臺北高等行政法院106年度訴字第822號判決

裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第822號判決

裁判日期：民國107年02月22日

裁判案由：巷道爭議

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第822號107年2月1日辯論終結原告桃園市政府代表人 鄭文燦 （市長）訴訟代理人 張繼文 律師
歐思辰 被告內政部代表人 葉俊榮 （部長）訴訟代理人 陳志銓
陳奕如
參加人易新國際有限公司代表人 羅翊熏 訴訟代理人 呂浩瑋 律師
楊雅馨 律師上列當事人間巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國106年4月26日台內訴字第1060027830號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：參加人易新國際有限公司（下稱「易新公司」）所有（104年12月29日買賣取得）坐落桃園市○○區○○段○○○○號（下稱「系爭土地」）及財政部國有財產署管理之139-1地號之部分土地，位於桃園市○○區○○路4段71巷之巷口（下稱「系爭巷道」）。因居民對於該巷之道路通行有疑義，經被告105年9月23日府工養行字第1050236250號函（下稱「原處分」）認定系爭土地為既成道路。訴外人易新公司不服，提起訴願，經內政部106年4月26日台內訴字第1060027830號決定「原處分關於認定桃園市○○區○○段○○○○號土地道路部分為既成道路部分撤銷。」原告不服，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
1.參最高行政法院91年度裁字第909號、第1037號裁定、99年度判字第417號、臺灣臺北地方法院104年度簡字第10號、本院91年度訴字第3174號判決意旨。
2.系爭巷道內有○○路0段00巷0、00、00、00、00號及長興路0段00巷00弄0、0、0、00、00、00及00號共12戶門牌號碼之編定，如不能使用長興路4段71巷進入長興路4段，則需迴轉改走南崁路2段402巷右轉長興路4段227巷方可通至長興路4段。如反方向迴轉改走南崁路2段228巷乃是連接南崁路2段。以上替代方案相較於長興路4段71巷直接連接長興路4段，均造成居民顯然較長的交通距離，客觀上顯然不便。
①原告曾於105年12月23日就長興路4段71巷之替代道路之興
建方案進行會勘，但因適合興建替代道路之地主不同意公共使用，而無法施行（參本院卷p15-18）。足見，興建系爭長興路4段71巷之替代道路有客觀上之困難。且依前揭會勘記錄所示，當地耆老及 里民 表述：於民國82年長興路四段71巷口已有8公尺之路寬供民眾通行至長興宮，而自長興宮沿路至另一頭巷口已有2.5公尺之路寬，可供汽車通行；於民國87年，前揭由長興宮至另一巷口處之2.5公尺路寬，已拓寬為整條8公尺道路……，以供民眾通行使用，故希望原告旁除路障。由此可證，長興路4段71巷早於82年間已有部分8公尺，至87年間並整段均為均寬8公尺之道路。
②又長興路4段71巷之路寬係○○○區○○○○路型路寬及
系爭水尾段139地號土地之實測圖可證（參本院卷p19），該處路寬為9公尺，如扣除系爭土地部分認定既成道路寬度將不足5公尺，則非僅原本路寬至巷口將陡然縮減至原路寬之一半，將導致用路人往來通行之風險，原整段均寬之道路連接至長興路之道路，亦因此自巷口處將自路旁突出阻礙一半道路之障礙物，自不合社會生活所需要。再查，系爭土地前曾遭人放置路障，導致當地居民生活不便及用路危險，當地居民群情激憤，強烈要求原告維護既成道路之現況，原告因此於105年10月19日會勘後移除路障（參本院卷p20-23）。而該設置路障之行為，因使原9公尺之道路減縮而有阻塞道路之情況，已經檢警偵查設置路障之行為人是否有構成公共危險罪之犯行。（參本院卷p24-25）由此可證，如系爭長興街4段71巷巷口之既成道路不包括系爭土地（140地號），將產生用路人之危險，阻礙住戶及用路人之社會生活需要，並不合於公眾利益。
