裁判字號：最高行政法院96年判字第1166號判決
裁判日期：民國96年07月05日
裁判案由：勞工保險條例
最高行政法院判決
96年度判字第01166號上訴人臺北市政府代表人甲○○訴訟代理人 李念祖 律師
劉昌坪 律師 黃翰威 律師被上訴人勞工保險局代表人乙○○上列當事人間因勞工保險條例事件，上訴人對於中華民國96年1月18日臺北高等行政法院94年度訴字第2232號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣被上訴人以上訴人依法應負擔民國（下同）93年12月份各類被保險人勞工保險費及就業保險費補助款，乃以94年1月25日保承新字第09460033810號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號及94年1月26日保承新字第09460034940號函（下稱原處分等）請上訴人依規定撥付，總計新臺幣（下同）360,274,984元。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略謂：依據勞工保險條例第15條、地方制度法第15條及司法院釋字第550號解釋，上訴人應負擔之勞保費補助款，應以設籍於上訴人行政轄區內之居民為限，此與本院94年度判字第1546號判決關於全民健康保險費補助款事件之主文意旨與所涉爭議相同，故原處分竟以「投保單位營業登記所在地」作為計算基準，命上訴人負擔其行政轄區外居民之勞保費補助款，明顯有違前揭法律規定、司法院解釋及本院判決意旨；又多數學者於前述全民健康保險費補助款事件中，亦認為應以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為計算基準，故原處分以「投保單位營業登記所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之基準，不僅無法律上依據，有違法律保留原則，甚而侵害上訴人財政自主權之核心領域及違反民意政治與責任政治之憲法基本原則，爰求為判決將訴願決定及原處分等關於上訴人負擔行政轄區外居民勞工保險及就業保險補助款部分均撤銷等語。
三、被上訴人則略以：兩造間前有與本案相同爭點之勞保費補助款事件，業經臺北高等行政法院93年訴字第888號判決駁回在案足憑。又上訴人援引本院94年度判字第1546號判決及司法院釋字第550號解釋內容，主張上訴人僅需負擔轄區內居民之勞保費補助款云云。惟查，被上訴人依據勞工保險之制度規劃，就勞工保險條例第15條為立法及體系解釋而予以適用，以投保單位為基礎，而計算上訴人應負擔保險費補助款實具有正當性；又前揭判決與解釋均係針對全民健康保險事件，與本件之性質並非全然相同，且二種保險制度之設計目的與屬性本有不同：按勞工保險重在保障勞工勞動生活之安全，被保險人即勞工與投保單位即雇主具有緊密之關連性，相較於全民健康保險，只需本國籍國民合於加保要件者，即應予加保，係強調國籍、戶籍之連結，而不似前者強調工作與職業上之關聯，須以投保單位作為補助上之連結，故二者並不可比附援引。何況被上訴人依據勞工保險條例計算上訴人應負擔之補助款已行之有年，若改以上訴人所稱之「設籍」為計算基礎，將顛覆現有勞保制度等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）司法院釋字550號解釋係就上訴人所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關款目要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」之事項作成之解釋，而不及於「勞工保險」保險費補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點。（二）況該號解釋亦僅言及「各地方自治團體有．．．照顧其行政區域內『居民』生活之義務」、「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，而未表示各地方自治團體照顧之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，亦未針對「居民」一詞給予明確定義。且司法院釋字第542號解釋，係認為安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準；司法院釋字第415號解釋，亦認為「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」，均足證上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。（三）地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，自不能依此認定釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。另以地方制度法之條文排列順序而言，先於第15條定義「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之意義，再分別於第16條及第17條規定「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利、義務，在解釋上似乎含有以第15條定義之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」作為後兩條規定之權利義務主體之意涵，然而若細究第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與上揭權義規定間似無必然之對應關係，是居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。