外勞之工作期限皆已被該處分提前廢止且其中之R君亦未能即時准延，即16名外勞皆已離職，如仍主張16名外勞部分撤銷原處分及R君部分應准予展延，實際皆已不能達到行政救濟之效果，為此聲明求為判決：1.確認原處分違法。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：
（一）查原告迭次申准招募及聘僱外國人，從事製造業工作，嗣被告查對就業服務系統登錄資料發現，原告於97年3月至98年6月依勞動基準法規定資遣本國勞工136名，並依本法第33條規定通報在案。因被告於資遣本國勞工之時，仍有繼續聘僱外國人之情事，是原告以99年1月22日勞職許字第0990641145號函請原告於文到之次日起30日內，辦理徵詢被資遣本國勞工擔任外籍勞工所從事工作之意願，並檢附徵詢結果等書面資料供核，函內同時敘明未依規定期限辦理者，按其應徵詢本國勞工人數，採1比1之比例廢止招募及聘僱許可。嗣原告以待其所聘僱外國人期滿出國等理由，向被告申請展延前揭行政通知之補正期限至99年
9月30日，案經被告審酌後，以99年4月6日勞職許字第0990678756號函通知原告應於99年5月2日前補正。原告復於99年5月19日向被告申請核發R君之展延聘僱許可，因原告逾期仍未補正相關徵詢結果，違反就業服務法第42條規定，被告爰依就業服務法第72條第2款及第72條裁量基準規定，依原告資遣或解僱本國勞工之人數與應廢止許可外國人人數，採1比1之比例，以原處分廢止原告現存有效聘僱外國人16名之招募許可（甲處分）及聘僱許可（乙處分、丙處分、丁處分及戊處分），並依就業服務法第54條第1項第14款及「雇主違反就業服務法第五十四條規定不予許可及中止引進裁量基準」（下稱第54條裁量基準）規定，不予核發R君之展延聘僱許可。
（二）原處分關於廢止甲處分、乙處分、丙處分、丁處分及戊處分核發外國人R君等16人聘僱許可之效期應係外勞引進後
2年內，以97年發文日期推斷，效期皆已經過。而招募許可核發後，原告已陸續引進外國人聘僱，僅剩本案16名外勞聘僱及招募許可。
（三）按司法院釋字第407號及第548號解釋理由書略以，「……法律所定者，多係抽象之概念，主管機關基於職權，因執行特定法律，就此抽象概念規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級主管機關作為適用法律、認定事實及行使裁量權之基礎。」「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第四０七號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第一百五十九條明定之行政規則之一種。公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，由於社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範。因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。……」第72條裁量基準，係被告為辦理就業服務法第6條第3項及第72條所定雇主申請聘僱外國人之許可及管理（含廢止許可）事項，本於職權針對雇主違反同法第54條第1項各款及第57條各款等情形，依不同裁量因素規制不同程度之廢止標準，乃屬行政程序法第159條規定之裁量性行政規則，俾使被告審查時有所遵循，自非法所不許，且合於上開司法院解釋意旨。
（四）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）按就業服務法第42條規定：「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」第54條第1項第14款規定：「（第1項）雇主聘僱外國人從事第四十六條第一項第八款至第十一款規定之工作，有下列情事之一者，中央主管機關應不予核發招募許可、聘僱許可或展延聘僱許可；其已核發招募許可者，得中止引進：……（第14款）違反本法或依第四十八條第二項、第三項、第四十九條所發布之命令。」第57條第9款規定：「雇主聘僱外國人不得有下列情事：……（第9款）九、其他違反本法或依本法所發布之命令。」第59條第1項第4款規定「（第1項）外國人受聘僱從事第四十六條第一項第八款至第十一款規定之工作，有下列情事之一者，經中央主管機關核准，得轉換雇主或工作：……（第4款）四、其他不可歸責於受聘僱外國人之事由者。」第72條第2款規定「雇主有下列情事之一者，應廢止其招募許可及聘僱許可之一部或全部：……（第2款）二、有第五十七條第一款、第二款、第六款至第九款規定情事之一。」次按第54條裁量基準「第十四款：
附表二：雇主提出『初次招募』、『遞補招募』、『重新招募』、『聘僱許可』或『展延聘僱許可』申請之日前二年內，有下列情事之一，按雇主所生違反本國勞工之人數與其得申請許可之人數，採一比一之比例，應不予許可及中止引進：一、雇主資遣或解僱本國勞工，惟未依規定限期或未以合理勞動條件，徵詢被資遣或解僱之本國勞工擔任外國人之工作意願（下稱徵詢作業），或辦理徵詢作業後，以無工作為由拒絕本國勞工回聘者。」另按第72條裁量基準「十四、本法第五十七條第九款：其他違反本法或依本法所發布之命令─項次（二）規定：違反條款─本法第四十二條：為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。違法情形：雇主對所聘僱之外國人有下列情事之一，應廢止其招募許可及聘僱許可之一部或全部：一、雇主資遣或解僱本國勞工，未依規定限期或未以合理勞動條件，徵詢被資遣或解僱之本國勞工擔任外國人之工作意願（以下簡稱徵詢作業），或辦理徵詢作業後，以無工作為由拒絕本國勞工回聘者。裁處條款：本法第七十二條第二款。裁量因素及廢止基準：一、雇主有左列第一項第一款及第二款情事之一，按雇主資遣或解僱本國勞工人數與應廢止許可外國人人數，採一比一之比例，廢止雇主有效許可外國人人數之招募許可及聘僱許可。」「第一項第一款所稱資遣或解僱本國勞工，指雇主於聘僱外國人期間，以勞動基準法第十一條第一款至第四款、第十三條或勞工以第十四條第一項之事由終止勞動契約。……」。