3.依104年11月4日會勘記錄略以：「長興里里長○○○區○○路○段○○巷口，約於18年前 呂阿傳 當村長、 呂理照 當社區理事長時商得地主同意，由村民出資設置鐵質拱門及由前蘆竹區鄉公所出資鋪設磁磚地面廣場，以供長興里民與長興宮信眾拜拜與辦活動之用」（參本院卷p26-27），足證系爭土地所有權人於系爭土地供公眾通行之初即無阻止情事。至於參加人於訴願補充理由書所提出桃園縣蘆竹鄉農會出貨單，並無法證明其同意供公眾使用之初有阻止之行為，亦無法證明有對價租賃關係存在。另依農林航測所82年航照圖（圖號：
82P000-0000)已可見系爭土地上有道路存在，且路型並未見有變更迄今（參本院卷p28-34），況依105年10月17日之會勘記錄中，當地耆老及里民表述，該處路口自82年建成起，路型並未有變更（參本院卷p15-18）。且長興路4段71巷存在之事實並未曾變動，則參加人主張自87年起，系爭土地即未再做為道路使用等並非事實。
4.綜上所述，系爭土地應符合司法院釋字第400號解釋既成道路公用地役關係要件，如為廢止既成道路，任由所有權人在其上興建工作物或架設路障，非僅使原9公尺寬之道路，到該處陡然減縮至一半之寬度，徒生交通危險，亦迫使居民及其他用路人需繞行他處，顯然不符公眾利益及社會生活所需。故訴願決定就此認事用法顯有違誤。
5.並聲明：訴願決定撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
1.參行政訴訟法第4條、第24條、訴願法第95條規定及最高行政法院97年度裁字第4450號、106年度裁字第1175號裁定，被告為原告之上級機關，依訴願法第95條規定，原告自受上開訴願決定所拘束，原告自非得就被告訴願決定提起撤銷訴訟之人，難謂原告提起本件訴訟適格。
2.參司法院大法官解釋第400號及最高行政法院92年判字第1889號判決，系爭巷道路可連接南崁路2段402巷及長興路4段，且該巷道兩側為長興宮及蘆竹區長興社區活動中心。又依104年11月4日會勘紀錄載（參本院卷p26-27）「……長興里里長○○○區○○路○段○○巷巷口，約於18年前呂阿傳當村長、呂理照當社區理事長時商得地主同意，由村民出資設置鐵質拱門及由前蘆竹鄉公所出資鋪設磁磚地面廣場，以供長興里民與長興宮信眾拜拜與辦活動之用……」可知該71巷係供長興宮參拜者及至活動中心使用，並無限制特定人士使用至今。查與系爭土地相鄰之139-1地號土地，依套繪圖及照片所示，原預計9公尺巷道，而巷口寬度依原處分機關測量圖說約為7公尺，扣除系爭土地部分認定既成道路寬度大約5公尺，其鄰接長興路4段之出口，並非無法供人、車通行。再者，連接長興路71巷居民有南崁路2段228巷、402巷連接至其他道路，即可從南崁路2段402巷右轉至長興路4段227巷或至273巷皆可通至長興路4段；另左轉至南崁路2段228巷或402巷通至南崁路2段，非顯屬客觀上不便及不合社會生活所需，原告亦未能再提出系爭土地符合供公眾通行必要性之理由，故系爭土地認定為既成道路部分非足認屬不特定之公眾通行所必要。
3.桃園仁愛之家104年8月19日桃仁董字第1041120011號函說明載（參訴願卷p166）「…二…旨揭140地號為本家土地，為管理需要在地上設置橫桿及圓柱不讓各式貨車及大型車輛進出該土地，且已二、三十年之久，…」可知原土地所有權人除阻礙貨車或大型車輛通過外，依照片所示，對於小型車或民眾並無阻礙；而依104年11月4日會勘紀錄載「…一、仁愛之家：對於地上物之鋪面型式並不清楚也從未同意過，依法維護土地所有權權益之完整，…」惟易新公司稱原土地所有權人桃園仁愛之家與社區協會具有對價租賃關係，原告補充答辯並無相關資料，反觀易新公司於訴願補充理由除主張以白米1千斤作為向仁愛之家租借系爭土地之對價，並提出桃園縣蘆竹鄉農會出貨單為憑，原告未再詳查是否確有民事租賃關係，即認定土地所有權人未有阻止行為，顯有率斷。