至內政部89年8月11日台（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人自不得援引地方制度法第15條規定，做為主張司法院釋字第550號解釋所稱居民，應以設籍為限之結論。（四）我國有關社會福利之諸多法規，例如身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會救助法等，固均明文規定以戶籍作為地方自治團體負擔福利義務之基礎。然於勞工保險條例、就業保險法，並無相同以「設籍」為限之規定，此觀勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1、第15條，以及就業保險法第5條、第40條規定至明。而由勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1，及就業保險法第5條所為被保險人之分類，亦足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類。而勞工保險條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，亦由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費，則勞工保險、就業保險之加保對象既係以勞工為限，規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞工保險、就業保險為被保險人，並無以「居民」身分加保之規定，則上訴人依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）所定之保險費負擔比例，負擔被保險人系爭保險費補助款，不能忽略該不同分類被保險人所依附投保單位之立法目的及體系解釋。故被上訴人以投保單位所在地在臺北市者，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權，亦核無上訴人所指原處分等違反法律法留原則之可言。（五）又依釋字第550號解釋所揭示之「各地方自治團體有．．．照顧其行政區域內『居民』生活之義務」、「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，已然表明「生活關係密切」之居民為地方自治團體照顧之對象。所謂「生活關係」，應該從實質、功能的角度來認定，「戶籍」只是認定生活關係的標準之一，而非全部，解釋上，應重視該居民之生活或其於該行政區域內之經濟活動及貢獻等，與該地方自治團體是否較有密切關係，而與是否設有戶籍無涉。社會保險之加入與繳費，尤其勞工之社會保險，其與勞動之連結，遠超過與國籍、戶籍之連結。鑒於勞工對於特定地方自治團體經濟活動的貢獻，則該地方自治團體對於其轄區內投保單位的所有勞工（不論其是否設籍）皆有保護義務。從而，被上訴人要求上訴人對其轄區內投保單位的所有勞工負有保險費補助義務，非無理由。（六）再者，參照84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條規定之立法協商過程，可知政府應補助之保險費，係從投保單位原應負擔之比例中分出，益證以投保單位為計算基礎，計算上訴人勞保費補助款之正當性，上訴人主張應以「居民」來計算系爭補助款，無足採信。
（七）上訴人負擔系爭保險費補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，無違憲及違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，參諸釋字第550號解釋文及其理由書，可知國家推行勞工保險、就業保險之義務（同屬社會保險性質），係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對勞工保險、就業保險事項負有協力義務，故勞工保險條例第15條（就業保險法準用）有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，並無上訴人所稱侵害其財政自主核心領域之情事。至統籌分配稅款分配比例之調整，乃國家基於財經政策，透過立法程序所形成之結果，上訴人即令對此分配比例有所意見，亦非本案應予審究之範圍。（八）至上訴人從比較法上，主張被上訴人以投保單位所在地計算上訴人應負擔勞保費補助款不具合法性之意見，因各國國情不同，立法殊異，他國立法例或可作為將來修法之參考，惟其究非我國法律，自不能拘束依我國法律所為之判斷等語，因而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：（一）全民健康保險及勞工保險同屬國家依憲法之規定所設之社會福利制度，而憲法就該等社會福利制度所設定之基本精神，及司法院大法官本於該等憲法基本精神所為之憲法解釋如司法院釋字第550號解釋，應於全民健康保險及勞工保險一體適用。又該號解釋係將地方自治團體照顧行政轄區內居民之義務，與上訴人繳納健保費補助款之義務相連結，並以上訴人照顧轄區內居民之義務可藉由健保費補助款之繳納獲得實現為由，認上訴人應與中央協力負擔轄區內居民之健保費補助款。本件解釋無論解釋主文或解釋理由書中，均係使用「居民」一詞，顯見本件解釋所強調者，乃係被保險人因「居住」於行政轄區內而與地方自治團體所具有之生活關連性，並非因投保單位對於地方自治團體具有經濟上之貢獻。此外，參 戴東雄 大法官於上揭司法院解釋所提協同意見書所指出之地方制度法第18條，以及社會救助法第18條、第19條規定，均明定社會服務、社會救助係屬於直轄市之「自治事項」。