最高行政法院109年度上字第624號判決

裁判字號：最高行政法院109年上字第624號判決

裁判日期：民國111年01月26日

裁判案由：政府採購法

最高行政法院判決109年度上字第624號上訴人國立中央大學代表人 周景揚 訴訟代理人 蔡進良 律師
駱忠誠 律師被上訴人行政院農業委員會林務局農林航空測量所代表人 吳淑華 訴訟代理人 葉慶元 律師
謝時峰 律師 王相傑 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國109年3月26日臺北高等行政法院106年度訴更一字第102號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件被上訴人代表人於訴訟繫屬中由 管立豪 變更為吳淑華，並已具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、上訴人參與被上訴人所辦理「機載合成孔徑雷達系統採購案一式」採購案（下稱系爭採購案，兩造因系爭採購案所簽立之契約下稱系爭契約），依系爭契約需求規格書約定工作項目包括設計規劃、機載SAR硬體組裝、飛行載具重大改裝妥適報告及美國聯邦總署即FAA核發之STC（補充型別檢定文件）等，履約期限為民國102年7月12日。被上訴人以104年9月18日農測計字第1049240066號函（下稱原處分），認上訴人違反系爭契約第17條第1項第5款、第7款、第8款及第11款約定，解除系爭契約，並通知上訴人將依政府採購法第101條第1項第3款、第10款及第12款規定刊登政府採購公報。上訴人不服，向被上訴人提出異議，經被上訴人以104年11月3日農測計字1049100968號函駁回異議（下稱異議處理結果）。
上訴人遂向行政院公共工程委員會提起申訴，亦遭決定駁回（下稱申訴審議判斷），續提行政訴訟，經原審法院106年度訴字第37號裁定駁回，上訴人不服，提起抗告，經本院106年度裁字第1989號裁定將原審法院前開裁定予以廢棄，發回原審更為審理，經原審法院106年度訴更一字第102號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。
三、上訴人起訴主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決的記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：原處分係於104年9月21日合法送達上訴人，上訴人如有不服，得於接獲通知之次日起20日內，以書面向被上訴人提出異議，是上訴人提出異議之期間，應自104年9月22日起，算至104年10月11日（星期日）止即已屆滿，因適逢假日，應以其次日即同年月12日（星期一）代之，惟上訴人遲至104年10月20日（星期二）始提出異議，顯已逾前開不變期間，上訴人提起本件撤銷訴訟，即屬不備起訴要件，依其情形又無從補正，自應駁回。又原處分送達之上訴人收文章戳既載有「國立中央大學文書組郵件收發專用章」字樣，且依上訴人自訂之「郵件處理作業標準」，其內部設有文書組，對外為郵件收發業務，而任職於上訴人文書組之受雇人即證人 何金枝 、 廖秋燕 對於執掌之郵件收發業務任事經驗豐富，就原處分並依其執掌於期限內送達承辦單位。是原處分既已明確記載應受送達之對象為上訴人，且送達處所亦屬正確，上訴人並有專職負責接收郵件之受雇人，依一般具有合理判斷能力者，一望即能辨識判斷受送達人為上訴人無訛，且系爭送達文件顯已達到受送達人可得支配範圍，縱受送達人雖未記載代表人，均不影響上訴人文書組依業務規定將原處分送達承辦單位而非送達上訴人法定代理人之結果，自不影響合法送達之效力。另原處分於法並無違誤，異議處理結果、申訴審議判斷予以維持，核無不合等由，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：㈠按行政程序法第68條：「（第1項）送達由行政機關自行或交