4.基於上開會勘紀錄、易新公司卷附照片資料（參訴願卷p141-142、159-165）及農林航測所民國82年航照圖（圖號:82P000-0000，參本院卷p28-34），系爭土地道路部分於82年間僅能顯示有部分空地存在而所連接細長小路，與現今路形亦不相同，且83、84、85、86、87及88年航照圖無法明確指出空地作道路使用；又易新公司稱系爭土地自87年即作為廣場使用，並無道路跡象，並檢附照片為憑，則原告據以認定系爭土地道路部分作道路使用，已年代久遠而未曾中斷，並非無疑，是被告所為訴願決定並無違誤。
5.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
四、參加人則稱：
1.原告為上開訴願決定撤銷原處分之原處分機關，被告為上級機關，依訴願法第95條規定及行政一體，原告受被告訴願決定之拘束，原告非得就被告訴願決定提起撤銷訴訟之人，原告顯無撤銷訴訟之當事人適格，其提起本件訴訟應屬不合法。
2.參釋字第400號，系爭土地不符合成立公用地役關係之既成道路：
①系爭土地連接巷弄內之居民有南嵌路二段142巷、南崁路
二段228巷、南崁路二段402巷、長興路四段227巷、長興路四段273巷、長興路四段的南崁溪水防道路、南工路一段的南崁溪水防道路，又南崁路一、二段○○○區○○○道，通往桃園市桃園區、台北、高速公路等，係居民主要使用之道路。系爭土地連接巷弄內居民既有七條道路得通行至公路，顯無不便之處.，故系爭土地並非不特定公眾通行所必要。對照82年6月19日、84年6月22日、85年12月4日、90年10月11日航照影像圖及Google地圖，於87年開始興建長興活動中心以前，長興路四段227巷、南崁路一段402巷、228巷及南崁路二段228巷266弄早已存在，當地居民行走長興路四段227巷至長興路，行走南崁路二段402巷、南嵌路二段228巷至南崁路二段，行走南崁路二段228巷266弄至南崁溪水防道路，房屋亦是沿此些道路興建，足見長興路四段227巷、南崁路二段402巷、228巷及南崁路二段228巷266弄等始為當地居民之長久通行道路。此外，可見系爭土地「無」路形存在，其上為空地，作迴車及停車使用。現今長興路四段71巷所在位置與航照影像圖上田埂路位置亦非一致，而係87年之後私人興築之田間農路而已。
②系爭土地係位於桃園市蘆竹區長興社區活動中心前廣場，
十餘年來由財團法人台灣省私立桃園仁愛之家出租與長興里活動中心巡守隊使用，放置巡守屋及停車出入之用。另參民國92年8月24日臺灣高等法院92年度上易字第1055號刑事判決理由，或做土地公參拜廣場，從無原處分所稱道路。桃園市蘆竹區公所106年6月26日函說明項下「二、…旨揭申請地號『水尾段140部分、139-1、148等3筆地號土地』，原為供社區及廟宇使用廣場，現況所舖設柏油路面，非本公所鋪設及養護。三、有關水尾段148地號部分土地為本公所養護道路，街道命名為長興路四段71巷，本公所養護路段約至長興路四段71巷7號前止，兩側有施作道路側溝部分。」亦稱系爭土地係廣場，並非道路。系爭土地連接長興路於87年即設有拱門，部份土地鋪設水泥仿磁磚至今，並無任何道路跡象，此廣場經常舉辦社區活動，以其拱門設置、仿瓷磚地面與鄰地連接平面之形狀與大小，均說明做廣場用而非道路。且系爭土地是長興社區發展協會向原地主財團法人台灣省私立桃園仁愛之家長期租借使用，每年捐獻白米一千斤為租借對價，是系爭土地以往近20年來，均存有租借契約，並非供通行道路使用。③於104年9月17日有人故意破壞拆除系爭土地上之拱門之前
，地主仁愛之家即於104年8月19日以桃仁董字第1041120011號函主張其所有土地之所有權及使用收益處分管理權。