另依據社會救助法第18條即已明文規定地方自治團體係以「戶籍所在地」為標準負擔醫療補助；依據社會救助法第4條第1項及第19條亦明文規定地方自治團體係以「戶籍所在地」為標準，負擔低收入戶之保險費。再參 施文森 大法官於上揭司法院解釋所提部分不同意見書意見，上訴人對於被保險人之保險費是否具有補助之義務，既「應視健保之實施與其於憲法與地方制度法下所應自行負責執行之事項有無密切之關聯性」，及「區城內居民因健保實施而受惠之結果，是否使其原須為居民傷病應行支出之照料經費負擔為之減輕」而定，則在地方制度法第3章第1節，業已明文規定係以「設籍」作為標準，而非「經濟貢獻」或「稅收貢獻」之情形下。迺原判決無視上揭司法院釋字第550號解釋所採取之「合憲法律解釋」方法，逕以被保險人對於地方自治團體具有稅收上之貢獻為由，認定依勞工保險條例第15條負擔勞保費補助款之標準為該法條所未明文之「投保單位所在地」，原判決適用法規顯然牴觸司法院釋字第550號解釋及勞工保險條例第15條明文規定，核屬適用法規顯有不當。（二）按司法院釋字第415、542號解釋之背景事實，前者係有關「安遷救濟金」之發放標準，後者則係「免稅額」之認定，二者均未涉及「地方自治」事項，與本件爭議事項之本質原大相逕庭。該二解釋內容之基礎亦均係立於「居住之事實」、「共同生活之事實」之上。惟原判決斷章取義，逕謂上開二解釋之意旨均不以設籍為認定是否「居民」之唯一條件，而就上開二解釋所強調之「居住事實」略而不論，無視有關地方自治「居民」之概念向以「設籍」為判斷之標準，顯有曲解司法院釋字第415及542號解釋之違法，核屬適用法規顯有不當。（三）綜觀原判決全文並未明確敘明以「投保單位所在地」計算上訴人應負擔補助款之勞工保險條例依據，究竟為何。且上訴人業於原審主張上訴人應負擔勞保費補助款之範圍，應以設籍在上訴人轄區之被保險人為限，迺原判決卻漏未斟酌，適用法規顯與勞工保險條例第15條之明文規定牴觸。（四）依勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條規定，乃規定被保險人之分類，僅係有關被保險人如何「加保」之規範，此與上訴人補助對象之範圍原無任何關連，惟原判決未查竟將上開被保險人、雇主與被上訴人間之「加保」法律關係，套用於被保險人與上訴人間之「補助」法律關係，逕認被上訴人以「投保單位所在地」為上訴人應補助之對象之見解為適當，原判決適用法規顯有不當。（五）地方制度法第16條第4款規定僅「直轄市市民」方有依法享受直轄市社會福利、醫療衛生事項之權，及同法第17條所訂直轄市民應盡遵守自治法規、繳納自治稅捐等義務，以及同法第15條直轄市市民定義等一脈相連之見解及規定以觀，應由上訴人負擔之勞保費補助款範圍，自應以設籍於上訴人自治區域內之人民為限。迺原判決於適用地方制度法第18條第3款第1目、第16條第4款及第17條之規定時，未查同法第15條所指直轄市市民係指「設籍」於直轄市之中華民國國民之規定，復未查地方制度法第16條第5款不過係於規定地方自治團體居民與其所屬地方自治團體間權利義務之場合，特別加以闡明而已；同理，地方制度法第17條第1款之規定，亦僅係闡明一般國民遵守法規之義務而已，自不能以上開兩款之規定即否定同條其他事項係以設籍為要件之情形。原判決顯然誤解地方制度法第16條第5款及第17條第1款之規定，核屬判決不適用法令。又上訴人於原審所引據之內政部89年8月11日台(89)內民字第8906546號函，以及有關地方自治團體「居民」之國外立法例，前者固係為解釋地方制度法第4條「聚居」之定義而作，然基於各地方自治團體間權利義務對等之考量（特別是本件亦涉及各地方自治團體負擔範圍及公平性之問題），仍不失其通案之參考價值；至於後者，雖非國內之法律規範，然於我國相關法律並無明文定義何謂「地方自治團體居民」之情形下，似亦可視為行政法（地方制度法）之法理而加以援用。迺原判決竟認上訴人提出之上開函示及外國立法例均無足採，其解釋司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之概念，自難謂周全、正確。（六）稅收貢獻並非決定地方自治團體與其居民間權利義務關係之標準，蓋凡是設籍於地方自治團體轄區內之居民，不問其投保單位是否位於地方自治團體轄區內，亦不問其是否對於地方自治團體具有稅收上之貢獻，地方自治團體均應為其繳納勞保費補助款，以提供滿足其醫療需求之基本照顧，此乃地方自治之基本原則。原判決將地方自治團體為被保險人繳納勞保費補助款之義務與被保險人之稅收上貢獻相連結，已違背地方自治團體照顧居民醫療需求之基本原則，亦違反憲法對於人性尊嚴之尊重。（七）就84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條規定之立法過程，被上訴人及原判決均僅比對該條例84年修正前後條文內「投保單位所在地」與「政府」補助之百分比差異，即輕率認定「政府應補助之保險費，係從投保單位原應負擔之比例中分出」。惟查該次修正係「為使相關社會保險勞雇負擔比例一致及為避免勞工保險費負擔遽增，應採取漸進方式調整，爰將分擔比例加以修正之」。又上訴人於原審提出立法院公報有關立法過程之記載，說明前述負擔比例之調整，實係將原由勞工負擔之百分之十轉歸由政府負擔。迺原審竟均全未審酌上訴人前述具有明確資料佐證之主張，逕採納被上訴人望文生義之見解，為違背勞工保險條例第15條修法意旨之解釋，原判決顯有適用法規錯誤。（八）本件被上訴人縱依上訴人之主張以「被保險人戶籍所在地」計算上訴人應負擔之勞保費補助款，亦無實際執行之困難；蓋被上訴人可藉由修正其電腦程式、要求投保單位造具被保險人戶籍所在地表冊，甚至以特定時點之戶籍資料推計地方自治團體應負擔之勞保費補助款等方式，計算各地方自治團體之補助款。