裁判字號：最高行政法院97年判字第1074號判決
裁判日期：民國97年11月28日
裁判案由：就業服務法
最高行政法院判決
97年度判字第1074號上訴人頂好人力資源管理顧問有限公司代表人甲○○被上訴人行政院勞工委員會代表人 王如玄 上列當事人間就業服務法事件，上訴人對於中華民國95年9月21日臺北高等行政法院94年度訴字第591號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人係經許可設立之私立就業服務機構，前於民國（下同）91年間辦理訴外人即雇主 劉定坤 之申請聘僱外國人就業服務業務，自91年6月起每月向劉定坤所聘僱之印尼籍看護工
SRIWAHYUNI（下稱S君）收取保證金新臺幣（下同）3,000元至92年5月止，違反就業服務法第40條第5款規定，經臺北縣政府查證屬實，依同法第66條第1項規定，於93年6月4日以北府勞動字第0930394645號處分書處以罰鍰240,000元在案。被上訴人所屬職業訓練局（下稱職訓局）乃於93年6月21日以職外字第0930085727號函（下稱職訓局93年6月21日函）請上訴人於文到7日內將所收取之保證金返還S君，並檢附收據等證明文件，因上訴人未依該函所示返還保證金，被上訴人復於93年7月21日以勞職外字第0930205207號函（下稱被上訴人93年7月21日函）請上訴人於文到5日內將保證金返還S君，並檢附返還收據等證明文件送被上訴人。嗣被上訴人以上訴人迄未依規定將保證金返還該外國人，亦未提出不可歸責之事由及相關佐證，乃依就業服務法第40條第5款、第69條第1款及「私立就業服務機構及就業服務專業人員違反就業服務法停業及廢止案件處理程序及裁量基準」（下稱裁量基準）等規定，於93年8月18日以勞職外字第0000000000A號函（下稱原處分），處上訴人自93年10月1日起至93年12月31日止停止從事就業服務業務全部營業3個月。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：原處分於文末載有「本案依分層負責規定授權職業訓練局局長決定」等語，可知原處分並非被上訴人所為，依就業服務法第69條第1款及第6條等規定，職訓局既非法定主管機關，其所為之決定應屬無效。上訴人營業收入皆有列帳，並依法開立收據予雇主，本件雇主並無將其扣取之保證金交付上訴人，應請雇主提供仲介之收款憑證以相互印證。又上訴人業依被上訴人93年7月21日函指示，於93年8月4日將系爭保證金36,000元匯至S君所提供之銀行帳戶，因跨國電匯不可能於5日內完成，上訴人曾與被上訴人聯繫，並儘快處理，故僅延遲2日，並無原處分所稱未依指示辦理。S君確已收到匯款，有駐印尼代表處於95年5月10日以專號IDN970電報檢附之BCA銀行函為憑，該函係公文書，依民事訴訟法第355條推定為真正，被上訴人據以處罰之主因係上訴人未依指示返還系爭保證金，今既已證實上訴人已匯款予S君，則原處分即有違誤。另就業服務法第66條、第69條雖就違反同法第40條第5款規定之情形分別明定得處以罰鍰、停業處分，惟處罰要件既相同，依司法院釋字第503號解釋意旨，不得重複處罰，臺北縣政府已就上訴人違反就業服務法第40條第5款規定之違章情節核處罰鍰，則被上訴人復就同一事實再為停業處分，顯已違背一事不二罰原則。又停業處分與人民之權利義務有關，被上訴人以非屬法律性質之裁量基準作為本件停業處分之依據，認事用法顯有違誤。而原處分說明⒌附款項下載明「貴公司於接到本處分書之日起，應儘速妥善處理已接受委託辦理之申請案件，其處理方式如下：．．」等語，與停業處分並無任何關聯，不符行政程序法第94條規定。且原處分未明確載明系爭違章行為為何種情形，業已違反行政程序法第96條第1項第2款規定。再者原處分既經上訴人提起訴願而尚未確定，則被上訴人以原處分副本函經濟部逕為執行，顯與行政執行法第7條規定相違等語，求為判決確認被上訴人93年8月18日勞職外字第0000000000A號函為違法之行政處分，暨被上訴人應賠償上訴人2,610,568元及自94年5月1日起至清償之日止按週年利率5%計算之利息。
