臺北高等行政法院98年度訴字第413號判決

裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第413號判決

裁判日期：民國98年08月20日

裁判案由：有關核發證明事務

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第413號原告甲○○訴訟代理人 顏碧志 律師
蔡文燦 律師複代理人 李德正 律師被告桃園縣政府代表人乙○○縣長）住同訴訟代理人 陳河泉 律師上列當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服內政部中華民國97年12月29日台內訴字第0970141231號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告就被繼承人即原告之父所有坐落桃園縣桃園市○○段670、671、682、683、684、685、686、
691、692、695、696、697、698、705、706、834、835、839、840、841、842、843、845、846、84
7、852、909、944地號等28筆土地（下稱系爭土地），於民國97年6月16日向被告申請發給符合農業發展條例施行細則第14條之1要件之土地使用分區證明，並註明「細部計畫未完成，尚未能准許依變更後計畫用途使用」，以作為申請核發農業使用證明之依據。經被告以97年7月3日府城行字第0970214562號（下稱原處分）函復，前揭地號土地屬「南崁新市鎮都市計畫」住宅區及商業區，該計畫由被告以64年10月3日公告實施，其樁位並於66年6月24日公告實施，即依都市計畫法第17條第2項及同法第40條規定實施建築管理。且前揭地號土地並非附帶條件開發地區，自64年10月3日都市計畫發布後，即得依計畫用途申請建築使用，不符合農業發展條例施行細則第14條之1規定。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）本件原告係申請被告於發給之土地使用分區證明內為前述記載，並非請求核發農業使用證明：
系爭土地，原為農業用地，於64年間列入桃園縣南崁新市鎮都市計劃內，變更為商業住宅及公共設施等用途，系爭土地雖已依法律變更為非農業用地，然實際上仍作為農業使用，訴願決定竟以系爭土地為商業區住宅區及公共設施用地，非農業用地，依作農業使用認定及核發證明辦法第
2條及同辦法第3條所定得申請核發農業用地作農業使用證明書之條件不合，作為駁回訴願之理由，與原告請求就系爭土地於發給土地使用分區證明為前述記載不符，是其理由顯有違誤。
（二）被告僅由都市計劃機關單獨認定，未會同建築管理機關共同認定，即逕將原告之申請駁回，亦有違內政部及行政院農業委員會（下稱農委會）之函示：
有關農業發展條例施行細則第14條之1修正發布後，都市計畫主管機關應如何出具土地分區使用證明，依行政院農業委員會及內政部會商結論應由都市計劃主管機關會同建築機關認定土地符合農業發展條例施行細則第14條之1各款規定，此有農委會農企字第0940134444號及內政部台內營字第09400842號函可稽，本件被告僅由都市計劃機關單獨認定，未會同建築管理機關共同認定，有違內政部及農委會之前函規定。
（三）本件受理訴願之內政部，將因三七五減租之存在，不能核發建築執照部分，予以切割，認為係訴願審理範圍外之事項，又未敘明如何係審理範圍外之理由，違反行政程序法第9條應於當事人有利及不利之情形一律注意之規定：系爭土地因有三七五減租契約存在，現仍由承租之佃農占有使用，土地現況仍作為農業用地使用中，故依建築法令規定無法核發建築執照，此有被告工建字第00000000000函為證。系爭土地中鄰近公共設施土地，即坐落桃園縣桃園市○○段884、883、882、851、788、785、782、780、779、694、688、687、677、676、675、
844、838、704、703、693、689、502、680、67
9、678、789、786地號等27筆土地，迄今尚未完成徵收或協議價購情事，仍為公共設施保留地，顯見系爭土地迄今亦因主要公共設施未依主要計劃完成，建築線未能確定。又系爭都市計劃發佈迄今已達32年餘年，細部計劃未經公佈且公共設施並未完成，顯見迄今系爭土地相關之細部計劃尚未完成，原告不能依變更後之計畫建築使用，系爭土地自符合農發條例施行細則第14條之1第1款之規定。
（四）退步言之，如認系爭土地所屬地區細部計畫已發布，惟被告迄今仍未實施市區徵收計畫，致原告及原所有權人 曹碧榕 未能依變更之計畫用途，申請建築使用，系爭土地仍符合農業發展條例施行細則第14條之1第2款「已發佈細部計劃地區區段徵收計劃前，未依變更後之計劃用途申請建築使用」之要件。被告自應依該施行細則第14條之1第2款之規定，發給原告請求之土地分區使用證明。
（五）原告並聲明：
1、先位聲明
（1）訴願決定及原處分均撤銷。
（2）被告應於發給原告坐落桃園縣桃園市○○段682、698、
847、683、840、835、684、706、691、696、68
