裁判字號：臺北高等行政法院91年訴更一字第9號裁定
裁判日期：民國92年06月02日
裁判案由：有關教育事務
臺北高等行政法院裁定九十一年度訴更一字第九號
原告國立臺灣大學代表人甲○○校長）訴訟代理人 潘正芬 律師
陳丁章 律師被告教育部代表人 黃榮村 部長）右當事人間因有關教育事務事件，原告不服教育部中華民國八十九年七月二十日台（八九）訴字第八九○一五八四五號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定後，經最高行政法院發回更審，本院裁定如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、「本法修正施行前，尚未終結之訴願事件，其以後之訴願程序，依修正之本法規定終結之。」為民國（下同）八十七年十月二十八日修正公布八十九年七月一日施行之訴願法第九十九條第一項所明定。本件訴願機關於八十九年七月四日召開訴願委員會研議，並於同年月二十日作成台八九訴字第八九○一五八四五號訴願決定，本件應屬訴願法修正施行前尚未終結之訴願事件，則受理訴願機關於同年七月一日以後之訴願程序，自應依修正後訴願法（下稱訴願法）規定終結之。從而，被告於八十八年十二月二十七日所為之台（八八）申字第八八一六一五三七號函，是否屬訴願救濟範圍內之事項，自應適用修正後訴願法規定而為認定，合先敍明。
二、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定；各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，亦同。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關，就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，訴願法第一條、第三條第一項分別定有明文。又按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，．．．者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」，亦為行政訴訟法第四條第一項、第一百零七條第一項第十款所明定。末按「行政官署就其主管事務對所屬機關所為指示處理之命令，係屬上級官署對下級官署，本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體的法律效果，自不能認為行政處分，而對之提起訴願。」，改制前行政法院（現為最高行政法院）著有五十七年度判字第一百七十八號判例足參。
三、緣原告前以八十八年三月九日（八七）校人字第二三八八八號、同年八月二十七日八八校人字第○一七九一九號及十二月十七日（八八）校人字第○二九七四五號等函檢送原告「教師申訴評議委員會設置要點」修正草案條文對照表予被告審核，案經被告提列審定意見以八十八年十二月二十七日台（八八）申字第八八一六一五三七號函復略以：「主旨：有關『學校教師申訴評議委員會組織及評議要點』修正報核一案，請依「說明二∣六」修正後再行報核，請查照。．．．」原告不服，乃提起訴願。訴願決定略以㈠大學法第一條第二項雖揭櫫大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權，然該條項尚無法直接導出原告具有公法人之地位，進而將被告不予核定原告教師申訴評議委員會設置要點視為行政處分；依大學法第八條規定：「各大學應依本法規定，擬定組織規程，報請教育部核定後實施。」，其中「核定」一詞實為行政監督關係之用語，受監督機關向監督機關陳報之事項，須經監督機關審查後為同意之表示，始完成該事項法定效力。本案涉及教師申訴組織建構問題，大學法承認大學享有之自治權必須是在法律規定範圍內始足當之。按教師申訴為我國行政救濟制度之一環，難謂屬於釋字三八○號大學自治權之範園，包含直接涉及研究與教學之學術重要事項。教師申訴組織組成基本標準，教師法第二十九條第二項已明定應包含各該地區教師組織或分會代表，稽其立法目的，藉著同一專業團體教師會之參與，有積極保障教師權益之功能。除此之外，教師法第二十七條第五款亦明訂派出代表參與教師聘任，申訴及其他與教師有關之法定組織，為教師會之基本任務。被告本於教師法第二十九條、第二十七條之規定，對於受監督機關即原告所陳報核定之事項，認係違反教師法之規定，而不予以核定，乃本於職權所為之指揮監督，非為行政處分，自不得對之提起訴願。㈡縱認為國立大學依據大學法第一條第二項之規定，在法律規定範圍內享有自治權，而教育部對國立大學自治行政所為之監督即有行政處分存在之可能。