三、被上訴人則以：上訴人於S君入國後，每月除收取服務費外，並收取3,000元保證金，共計36,000元，經臺北縣政府查證屬實，核處240,000元罰鍰在案，職訓局乃以93年6月21日函請上訴人於文到7日內將所收取之保證金返還S君，嗣因上訴人未依該函返還保證金，被上訴人遂再以93年7月21日函請上訴人於文到5日內將保證金返還S君，並檢附返還收據等證明文件，該函業於93年7月22日送達上訴人，則上訴人至遲應於93年7月27日將該保證金返還S君，惟據上訴人93年8月9日函報被上訴人之建華商銀電匯單顯示，其遲至93年8月4日始電匯36,000元至「BANKCENTRALASIAA/CNO.0000000000SRIWAHYUNI」帳戶，則上訴人有收受規定標準以外之費用而未依被上訴人指示期限改善等情，洵堪認定，被上訴人依就業服務法第40條第5款、第69條第1款及裁量基準核處上訴人停止營業3個月，於法並無不合。本件原處分係以被上訴人「行政院勞工委員會」之名義對外發文，文末並署名首長為「主任委員 陳菊 」，應足以認定係被上訴人所為之行政處分，又被上訴人將私立就業服務機構違法查處、停業、廢止許可等處分及專業人員違反查處、廢止證書處分等事項（外國人仲介部分），依權責劃分由第1層主任委員或第2層局長核定，業於92年12月31日以勞人一字第0920073000號函核定在案，則職訓局局長對內依分層負責明細表規定代為決行，純屬機關內部行政分工，非如上訴人所稱係以職訓局局長之名義對外行文。違反就業服務法第40條第5款所處之罰鍰處分及停業處分分屬地方政府與被上訴人管轄，係立法政策考量，且上開2種處分處罰方法及種類不同，依司法院釋字第503號解釋意旨，尚非不得重複處罰。原處分已載明主旨、事實、理由及法令依據，說明2亦敘明上訴人向劉定坤所聘僱之印尼籍看護工S君收取保證金之違章情節，故未違背行政程序法第96條第2款規定。被上訴人為處理就業服務法第69條、第70條第1項及第71條之私立就業服務機構停業、廢止設立許可及就業服務專業人員之廢止證書案與行使裁量權，特依行政程序法第159條第2項第2款及第160條規定，於93年3月10日以勞職外字第0930202176號令修正裁量基準，並未違反中央法規標準法第5條規定。上訴人既經被上訴人核處停業處分，於停業期間自不得辦理就業服務業務，故原處分說明⒌指示於接到本處分書之日起，應儘速妥善處理已接受委託辦理之申請案件，其處理方式包括將未完成案件立即退還委託人，並依約退還應退費用或經委託人同意，將案件轉由其他合法之私立就業服務機構續辦，並未違反行政程序法第94條規定。另行政執行法第7條第1項前段之立法意旨係為督促執行機關迅速執行，並非訴願法第93條第1項前段所稱「法律另有規定」而為應停止原處分執行之特別規定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人未依職訓局93年6月21日函及被上訴人93年7月21日函分別於文到7日內、5日內將所收取之保證金返還予S君，並檢附收據等證明文件，被上訴人依上述事實認定上訴人有收受規定標準以外之費用而未依其指示期限改善，有違反就業服務法第40條第5款、第69條第1款之情形，並無不合，且無認定「要件欠缺」違法之處。至上訴人所指被上訴人給予返還保證金之期限（即文到5日內）過短一節，經查5日之期限雖嫌急迫，容或有上訴人主張不合理之情況致有不當，惟並未逾越母法之規定，徵之司法院釋字第480號解釋理由書意旨，亦未有逾越或濫用裁量權之情形，難謂於法律有何牴觸，且裁量基準固係供參考之用，然個案仍得依實況審查認定，此乃屬被上訴人之執掌範疇，則被上訴人以上訴人逾期未按指示改善，參酌裁量基準而予以核處上訴人停止營業3個月，即非無據，亦無違依法行政原則。