5、839、834、686、845、909、692、842、841、695、843、852、705、671、670、697、846、
944等28筆地號土地使用分區證明內註明「符合農業發展條例施行細則第14條之1第1款土地農業使用要件細部計畫未完成，尚未能准許變更後計畫用途使用」作為核發農業使用證明之依據。
2、備位聲明
（1）訴願決定及原處分均撤銷。
（2）被告應於發給原告坐落桃園縣桃園市○○段682、698、
847、683、840、835、684、706、691、696、68
5、839、834、686、845、909、692、842、841、695、843、852、705、671、670、697、846、
944等28筆地號土地使用分區證明內註明「符合農業發展條例施行細則第14條之1第2款土地農業使用要件已發佈細部計劃地區都市計劃書規定，應實施市區徵收於公告實施市區徵收計劃前，未依變更後之計劃用途申請等使用」作為核發農業使用證明之依據。
三、被告則以：
（一）就原告先位聲明部份：
1、原告主張系爭土地迄今因主要公共設施未依主要計畫完成，建築線未能確定云云，就此，原告顯有誤解，蓋本案於都市計畫發布實施，樁位測釘完成公告後，即已可指定建築線，核發建築執照，至今未曾限制建築，此與主要公共設施是否完成並無關連。
2、且原告土地是否有三七五租約之存在，核屬原告與承租人間之另一法律關係，並不影響被告都市計畫機關就系爭土地得否建築之認定。原告（出租人）如未能依法向承租人終止租約，以收回土地自行建築或出售作為建築使用，自無從申請核發建築執照。
3、原告雖主張被告僅由都市計劃機關單獨認定，未會同建築管理機關共同認定，即逕將原告之申請駁回，有違內政部及農委會之函示云云，惟查，系爭土地本即得建築，係因原告未合法自行終止三七五租約（若原告主張存有三七五租約屬實），方無法申請核發建築執照，故此事項並非系爭土地之性質本即不得建築之問題，此與被告所屬都市計畫機關有無會同建築管理機關共同認定並無關連，亦即就算會同，結論亦無二致，是以原告先位之訴並無理由。
（二）就原告備位聲明部分：本案（南崁新市鎮都市計畫）並毋庸實施市區徵收，即得直接建築，而農業發展條例施行細則第14條之
1第2款之規定要件，係指「應實施市區徵收地區」，與本案情形並不相符。被告自亦無於系爭土地使用分區證明內註明「符合農業發展條例施行細則第14條之
1第2款土地農業使用要件已發佈細部計劃地區都市計劃書規定，應實際市區徵收，於公告實施市區徵收計劃前，未依變更後之計劃用途申請等使用」之可能，原告備位聲明之請求亦無理由。
（三）被告聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件相關法令：
（一）按農業發展條例第3條第1項第10款、第11款及第12款規定：「本條例用辭定義如下：...一○、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。（三）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。一一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。一二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」又同條例第38條第1項及第39條規定：「作農業使用之農業用地及其地上農作物，由繼承人或受遺贈人承受者，其土地及地上農作物之價值，免徵遺產稅，並自承受之年起，免徵田賦十年。承受人自承受之日起五年內，未將該土地繼續作農業使用且未在有關機關所令期限內恢復作農業使用，或雖在有關機關所令期限內已恢復作農業使用而再有未作農業使用情事者，應追繳應納稅賦。但如因該承受人死亡、該承受土地被徵收或依法變更為非農業用地者，不在此限。」、「依前二條規定申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐稽徵機關辦理。農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」
（二）又農業發展條例施行細則第14條之1規定：「農業用地經依法律變更為非農業用地，經該法律主管機關認定符合下列各款情形之一，並取得農業用地作農業使用證明書者，得適用本條例第三十七條第一項、第三十八條第一項或第二項規定，不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦：一、依法應完成之細部計畫尚未完成，未能准許依變更後計畫用途使用者。二、已發布細部計畫地區，都市計畫書規定應實施市區徵收，於公告實施市區徵收計畫前，未依變更後之計畫用途申請建築使用者。」
（三）又都市計畫法第17條第2項及第40條規定：「未發布細部計畫地區，應限制其建築使用及變更地形。但主要計畫發布已逾二年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，得依有關建築法令之規定，由主管建築機關指定建築線，核發建築執照。」、「都市計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理。」