104年9月17日拱門遭故意拆除後，更有竊賊於139-1及140地號土地上鋪設柏油（稱竊賊係因地主不知情亦未同意），欲形成存在既成道路之假象，隔日遭參加人發現後，參加人旋即授權他人刨除柏油，放置紐澤西護攔，護欄上以紅色噴漆寫明「私有土地、不供私設道路使用」，至今未曾移轉，參加人以紐澤西護攔及其上文字陳述明確表達對通行之異議，主張參加人之土地所有權及管理權。長興路闢建於81年，連接139-1地號裡地的私人8米道路是遲於87年後闢建，私人想透過此8米道路經139、140地號連接長興路也一定是在87年以後，並非年代久遠不復記憶矣！依82年6月19日、83年6月24日、84年6月22日及85年12月4日航照影像圖所示，當時並無任何一條道路直接連接139-1地號再經由140地號而與長興路相連，而是在87年後私人闢建8米路後（此路還是由原來農路調整位置後才與139地號相連）才有借道139-1與140地號之廣場通行之可能，並非年代久遠不復記憶。並參臺灣高等法院92年度上易字第1055號刑事判決理由，原行政處分所稱「以82年計算道路通行時間已逾20年以上」非事實，憑空杜撰而已。
五、兩造不爭之事實及兩造爭點：
1.如事實欄所述之事實，業據提出原處分（參訴願卷p139）、訴願決定（參本院卷p36-42）、會勘紀錄（參本院卷p16-18、21-23、26-27）、現況實測圖套繪面積計算圖（參本院卷p19）、航照圖（參本院卷p28-34）、現況實測圖（參本院卷p88-89）、google地圖（參本院卷p90）、桃園市蘆竹區公所106年6月20日桃市蘆工字第1060020134號函（參本院卷p174）、107年1月23日桃市蘆工字第1070001939號函（參本院卷p192-193）、桃園仁愛之家104年8月19日桃仁董字第1041120011號函（參訴願卷p166）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.兩造爭點為：原告是否為本案撤銷訴訟適格之當事人？系爭道路是否為具有公用地役關係之巷道？原處分認事用法有無違誤？
六、本院判斷：
1.按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟；訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項及第3項分別定有明文。依該條文排序解釋，得不經訴願程序逕行提起撤銷訴訟之利害關係人，必亦係因受中央或地方機關之「違法行政處分」，經訴願決定維持，認為損害其權利或法律上利益之人。準此，該利害關係人自不包括原處分機關，蓋原處分機關如認其行政處分違法，即得自行撤銷，殊無另訴請行政法院撤銷其「違法行政處分」之理。至若訴願決定撤銷原處分，訴願決定對不利益之一方而言，固屬為一新之行政處分，參之訴願法第1條第2項認各級地方自治團體或其他公法人對上級監督之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者得提訴願之規定，則此時應視該訴願決定究否影響及原處分機關之權利或利益而定，亦即倘該訴願決定涉及自治事項，該原處分機關尚非不得對該訴願決定為行政救濟。否則原處分機關對上級之訴願決定，本即應受訴願決定之拘束，不得再為不服之表示，以符行政一體性原則之適用（參最高行政法院99年度判字第417號判決意旨）。
2.按道路交通管理處罰條例第1條：「為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，制定本條例。」而道路交通安全規則第1條：「本規則依道路交通管理處罰條例第92條第1項規定訂定之。」均屬中央法規，而本案為既成道路認定之爭議參照司法院大法官會議釋字第400號解釋，當面臨徵收補償時，也是中央事項，並非涉及原告自治事項之範疇，原告為原處分機關，本於行政一體，自不得對本案之訴願決定為行政救濟。故原告提起本件訴訟應認係當事人不適格，而應判決駁回之。至於兩造間關於既成道路實體法上之爭執，即無審酌之必要，亦此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年2月22日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官黃秋鴻
法官陳金圍法官陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年2月22日
書記官林淑盈