況上訴人既係登記有案之私立就業服務機構業者，其對上開與其營業有關之法令本應熟諳，並應注意其所應返還之保證金是否於期限內完成，其既疏於注意，未審慎依限完成，自應負其法律上責任。從而，原處分並無違誤，上訴人徒執前詞，訴請確認原處分為違法（停止營業3個月之處分業已執行完畢），為無理由，至上訴人請求賠償部分，因訴之駁回而失所附麗等由，乃駁回上訴人在原審之訴，並敘明兩造其餘之主張及陳述等，因與判決結果不生影響，爰不予一一指駁論述。
五、本院按：㈠被上訴人之代表人原為 李應元 ，於上訴審程序中依序變更為 盧天麟 、王如玄，茲據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敍明。㈡按「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」、「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。．．．」、「私立就業服務機構有下列情事之一者，由主管機關處1年以下停業處分：一、違反第40條第4款至第6款、第8款或第45條規定。
．．．」分別為行為時就業服務法第35條第2項、第40條第5款及第69條第1款所規定。又依被上訴人90年11月7日台90勞職外字第0225172號令發布之「私立就業服務機構證照費及各項收費標準表」六之（二）、（四），及91年12月26日勞職外字第0910208011號令修正發布「私立就業服務機構就業服務收費標準表」五之（二）、（四）規定，私立就業服務機構辦理依就業服務法第43條第1項第7款至第9款（91年1月21日修正為第46條第1項第8款至第10款）之外國人在華工作期間健康檢查之檢查費、接送外國人辦理健康檢查之交通費、接送外國人往返機場之交通費、代辦外國人所得稅申報及退稅事宜之服務費、受外國人請求辦理定期或不定期諮詢、輔導、翻譯等服務之費用，得向外國人收取，但除服務費及交通費得每3個月收取1次外，不得預先收費，且預先收費部分，如終止服務時，應按未提供服務月數退還外國人。服務費及交通費合計，入國後第1年每月不得超過1,800元，第2年每月不得超過1,700元，第3年起每月不得超過1,500元。
私立就業服務機構不得向外國人收取或代收本收費標準表以外之費用。㈢按對於聘僱外國人，我國係採申請許可制，亦即須經主管機關受理申請並審查是否符合法定要件後，始得許可聘僱，是私立就業服務機關若受委任為申請人代為辦理申請時，即負有不得違反就業服務法第40條禁止規定之義務，乃當然之理。查本件上訴人有向S君收取規定標準以外之費用（保證金）之行為，乃原審調查證據後依法確認之事實，而證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。況查，上訴人向S君收取規定標準以外之費用（保證金）之違反就業服務法第40條第5款規定之法律關係，業經本院96年度判字第583號確定終局判決中裁判，本件上訴人所受停業3個月之處分，既係基於同一違章事實及法律關係，上訴人即不得再於本件訴訟中為與該確定判決意旨相反之主張，本院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷。上訴意旨猶執詞主張其並無上開違章行為，不應受罰，自非有理由。㈣按「本法所稱主管機關；在中央為行政院勞工委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」為就業服務法第6條第1項所明定。又仲介外國人至中華民國境內工作之私立就業服務機構之許可、停業及廢止許可，為中央主管機關掌理事項；至仲介外國人在國內工作之私立就業服務機構之許可、停業及廢止許可「以外」私立就業服務機構之管理，則為直轄市、縣（市）主管機關掌理事項，亦為同法條第3項第6款第1目及第4項第4款所規定。