五、原告被繼承人所有之前開土地，原為農業用地，嗣經64年10月3日發布之南崁新市鎮都市計畫，變更使用用途為住宅區及商業區，屬農業用地經依法律變更為非農業用地等情，有桃園縣政府計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書在卷可稽，亦為兩造所不爭，故此部分之事實，應堪認定。
六、原告申請被告核發土地分區證明，並註明系爭土地符合農業發展條例施行細則第14條之1第1、2款之情形，為被告所否准，故本件之爭點，即在於系爭土地依新市鎮都市計畫變更為非農業用地，是否符合下列情形：（一）依法應完成之細部計畫尚未完成，未能准許依變更後計畫用途使用？（二）已發布細部計畫地區，都市計畫書規定應實施市區徵收，於公告實施市區徵收計畫前，未依變更後之計畫用途申請建築使用等情形？
（一）原告以先位聲明主張系爭土地符合「依法應完成之細部計畫尚未完成，未能准許依變更後計畫用途使用」部分，經查：
１、系爭土地屬南崁新市鎮都市計畫範圍內之住宅區及商業區，該都市計畫經內政部核定後，於64年10月3日發布實施等情，有被告依都市計畫法第21條發布實施之64年10月3日桃府建都字第93784號公告稿、及內政部64年9月18日台內營字第656512號函在卷可稽。
２、依都市計畫法第15條之規定，市鎮計畫固應先擬定主要計畫，然依同法第16條之規定，主要計畫得與細部計畫合併擬定，本件被告雖因時日久遠而未能提出細部計畫相關資料，然以前開南崁都市計畫樁位亦於66年6月24日公告，有被告同日060496號公告稿在卷可稽，且依都市計畫法第23條第3項規定，細部計畫核定發布實施後，應於一年內豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量等事項，本件既已由被告公告計畫樁位，衡情可認細部計畫應已完成，況依被告提出系爭土地及其周邊土地建築線示意圖、地號對照圖、網路衛星地圖，系爭土地週邊土地已有多處建築，顯見並無限制建築之情形，顯見被告已依計畫指定建築線，並為建築管理，故原告主張細部計畫尚未完成，已難遽採。
３、原告雖主張被告都市計畫主管機關，未能會同建築管理機關，即逕為認定系爭土地可予建築，惟查系爭土地既無限制建築，可認並無未能依其使用分區作為住宅區或商業區使用之情事，且原告就系爭土地尚由承租佃農依約使用之事實，並無爭執，故原告因有耕地租約存在，在租約合法終止前，自無從向建築管理機關，申請核發建築執照，應甚明確，就此項因原告或土地所有權人個別事由所致未能申請建築之事實，原告主張被告應會同建築管理機關始得認定，亦難認屬必要，從而，系爭土地並非因細部計畫未完成，而未能准許依變更後計畫用途作住宅區或商業區使用，原告主張符合農業發展條例施行細則第14條之1第1款情形，而申請被告應於核發使用分區證明時一併註明，洵不足採。
（二）原告以備位聲明主張系爭土地符合「已發布細部計畫地區，都市計畫書規定應實施市區徵收，於公告實施市區徵收計畫前，未依變更後之計畫用途申請建築使用者。」部分，經查：
１、按「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」又「縣（市）（局）政府為實施新市區之建設，對於劃定範圍內之土地及地上物得實施區段徵收或土地重劃」都市計畫法第48條、第58條第1項定有明文。
２、系爭南崁新市鎮都市計畫，並無應實施區段徵收或市地重劃之內容，已據被告陳明，且有系爭計畫64年10月3日公告函稿可稽，原告主張系爭計畫應實施市區徵收，並未提出相關事證以實其說，已難認屬有據。至於原告主張系爭都市計畫，尚有公共設施未完成等情，縱認屬實，然原告未能依住宅區及商業區之土地使用分區用途申請建築，顯亦與該等公共設施未完成，或是否公告實施市地重劃或區段徵收計劃無關，故原告申請被告於核發土地分區使用證明時，註明系爭土地符合農業發展條例施行細則第14條之1第2款情形，亦屬無由。
七、綜上所述，原告主張系爭土地因南崁新市鎮都市計畫而變更為非農業用地，且符合農業發展條例施行細則第14條之1第1、2款之情形，被告應於核發使用分區證明時，註明系爭土地符合前開細則第14條之1第1款或第2款之情形，自難屬有據，被告以原處分否准原告之申請，於法並無違誤，訴願機關遞予維持，亦無不合。從而原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並以先位及備位聲明，請求被告應核發註明系爭土地符合農業發展條例施行細則第14條之1第1款、第2款情形之使用分區證明，作為核發農業使用證明之依據，均無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年8月20日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官林樹埔
法官蕭忠仁法官劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年8月20日
書記官林苑珍