由郵政機關送達。。……（第4項）……其交郵政機關送達者，以郵務人員為送達人。（第5項）前項郵政機關之送達準用依民事訴訟法施行法第3條訂定之郵政機關送達訴訟文書實施辦法。」第69條第2項：「對於機關、法人或非法人之團體為送達者，應向其代表人或管理人為之。」第72條第2項：「對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之。但必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之。」第73條第1項：「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。」次按郵務機構送達訴訟文書實施辦法（原名稱：郵政機關送達訴訟文書實施辦法）第7條：「（第1項）機關、學校、工廠、商場、事務所、營業所或其他公私團體、機構之員工或居住人，或公寓大廈之居住人為應受送達人時，郵務機構送達人得將訴訟文書付與送達處所內接收郵件人員。（第2項）前項接收郵件人員，視為民事訴訟法第137條規定之同居人或受僱人。但接收郵件人員為他造當事人者，不在此限。」準此，應受送達人之送達處所倘設（僱）有負責接收郵件之人員，其所服勞務既包括為在該處所工作或居住人員接受郵件，即屬上開條文所定之接收郵件人員。對於此種設（僱）有接收郵件人員之應受送達人為文書送達者，原則上即屬「郵務人員於應送達處所不獲會晤應受送達人」之情形，將文書付與應送達處所之接收郵件人員，即生合法送達之效力，至於應受送達之本人實際上於何時收受文書，並不影響送達之效力。蓋行政送達乃行政機關以法定方式，將行政上之文書，通知於特定行政行為之相對人或第三人之行為，依法定方式為送達後，不論應受送達人是否確實知悉文書內容，合法送達之行政程序行為均發生一定之法律效果。依上述說明，對學校送達時，郵務機構送達人得將訴訟文書付與學校（送達處所內）所設接收郵件人員，即生合法送達之效力，不以學校校長（首長或其代理人）實際收受，始生送達效力。
㈡上訴人為提升學校郵件分發效率，規範郵件處理作業程序，
訂定「郵件處理作業標準」作為執行依據，該作業標準規定：「2.範圍：由文書組代本校教職員工收取郵局、民營郵局及貨運送交之郵件。3.作業程序：……3.1.2掛號郵件：包括普通掛號、限時掛號、包裹、快捷、訴訟文書及行政文書等。3.3.1教職員工掛號郵件：依單位分類整理鍵入信件收發系統後，由各單位公文傳送人員清點簽領回各單位轉分。……
3.4.3新進教職員工來校報到時，請至文書組網頁下載填寫基本資料，以利中英文郵件分發作業。」可知，上訴人全校教職員工之掛號郵件（含訴訟文書及行政文書）均由文書組代收。上訴人文書組代收郵件人員，性質上應屬全體教職員工之接收郵件人員。上訴人校長為學校首長而為教職員工，對上訴人校長送達之郵件，因有文書組代收取，故於郵務機構送達人將郵件付與學校（送達處所內）文書組，由接收郵件人員代收，即生合法送達之效力。
㈢經查，原處分於104年9月21日以掛號郵件方式送達上訴人處
所，上載受文者「國立中央大學」及地址，未記載校長姓名，郵政人員送達上訴人處所，蓋用文書組收件章由文書組人員何金枝收受，兩造對此事實並不爭執。依此事實及何金枝在原審證述：「我在原告文書組工作14年，做郵件收發業務大約13年。」「收到郵差的郵件時會蓋上原告文書組郵件專用章，然後我再將郵件轉給學校各單位，由各單位負責公文傳送的人員簽收」「如果只有寫校長名字，郵件就逕行送給校長。如果是寫中央大學代表人、負責人、法定代理人，再加上校長名字就是給總收文人員處理。」「如果是訴訟文書或是一般公文，原則上系統建檔後，我就交給文書組總收文處理」「只有寫中央大學郵件就分由總收文處理」「（法官問：您處理這一類訴訟文書或政府採購法相關內容郵件是否有經驗？是否常見這一類型之郵件？）常見。」「（法官問：（提示106訴37卷第615頁）依該信封，您是如何判斷並分類，再交給收件人？）受文者是國立中央大學，會交給總收文人員」等語。是本件原處分郵件雖未記載代表人校長姓名，但已記載收件人為「國立中央大學」，校長為學校首長且為教職員工，原處分郵件送達至上訴人處所，由上訴人所設代收全校教職員工郵件之文書組收受，原處分雖未寫代表人姓名，並不影響文書組本於代教職員工收受郵件之意思收受原處分，原處分經文書組代收後已置於可控制範圍，為合法送達。至於接收郵件人員代收處理郵件乃送達以後之事項，自不影響送達效力。依上述，原處分函於104年9月21日經郵務人員交付上訴人文書組何金枝時，已生送達效力，其上載明上訴人如有不服，得於接獲通知之次日起20日內，以書面向被上訴人提出異議，是異議自104年9月22日起，算至104年10月11日（星期日）止即已屆滿，因適逢假日，應以其次日即同年月12日（星期一）代之，上訴人遲至104年10月20日（星期二）始提出異議，已逾異議法定不變期間，上訴人提起異議不合法，其進而提起本件訴訟，不備起訴要件，又不能補正，原審予以駁回，於法無違。
㈣按送達是否合法，當依個案事實上送達之行為認定之。本件