依上開規定，中央主管機關即被上訴人按其掌理事項依就業服務法第69條第1款對上訴人處以3個月之停業處分，及臺北縣政府依同法第66條第1項裁處上訴人罰鍰240,000元之處分，均係依其本身職掌所為有權之處分，故上訴人主張本件被上訴人無管轄權云云，並無理由。㈤上訴人違規行為及被上訴人作成原處分時，行政罰法尚未施行，自無適用行政罰法之餘地。上訴人指摘原處分違反行政罰法之規定云云，自無足取。㈥依司法院釋字第503號解釋意旨，一行為同時符合兩處罰要件時，如處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段以達成行政目的時，仍得例外予以分別科處，查就業服務法第66條第1項之立法目的在於對私立就業服務機構之事後處罰，而就業服務法第69條第1款之立法目的則重在主管機關對私立就業服務機構之管理，故前者處以罰鍰，後者則處以停業處分，兩者處罰之目的及處罰之方法均不相同，依前開釋字第503號解釋之意旨，自可分別加以處罰，原判決並無上訴人所指違背一事不二罰原則，亦無當然違背法令之情形。㈦上訴人主張其於原審歷次書狀均表明不同意變更為確認之訴，原審審判長未注意使當事人為事實上及法律上適當完全之辯論，有違行政訴訟法第125條第2項、第3項規定乙節。經查，上訴人於原審自陳系爭停業3個月之原處分業已於94年5月1日至94年7月31日執行完畢（原審卷第49頁），復於原審94年12月13日審理時表明將撤銷訴訟變更為確認訴訟（原審卷第49頁），雖上訴人於94年12月19日、95年1月11日兩次具狀陳明其不欲將撤銷訴訟變更為確認訴訟，惟經其分別於原審94年12月26日、95年1月16日審理時兩度確認其係提起確認行政處分違法之訴訟（原審卷第72、102頁），並於95年2月23日、95年9月7日言詞辯論期日聲明：「確認被上訴人93年8月18日勞職外字第0000000000A號函為違法之行政處分」（原審卷第145、193頁），足認本件上訴人於原審所提起之訴訟乃確認行政處分違法之訴訟，核本件並無上訴人所指原審有何違反行政訴訟法第125條第2項、第3項規定闡明權情事。況查上訴人於本件上訴亦係聲明：「確認被上訴人93年8月18日勞職外字第0000000000A號函為違法之行政處分」，益證原審依上訴人所提起確認行政處分違法之訴訟為審理，並無違法之處。㈧被上訴人為妥適行使就業服務法第69條之裁量權，訂頒「私立就業服務機構及就業服務專業人員違反就業服務法停業及廢止案件處理程序及裁量基準」，此裁量基準乃屬行政程序法第159條之行政規則，與法律授權目的無違，並以違法態樣輕重而異其處罰，上訴人主張此裁量基準違反中央法規標準法第5條及第6條規定云云，並無可採。㈨查就業服務法第69條第1款並無以「經主管機關限期改善而未改善」作為處罰構成要件，是上訴人執詞主張被上訴人給予5日之改善期限過短，被上訴人所屬科長口頭應允延長改善期間，且其業於94年8月4日匯出款項，並於94年8月9日呈報被上訴人，均早於原處分，故其並無過失，不應予以停業處分云云，乃誤解上開就業服務法第69條第1款之處罰規定，所訴委不足取。㈩原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而駁回上訴人在原審之訴，且不逐一論述與判決結果不生影響之其餘攻擊防禦方法，核無違誤。縱原審有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，本件上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年11月28日
最高行政法院第五庭
審判長法官劉鑫楨
法官林茂權法官黃淑玲法官吳慧娟法官曹瑞卿以上正本證明與原本無異中華民國97年11月28日
書記官吳玫瑩