惟查本案中原告教師申訴評議委員會設置要點係有關於教師申訴及再申訴之救濟制度規範，教師依照教師法提出申訴及再申訴，當事人對決定如有不服，得逕行提起行政訴訟，無須再經過訴願程序，換言之，教師申訴程序乃為替代訴願程序之正式權利救濟途徑。我國向來將正式權利救濟程序訂為中央立法並執行之事項，所有司法救濟途徑均然，訴願程序亦為如此，自治團體辦理有關類似訴願事項，僅可謂執行中央之委辦事項，並非自治事項。準此以言，原告自訂原告教師申訴評議委員會設置要點涉及教師申訴制度，係替代訴願程序之正式權利救濟途徑，為教育部之委辦事項而非自治事項，教育部對原告所為之不予核定行為，應屬上級機關對下級機關所為職務上之監督指示，並非行政處分，揆諸首揭說明，自不容指為對原告所為之行政處分，而據以提起訴願等語。退而言之，即使肯認原告自訂原告教師申訴評議委員會設置要點屬大學法第一條第二項基於學術自由在法律規定範圍內享有自治權，教育部對於下級機關之自治事項雖無法為職務上適當性之監督，但仍得為法律上合法性之監督。上級機關對下級機關自治事項之法律監督，其監督依據除形式意義之法律外，法規命令等實質意義之法律亦應包括在內。教育部對於原告之教師申訴評議委員會設置要點不予核定之處分，係基於上級機關之地位，依據教師法與教師法第二十九條授權之法規命令即教師申評會組織及評議準則所為之法律監督，所為不予核定之處分係合法且適當而駁回訴願等情，有各該函文及訴願決定足憑。
四、原告起訴主張略以：㈠原告為國立大學，依大學法第一條第二項規定，應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。該規定既明文賦予大學（包括公立大學）自治權，則公立大學於其自治權遭受侵害時，應可循行政爭訟途徑謀求救濟，始符合『有權利，必有救濟』的法理，至於公立大學是否具有公法人地位，於此並不重要。換言之，在大學法第一條第二項規定之下，公立大學應該是一種『部分權利能力的行政單位』，其雖非具有完全權利能力的公法人，但在特定行政任務的範圍內，應具有獨立的權利能力，同時負擔義務，從而在其權利能力所及的範圍內，公立大學亦屬行政主體。．．．準此以言，公立大學應視作具有部分權利能力的行政主體而得提起行政爭訟。原告為國立大學，基於大學法第一條第二項規定以及憲法所保障學術自由之精神，而享有自治權，即有相當於自治團體之地位及性質，亦得認為係「具有部分權利能力之行政主體」，此與一般行政組織中上級機關對下級機關之指揮監督，顯有不同。於此範圍內，原告係立於一般自治團體之地位，並非受被告所指揮監督之機關，否則，上開大學法第一條第二項所稱之自治權，豈非成具文？㈡原告依大學法第二十一條之規定擬定教師申訴評議委員會設置要點修正草案，報請被告核定，而被告不予核定，顯係侵害原告基於大學法第一條第二項及第二十一條規定所賦予之大學自治權，以及是否得順利推展校務運作，且攸關憲法所保障之學術自由是否受有完全保障，其核定之准否，自屬就特定之具體事件所為公法上效果之單方行政行為。被告於八十八年十二月二十七日之函示，以教師申訴評議委員會之組成成員，宜依教師法第二十九條第二項規定辦理等語，未准核定原告所提之修正草案，已對外發生法律效果。縱原告係受被告所指揮監督而執行所謂中央之委辦事項，惟查司法院三十四年院字二九九○號解釋則認為基於監督關係而立於與人民同一地位時，上級機關對下級機關之行為，即有行政處分存在之可能，例如上級政府核定徵收鄉鎮公有土地之行為，即屬行政處分。又訴願法第一條及行政訴訟法第一條所定人民應包括行政機關或鄉鎮自治機關，基於與人民同一地位而受違法不當之行政處分者在內，最高行政法院七十六年判字第六四三號判決，亦著有明旨，就此學說上亦採肯定之見解。而原告於大學法第一條第二項及第二十一條規定之範圍內，就該條所定事項享有自治權，顯非立於被告之下級機關地位，故原告於此乃係立於與人民同一地位而受被告之否准處分，因此被告之不予核定乃屬行政處分無疑。㈢教師申訴評議委員會組織及評議準則第五條之規定係針對各級主管機關設置申訴評議委員會之組織所作之規定，而原告為大學，依同準則第二、七、八條規定以觀，原告顯非前規定所謂之各級主管機關，自無該規定之適用。且教師法第二十九條第二條雖為教師申訴評議委員會組成之規定，然大學法第二十一條亦規定，大學設教師申訴評議委員會，評議有關教師解聘、停聘及其他決定不服之申訴，並明定其組成方式由各大學組織規程訂定之。因此，各大學教師申訴評議委員會之組織，應係由各校依大學自治權決定之基於特別法優於普通法之原則，應優先適用大學法第一條第二項、第八條與第二十一條之規定，而不適用教師法第二十九條之規定，故原告就教師申訴評議委員會之組成方式自行決定，並非無據。況原告並非依教師申訴評議委員會組織及評議準則報請核定，故當應優先適用大學法第八條之規定報請核定。再，大學自治事項係由法律所賦予，只在法律範圍內受有保障，行政機關基於其指揮監督地位，對其下級機關所頒布之行政規則、職務命令並不能剝奪、限制大學之自治權。教師法第二十九條第二項但書規定「有關委員本校之申訴案件，於調查及訴訟期間，該委員應予迴避」，而原告所組成教師申訴評議委員會所處理之案件，均為原告所屬教師之申訴案件，故縱使「地區教師組織或分會代表」之委員由原告所屬教師任之，亦因該項但書之規定而必須迴避，其結果，顯然強制原告應將教師申訴案件交由校外人士評議，此不僅實際上不可行，亦顯有違大學自治之精神。㈣綜上所述，原處分顯然違法侵害原告之權益等語。