原處分郵件經文書組本於為教職員代收之意而為收受，已如上述。否則，若文書組認非屬教職員工之郵件，豈會依上訴人之郵件處理作業標準代為收受。且依文書組何金枝證述，記載「中央大學」之郵件，不論有無記載校長大名，其收受後均交給文書組總收文人員處理。而文書組總收文廖秋燕於原審法官提示原處分（原審更審前卷第613頁即原證19），詢問廖秋燕傳送給那個單位？廖秋燕證稱：「這是傳給通訊中心，因為我知道這個計畫是通訊中心在承辦」「我剛才看到前審卷第613頁公文馬上可以判斷那個單位的公文，是因為公文系統可以以公文內容去回溯查詢就知道是那個單位承辦的公文」「（原審法官問：所有政府採購法相關公文都會直接發給承辦單位而不是校長？）是的。」「我們的電子公文系統我有鍵入的都可以去查，我只要查這個計畫，我就知道是那個單位承辦。」「（……是否證人將此電子文傳送到通訊中心，通訊中心就處於可以看到的情形？）可以。進入公文系統點開就看得到。」等語。茲廖秋燕係於何金枝收受原處分同日上午11時15分，將原處分郵件分文予上訴人通訊中心（見上訴人所提原證21），上訴人對於通訊中心為系爭採購案之承辦單位，並不爭執。足認原處分於104年9月21日郵務機構送達人付與上訴人文書組收受時已生送達效力，且上訴人於同日已得知悉原處分內容。上訴人主張原判決認定送達合法有效，顯然誤將原處分對象(國立中央大學)誤認為應受送達人，並與原處分應送達對象(即應受送達人，亦即代表人周景揚校長)混為一談，以致不當適用甚至錯誤解釋行政程序法第69條第2項規定，原判決認已合法送達，剝奪人民應有受合法通知之權利，並與同法第68條第1項、第72條第2項與第73條第1項等規定適用事項混淆，違反此項權利應受正當程序之保障，違反行政程序法第69條第2項規定、行政組織法理，核有不適用法規或適用不當之違法云云，即無可採。
㈤本院99年度判字第1162號判決略以：「原判決就上訴人未於
其93年3月9日函載明被上訴人之代表人之姓名，且非向其代表人為送達，核與行政程序法第69條第2項、第96條第1項第1款規定不符，難認系爭補徵棧埠業務費（含滯納金）之處分已於93年3月11日合法送達被上訴人。上訴人93年8月6日函雖未載明被上訴人之代表人之姓名，然已於同年月7日向其代表人送達，並經其代表人之同居人收受，已合法送達，對外發生效力。……」可知，上開個案爭議之93年3月9日函，既未載明該案被上訴人之代表人之姓名，且非向其代表人為送達，難認於93年3月11日合法送達被上訴人；而93年8月6日函，雖未載明被上訴人之代表人之姓名，然已於同年月7日向其代表人送達，並經其代表人之同居人收受，已合法送達，對外發生效力。本件原處分經文書組收受，文書組代收全校教職員工郵件，其性質上屬全校教職員工之接收郵件人員，故屬合法送達，已如前述。足見本件送達情形與上開個案爭議之93年3月9日函送達情形，顯然不同，反而與上開個案之93年8月6日函，雖未載明個案被上訴人之代表人之姓名，然已向其代表人送達，並經其代表人之同居人收受而合法送達之情節相類似。此外，本件送達亦無違反法律明文規定之送達方式或重要之程序規定情形。上訴人所提本院99年度判字第1162號判決，自無從為其有利之認定。又上訴人經合法送達後，所提異議因逾異議法定不變期間而不合法，已無探究兩造對於原處分實體爭議之必要。上訴人以原處分未載明代表人，違反行政程序法第96條規定，據以主張本件送達不合法，指摘原判決違背法令，自無可取。
㈥行政程序法第68條規定：「（第1項）送達由行政機關自行或
交由郵政機關送達。……（第3項）由郵政機關送達者，以一般郵遞方式為之。但文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號。（第4項）……其交郵政機關送達者，以郵務人員為送達人。（第5項）前項郵政機關之送達準用依民事訴訟法施行法第3條訂定之郵政機關送達訴訟文書實施辦法。」第76條規定：「（第1項）送達人因證明之必要，得製作送達證書，記載下列事項並簽名：一、交送達之機關。二、應受送達人。三、應送達文書之名稱。四、送達處所、日期及時間。五、送達方法。（第2項）除電子傳達方式之送達外，送達證書應由收領人簽名或蓋章；如拒絕或不能簽名或蓋章者，送達人應記明其事由。（第3項）送達證書，應提出於行政機關附卷。」可知，行政文書之送達人為達到證明合法送達之目的，「得」製作送達證書，記載交付送達之機關、應受送達人、應送達文書名稱、送達處所、日期及時間，以及送達方法，由送達人簽名後交由受領人簽名或蓋章（但以電子傳達方式之送達除外），顯未要求送達行政文書必須製作送達證書，即行政文書之送達不以製作使用送達證書為必要。