裁判字號：最高行政法院88年判字第4015號判決
裁判日期：民國88年11月26日
裁判案由：空氣污染防制法
行政法院判決八十八年度判字第四○一五號
原告協盛營造有限公司代表人甲○○被告高雄市政府環境保護局右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十七年十月十四日八七環署訴字第五二○一二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告承攬高雄市○○區○○○○○路道路拓工程，施工路段（沿海路與世全路交叉口）因無適當防制措施，致使過往車輛引起塵土飛揚，造成空氣污染。被告於八十六年十月九日十一時十分派員前往稽查發現，乃當場拍照舉發。被告據以裁處新台幣十二萬元罰鍰，並限期於文到三日內完成改善。原告不服，提起訴願遭駁回後，於八十七年七月七日向行政院環境保護署提起再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、緣空氣污染防制法第三十九條第一項規定「違反第十九條各款情形之一者處．．．其違反者為工商廠、場、處．．．」，由此項規定，可了解受處罰對象可分「個人」及「工商廠、場」，亦即視實際工作或造成污染之行為者而定。是工程如係由承攬人轉由次承攬人擔任者，則其造成污染者，係次承攬人，則依法其處罰對象，自係次承攬人並非承攬人。二、次查，原告雖係高雄市○○○○○路拓工程之承攬人。然有關該路面土方工程，則係由案外人 侯順發 承作（即次承攬人）。是縱如原處分所認路面有塵土飛揚之情事，則造成此情形之行為者，乃係次承攬人所為，依法自應由次承攬人負擔。至於，原告與次承攬人間所訂之合約書，未就場地環境整潔維護及污染狀況發生後之責任歸屬問題，作明確、具體之劃分。然依承攬契約之性質，此一責任當然係由次承攬人負擔，此為當然之解釋。乃原訴願決定就此所為之認定謂「再訴願人與次承攬人間未就責任劃分」，因此應由「再訴願人」負責，實屬荒謬。並有違承攬契約之性質。其認事用法明顯違法，實為明顯。三、末查，系爭處分依據之照片，既未經現場之人員簽名，何以證明照片所顯現之當日確有工人在工作﹖更何況，系爭工程由於高雄市政府養護工程處規劃設計錯誤，以致無法進行施工。早經該處函令停工在案，根本就無法施工。既無法施工，如何會有塵土飛揚之可能﹖被告認定所謂「塵土飛揚」之檢測基準所在﹖亦未見被告提出，竟率憑被告之照片，即謂原告有違規情形，實嫌率斷。四、然上開被告及訴願決定機關對於原告上開抗辯均未依證據而認定，徒憑被告之照片，即率為決定，顯屬率斷，再者，原告並非空污法第十九條所稱之「工商廠、場」，則原處分係依何依據為十二萬元之裁罰亦令人納悶。為此，請求判決將原處分及一再訴願決定均予撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰１、按「在各級防制區內，不得有其他經主管機關公告之空氣污染行為。」為空氣污染防制法第十九條第七款定有明文。又「違反第十九條各款情形之一者，．．．其違反者為工商廠、場，處新臺幣壹拾萬元以上壹百萬元以下罰鍰。」復為同法第三十九條所明定。又行政院環境保護署八十一年三月九日以（八一）環署空字第○七二九九號「公告空氣污染行為」，公告事項一、（六）之規定：「營建工程、道路工程及各種管線舖設作業，無適當防制措施，致作業本身引起或使過往車輛引起塵土飛揚者，為空氣污染行為。」２、原告謂：「１．．．可了解受處罰對象可分「個人」及「工商廠、場」，亦即視實際工作或造成污染之行為者而定．．．。
２、原告雖係高市○○○○○路拓工程之承攬人。然有關該路面土方工程，則係由案外人侯順發承作．．．３、處分依據之照片，既未經現場之人員簽名，何以證明當日確有工人在工作﹖．．．既無法施工，如何會有塵土飛揚之可能﹖．．．。」云云。查１、空氣污染防制法第十九條規定係屬行為罰，其告發處罰對象為行為人。本案係屬道路工程，就場所作業方式、具體設備、操作營運等現況予以實質認定，其工程非一人獨力所能完成。原告自不能以個人行為意圖來規避處罰。２、次查原告係高雄市○○○○○路道路拓工程之承攬人且為施作者，自應負該道路拓工程施工之監督責任及環境維護工作。原告主張應處分案外人侯順發（次承攬人）乙節，依原告所提送之合約書，僅就工程地點、範圍、包價、付款方式等有明確規定，然對環境清潔維護之義務、責任則未列為承攬或委辦事項。依據最高法院十八年上字第四八四號判例「當事人締造之契約一經合法成立，雙方均應受其拘束」，非為承攬或委辦事項，依法則無拘束執行之效力。案外人既無承受環境清潔維護之義務、責任，則被告處分原告於法並無違誤。