五、經查：㈠依大學法第一條第二項規定及司法院釋字第三八○號解釋意旨，大學應受學術自
由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權；所謂學術自由係指直接涉及研究與教學之學術重要事項，如研究自由、教學自由與學習自由等範圍而言。又依憲法第一百六十二條、大學法第四、八、十一、二十二、二十三條及私立學校法第三條規定，被告係教育文化之主管機關，對於教育文化機關有監督之權責，僅其於行使監督權時應避免涉入前述受學術自由保障之事項而已，非謂大學所有事項均屬學術自由而不受主管機關之監督。又因大學法未詳細規範大學自治之範圍，故有關學術自由之保障與教育主管機關監督權之行使應如何分際，自應視具體個案而決定，合先說明。
㈡教師法乃為明定教師之權利義務、保障教師工作與生活，以提昇教師專業地位而
制定，並設有教師申訴之制度，凡公立及已立案之私立學校編制內，按月支給待遇並依法取得教師資格之專任教師（參照教師法第三條），其有關教師資格之檢定與審定、聘任、權利義務、待遇、進修與研究、退休、撫恤、離職、資遣、保險、教師組織、申訴及訴訟等均適用之（參照教師法第二條）。大學法對於上開有關教師權益並未另為明文，僅於第十八條第四項授權教育部訂定辦法規範有關大學所聘之研究人員之權益，故大學有關教師之權益依上開說明自亦屬教師法之規範範疇；再，教師申訴制度亦為我國行政救濟制度之一環，與研究自由、教學自由與學習自由並無直接關聯，則被告就此部分以教育主管機關之立場，行使監督權，並非法所不許。大學法對於有關教師申訴評議委員會之組成僅於第二十一條規定由各大學組織規程訂定之，至於成員如何則付之闕如；教育部既為教師申訴制度之主管機關，其依教師法第二十九條之授權，訂定教師申訴評議委員會組織及評議準則，以規範有關教師之申訴制度，自難謂侵害學術自由。
㈢大學法第八條規定：「各大學應依本法規定，擬定組織規程，報請教育部核定後
實施。」，其中「核定」一詞即為行政監督關係之用語，受監督機關向監督機關陳報之事項，須經監督機關審查後為同意之表示，始完成該事項法定效力。如前所述，本件係涉及教師申訴組織建構問題，與大學法賦予大學享有之自治權並無直接關聯，教師申訴組織組成基本標準，教師法第二十九條第二項已明定應包含各該地區教師組織或分會代表，稽其立法目的，藉著同一專業團體教師會之參與，有積極保障教師權益之功能。此外，教師法第二十七條第五款亦明訂派出代表參與教師聘任，申訴及其他與教師有關之法定組織，為教師會之基本任務。被告本於教師法第二十九條、第二十七條之規定，對於受監督機關即原告所陳報核定之事項，認係違反教師法之規定，而不予以核定，乃本於職權所為之指揮監督，且教師申訴評議委員會設置要點係有關於教師申訴及再申訴之救濟制度規定，為日後受理教師申訴時有關組成及議事之抽象規定，並非就具體事項所為對外發生法效果之公權力措施，非為行政處分，自不得對之提起訴願。
㈣綜上所述，原告為國立大學依據大學法第一條第二項之規定，在法律規定範圍內
固享有自治權，然其並非因此即屬公法人或自治團體；其就被告對於國立大學本於主管機關權能而為之監督行為，亦與行政機關基於與人民地位而受否准處分之情形不同。原告主張其基於學術自由之大學自治即取得自治團體之權能，基於『有權利，必有救濟』的法理，認被告所為不予核定之行為侵害其大學自治權，其自得依法救濟等語，於法自非有據，訴願決定據以認定訴願程序不合，為不受理之決定，即無不合。原告提起行政訴訟，即非合法，應予駁回。
六、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條，民事訴訟法第九十五條、第七十八條裁定如主文。
中華民國九十二年六月二日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官姜素娥
法官林文舟法官陳國成右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年六月二日
書記官陳淑萍