且條文規定，送達證書最後文書應提出於行政機關附卷，以為證明之用，即送達證書僅為送達之證據方法，製作送達證書既非完成送達之行為亦非送達之要件，故送達行政文書未製作使用送達證書或其證書不合程式，不得即謂其無送達效力。本件被上訴人以掛號方式送達原處分，依行政程序法第68條第3項但書規定，核屬適法，其未以製作使用送達證書方式證明送達合法，並不違反行政程序法關於送達之規定。又於掛號回執上註明代收接收郵件人員姓名，無非在於識別與應受送達人之關係而已，縱未註明，若有證據證明該關係者，不得據此未註明之情事任意否認送達之合法。系爭原處分確由上訴人文書組接收郵件人員何金枝收受，自不因其未於掛號回執註明與受送達之關係而否認合法送達。因被上訴人未製作使用送達證書作為證明送達之方法，自無依郵務機構送達訴訟文書實施辦法第11條第3項規定，於送達之訴訟文書由同居人或受僱人或接收郵件人員代收時，應於送達證書上註明姓名及其與應受送達人之關係之必要。另郵務機構送達訴訟文書實施辦法第15條第1項規定：「民事訴訟法第141第1項規定之送達證書，法院應先行填明下列各款後，黏附於封套之上：一、送達之法院。二、應受送達人。三、應送達之訴訟文書。四、送達處所。」乃關於送達證書應填明事項之規定，本件被上訴人未製作使用送達證書，自毋庸適用該規定。本件原處分係於104年9月21日送達上訴人處所之文書組，經文書組接收郵件人員於掛號回執蓋用文書組收件章，雖接收郵件人員代收時未於掛號回執上註明姓名及其與應受送達人之關係，但依前揭文書組何金枝於原審之證言可知係由何金枝收受，本件送達日期即為104年9月21日，不因送達回執未註明接收郵件人員與應受送達人之關係或未製作使用送達證書，而得否認合法送達。上訴人文書組總收文廖秋燕於原審法官詢問其「倘收件人僅寫『中央大學』，但沒有寫自然人的名字或系所、行政單位名稱，證人如何處理郵件？……」經廖秋燕證述：「打開後，依據內文如果是屬個人或單位，我就封回請郵件收發人員轉過去，如果是公文就分文到各業務單位去。」原審法官再提示原處分（原審前審卷第613頁），詢問廖秋燕傳送給那個單位？廖秋燕證稱：「這是傳給通訊中心，因為我知道這個計畫是通訊中心在承辦所有政府採購法相關公文都會直接發給承辦單位而不是校長。」佐以廖秋燕於文書組收受原處分之同日上午11時15分，即已分文予上訴人通訊中心處理（原審更審卷㈢第621頁），足認原處分於104年9月21日送達上訴人，上訴人可得知悉原處分內容，其送達合於前揭五、㈠所述各規定，原判決以本件異議期間應自送達翌日起算，即無不合。上訴人主張縱其職員曾於回執上蓋用「國立中央大學文書組郵件收發專用章」，然觀證人何金枝之證詞，收受掛號信與受收附送證書之郵件之收受方式不同，原處分係符合「郵務機構送達訴訟文書實施辦法」規定之應送達文書，涉及上訴人之重大權益，且有法定不變期間提出異議之限制，對於原處分之記載及送達，自不能以掛號郵件取代應依「郵務機構送達訴訟文書實施辦法」所定之送達方法，否則規定形同具文。原判決未於理由項下記載被上訴人之送達是否符合上開規定，自有判決不適用法規之違法。況原處分之送達未使用送達證書，及掛號回執未記載接收郵件人員與應送達人之關係，且從裝載原處分之公文封亦僅見「國立中央大學」字樣，並未有上訴人之代表人姓名，郵務人員無從得知原處分係送達何人，其送達自不符「郵務機構送達訴訟文書實施辦法」第11條第3項、第15條第1項規定，乃上訴人誤解法令規定，自不足採。又原判決於第24至26頁詳論原處分送達合法之理由，並非如上訴人所稱僅以回執上記載「國立中央大學文書組郵件收發專用章」，即認合法送達，顯然剝奪人民應有受合法通知之權利，有違權利應受正當法律程序保障之要求，上訴人此部分指摘原判決違背法令，即無可採。
㈦綜上，上訴人就原處分提起異議已逾法定不變期間，原判決
以其提起撤銷訴訟，不備起訴要件，又不能補正，起訴不合法，應予駁回，即無違誤。又本於程序不合、實體不究之法理，本件起訴既不合法，自無從就被上訴人將上訴人刊登公報之原處分是否於法有據之爭點予以實體審究，原判決認上訴人起訴不合法，判決駁回其訴，結論並無不合，原判決應予維持。原判決雖同時贅自實體上判決駁回上訴人之訴，然此並不影響判決結果，上訴人自不得據此請求廢棄原判決。從而，上訴意旨求予廢棄原判決，並無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國111年1月26日
最高行政法院第二庭
審判長法官吳東都
法官鄭小康法官王俊雄法官侯志融法官林妙黛以上正本證明與原本無異中華民國111年1月26日
書記官廖仲一