３、又查原告既承攬該道路拓寬工程，在工程尚未完工之前，自不能不對整個工程負責。倘如原告所言，該工程早經市府養護工程處停工在案，無法進行施工，原告應就其工程進行復原或其它空氣污染防制措施，避免任其放置，致使過往車輛引起塵土飛揚，空氣污染，再遭被告告發取締。再如原告所述，被告稽查當時，違規現場已停工，既無原告工程現場人員，如何請現場人員簽名﹖但由採證照片證明，原告所承包之工程確已造成空氣污染違反空污法，亦為原告不爭之事實，違規事實足洵認定。爰此，原告之主張係屬敷衍卸責之詞，殊不足採。綜此，被告依據空氣污染防制法第十九條第七款予以舉發，爰以同法第三十九條第一項處以新台幣壹拾貳萬元正，於法並無不合，為此狀請判決駁回原告之訴等語。
理由按「在各級防制區內，不得有其他經主管機關公告之空氣污染行為。」「違反第十九條各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善，．．．。」空氣污染防制法第十九條第七款及第三十九條第一項、第二項定有明文。又「一、公私場所左列各項行為者為空氣污染行為。．．．（六）營建工程、道路工程及各種管線舖設作業，無適當防制措施，致作業本身引起或使過往車輛引起塵土飛揚者。」經行政院環境保護署八十一年三月九日八一環署空字第○七二九九號公告有案。查本案原告承攬高雄市○○區○○○○○路道路拓工程，被告於前述事實欄所述時、地派員前往稽查，發現原告施工路段未有適當防制措施，致使過往車輛引起塵土飛揚，乃予拍照舉發。被告據以裁處新台幣十二萬元罰鍰，並限期於文到三日內完成改善，有空氣污染防制法案件採證單、處分書及照片二張附原處分卷可稽，揆諸首揭法令規定，並無不合。原告雖主張：㈠空氣污染防制法第三十九條第一項規定「違反第十九條各款情形之一者處．．．，其違反者為工商廠、場者處．．．」，由此項規定可知受處分對象可分「個人」及「工商廠、場」，工程如係由承攬人轉由次承攬人擔任者，則其造成污染者，係次承攬人，依法其處罰對象係次承攬人而非承攬人。㈡、原告雖係道路拓寬工程之承攬人，但有關該路面土方工程，則係由案外人侯順發承作（即次承攬人），縱如原處分所認路面有塵土飛揚之情事，乃係次承攬人所為，依法應由次承攬人負擔。至於原告與次承攬人間所訂之合約書，雖未就場地環境整潔維護及污染狀況發生後之責任歸屬問題，作明確、具體之劃分，但依承攬契約之性質，此一責任當然由次承攬人負擔。㈢原處分依據之照片，既未經現場之人員簽名，何以證明照片所顯現之當日確有工人在工作﹖何況系爭工程由於高雄市政府養護工程處規劃設計錯誤，以致無法進行施工，早經該處函令停工在案，既無法施工，如何會有塵土飛揚之可能﹖被告認定「塵土飛揚」之檢測基準何在﹖亦未見被告提出，率憑被告之照片，即謂原告有違規之情形，自嫌率斷云云。惟查：㈠、空氣污染防制法第十九條規定係屬行為罰，其告發處罰對象為行為人。本案係屬道路拓寬工程，就場所作業方式，具體設備、操作營運等現況予以實質認定，其工程非一人獨力所能完成。原告自不能以個人行為意圖規避處罰。被告以「其違反者為工商廠、場」之規定予以處罰，並無不當。㈡、原告係高雄市○○○○○路道路拓寬工程之承攬人且為施作者，自應負該道路拓工程施工之監督責任及環境維護工作。原告主張應處分案外人侯順發（次承攬人）一節，依原告所提送之合約書，僅就工程地點、範圍、包價、付款方式等有明確規定，然對環境清潔維護之義務、責任，則未列為承攬或委辦事項。況營建、道路工程之工地環境衛生，為承攬施工廠商應盡維護管理之環保義務，案外人既無承受環境清潔維護之義務、責任，則被告處分原告，於法並無違誤。㈢、原告既承攬該道路路拓寬工程，在工程尚未完工前，自不能不對整個工程負責。縱如原告所言，該工程早經停工在案，無法進行施工，原告應就其工程進行復原或其他空氣污染之防制措施，避免任其放置，致使過往車輛引起塵土飛揚，污染空氣，致遭告發取締。再如原告所述，被告稽查當時，違規現場已停工，既無原告工程現場人員，如何請現場人員簽名﹖但由採證照片證明，原告所承包之工程確已造成空氣污染，亦為原告不爭之事實，違規事實洵堪認定。原告所訴，核不足採。至於原告八十七年十二月十七日向行政院提出之「行政再訴願狀」（由行政院移轉本院），與本件違規事實無關，併予敍明。從而，被告依空氣污染防制法第十九條第七款予以舉發，以同法第三十九條第一項處以新台幣十二萬元罰鍰，於法並無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年十一月二十六日
行政法院第六庭
審判長評事 鍾曜唐
評事 徐樹海 評事 高啟燦 評事 林家惠 評事 劉鑫楨 右正本證明與原本無異
法院書記官賀瑞鸞中華民國八十八年十一月二十九日