原判決認被上訴人基於行政便宜，以「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，顯與權力分立原則有違。又被上訴人未查目前除臺北市及高雄市外，其餘受統籌款分配之地方自治團體之勞保費補助款均已改由中央政府代為負擔之事實，逕基於行政便宜及行政上經濟之理由，以「投保單位所在地」為計算上訴人應負擔勞保費補助款之標準，其結果使上訴人因必須負擔補助非設籍於上訴人轄區內之其他人民之勞保保險費，而造成上訴人之財政負擔，進而排擠上訴人於其轄區內之其他基礎建設之進行，致有礙設籍於上訴人轄區內之居民享受相關福利照顧之基本權利，並使上訴人喪失財政自主能力，進而造成地方制度法所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解。是以，以「投保單位所在地」計算上訴人負擔勞保費補助款之標準，實已逾越並濫用憲法及法律賦予被上訴人之職權，核屬違憲之見解，爰請求廢棄原判決等語。
六、本院查：㈠按憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體，自亦應共同負擔。系爭地方自治團體應予補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，亦由地方政府負擔補助，自符合憲法規定意旨。又憲法第19條規定，人民有依法律納稅之義務。所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。在地方政府行政轄區內之法人等營利事業，其成員與該法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤，即為政府增加稅收，營利事業所在地之地方政府，對該營利事業之營業額徵稅或因之而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之成員分擔保險費，而由其他未對營利事業之營業額徵稅或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，即有違公平正義原則。又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則。是權責機關基於社會保險制度實際運作及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法性審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。㈡另按「年滿15歲以上，60歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：．．．」為勞工保險條例第6條第1項所明定，是勞工如屬團體或機構，即應以該團體或機構為投保單位；再依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，係由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費；又參84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條規定之立法過程，可知政府應補助之保險費，係從「投保單位」原應負擔之比例中分出，益足證系爭勞保費補助款之計算，應以「投保單位」為計算基礎，而非以居民作為計算基礎。從而，被上訴人以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔系爭保險費補助款，於法洵屬有據，並無逾越職權或濫用權力情事。㈢本件由上訴人負擔系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，尚無違法情形，難認有侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位所在地在臺北市者，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，於法洵無違誤。㈣至於上訴人所指目前除臺北市及高雄市外，其餘受統籌款分配之地方自治團體之勞保費補助款均已改由中央政府代為負擔，僅以行政便宜及行政上經濟為由，認以「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，顯無視上訴人轄區內居民享受上訴人提供福利照顧之基本權利及地方制度法第15條以「設籍」為直轄市民認定標準之規定，並使上訴人喪失財政自主能力，造成地方制度法所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解，不符權力分立原則云云。查目前由政府補助之勞保費，係因配合臺灣省政府功能業務與組織之調整，故於89年7月19日修正勞工保險條例第15條，將原由臺灣省政府補助之保險費，改由中央政府補助，尚難執此理由，主張由直轄市（臺北市及高雄市）負擔勞保費補助款，係違反勞工保險條例第15條之規定。㈤綜上所述，上訴論旨，無非以其對勞工保險條例第15條之歧異見解，指摘原判決所適用之法令牴觸司法院釋字第550號解釋；明顯曲解司法院釋字第415號、第542號解釋；將保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之法律關係混為一談；適用地方制度法第16條、第17條之規定與勞工保險條例第15條牴觸，有判決不適用法規、適用法規不當等違背法令情事，聲明廢棄原判決，核其上訴難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年7月5日
第四庭審判長法官鍾耀光
法官姜仁脩法官王德麟法官黃清光法官吳慧娟以上正本證明與原本無異中華民國96年7月6日
書記官王史民