（二）次按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，必須實踐具體個案正義，顧及法律適用之一致性，符合平等對待原則，訂定行政裁量準則，並非法律所不許（最高行政法院93年度判字第309號判決參照）。經查就業服務法之制定目的在於促進國民就業，以增進社會及經濟發展。在「為保障國民工作權，聘僱外國人工作不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定」之前提下，外籍勞工之許可引進，僅為補充國內勞動力不足之權宜措施，並採取補充、限業、限量及總量管制方式引進。現行法制上，雇主聘僱引進外籍勞工係採二階段許可，第一階段為招募許可，第二階段為聘僱許可。而依就業服務法第47條規定，雇主聘僱外國人從事第46條第1項第8款至第11款規定之工作前，應先以合理勞動條件在國內辦理招募，經招募無法滿足其需要時，始得就該不足人數提出申請。且雇主聘僱外國人，如有違反就業服務法之情事，依就業服務法第54條第1項第14款規定，中央主管機關應不予核發招募許可、聘僱許可或延展聘僱許可，其已核發招募許可者，得中止引進；已引進聘僱者，依同法第72條第2款規定，應廢止其招募許可及聘僱許可之一部或全部。上開得不予許可及廢止許可之規定，係以法律（即就業服務法）明定，至於第54條裁量基準及第72條裁量基準，僅係被告為行使法律所授與之裁量權，按照各種違章情形及態樣分別訂定比例，作為不予許可及廢止許可之人數依據，符合就業服務法防止雇主以聘僱外籍勞工來降低工資成本並替代本國勞工，進而妨礙、影響國民就業權益，以保障國民工作權之立法目的，自屬有效。原告指稱前開裁量基準涉及人民權利、義務，應以法律定之一節，容有誤會。
（三）查原告於97年3月至98年6月，依勞動基準法規定資遣本國勞工達136人，惟同期間仍申請招募聘僱第2類外國人從事製造業工作，經被告以甲處分、乙處分、丙處分、丁處分及戊處分許可在案。嗣經被告查知，被告乃以99年1月22日勞職許字第0990641145號函，請原告於文到之次日起30日內，辦理徵詢被資遣本國勞工擔任外籍勞工所從事工作之意願，並檢附徵詢結果等書面資料供核，函內同時敘明未依規定期限辦理者，按其應徵詢本國勞工人數，採
1比1之比例廢止招募及聘僱許可。嗣原告以待其所聘僱外國人期滿出國等理由，向被告申請展延前揭行政通知之補正期限至99年9月30日，案經被告審酌後，以99年4月
6日勞職許字第0990678756號函通知原告應於99年5月2日前補正。原告復於99年5月19日向被告申請核發R君之展延聘僱許可，因原告逾期仍未補正相關徵詢結果，違反就業服務法第42條規定，被告爰依同法第72條第2款及第72條裁量基準規定，依原告資遣或解僱本國勞工之人數與應廢止許可外國人人數，採1比1之比例，以原處分廢止原告現存有效聘僱外國人16名之招募許可（甲處分）及聘僱許可（乙處分、丙處分、丁處分及戊處分），並不予核發R君之展延聘僱許可等情，有資遣勞工清冊（見原處分卷第142頁至第153頁）、被告99年1月22日函（見原處分卷第135頁至第136頁）、製造類申請案外勞清冊（見原處分卷第78頁至第84頁、第106頁至第115頁）、甲處分（見訴願卷第19頁）、乙處分（見原處分卷第92頁）、丙處分（見訴願卷第15頁）、丁處分（見訴願卷第12頁）、戊處分（見訴願卷第10頁）、雇主聘僱外籍勞工申請書（見原處分卷第87頁、第97頁）、原告申請函（見原處分卷第138頁至第139頁、第87頁至第97頁）及被告99年4月6日函稿（見原處分卷第137頁）在卷可稽，堪認為真實。
（四）從而，被告以原告違反就業服務法第42條、第57條第9款規定，而依同法第72條第2款及第72條裁量基準規定，依原告資遣本國勞工人數與應廢止許可外國人人數，採1比
1之比例，以原處分廢止原告現存有效聘僱外國人16名之招募許可（甲處分）及聘僱許可（乙處分、丙處分、丁處分及戊處分），並依第59條第1項第4款規定，同意本案外國人得轉換雇主或為其辦理手續使其出國，於法並無違誤。因原告違反就業服務法第42條規定，依同法第54條第
1項第14款及第54條裁量基準，不予核發R君之展延聘僱許可，亦無不合。雖原處分適用法規漏引就業服務法第54條第1項第14款及第54條裁量基準，惟查行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1項第2款定有明文。但觀諸前開規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違法。本件原處分適用法規雖漏引就業服務法第54條第1項第14款及第54條裁量基準，惟依其所記載之事實、理由及其法令依據，已足以使原告瞭解其原因事實及依據法令，揆諸上開說明，尚難係違法。
（五）綜上所述，原告主張原處分違法云云，經核並非可採。從而其提起確認之訴請求確認原處分違法為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年12月13日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官許麗華法官楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年12月13日
書記官陳又慈