裁判字號：臺北高等行政法院91年簡字第329號判決
裁判日期：民國92年06月24日
裁判案由：空氣污染防制法
臺北高等行政法院判決九十一年度簡字第三二九號
原告甲○○訴訟代理人丁○○被告臺北市政府環境保護局代表人 沈世宏 （局長）訴訟代理人丙○○
乙○○右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服台北市政府中華民國九十年十二月二十八日府訴字第九○一六四六三六○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告所有之ＫＩＥ—六五一號重型機車，於民國（下同）九十年七月十日十時三十分行經台北○○○區○○○路○段○○○號前，經被告所屬衛生稽查大隊稽查人員執行機車排放空氣污染物定期檢驗路邊攔檢查核，發現該機車逾期未實施排氣定期檢驗，遂以九十年七月十九日第Ｄ七三六二九二號交通工具違反空氣污染防制法案件通知書予以告發，經被告以其違反行為時空氣污染防制法第三十九條規定，依同法第六十二條規定，以九十年八月三日機字第Ａ00000000號處分書，裁處原告新台幣（下同）三千元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告起訴意旨略謂：
一、按空氣污染防制法第三十九條及第六十二條規定係屬制裁性之法律，應為嚴格之文義解釋，俾以保護人民之自由與權利。按該法第二條第三款規定：「汽車：指在道路上不依軌道或電力架設，而以原動機行駛之車輛。」，未如道路交通管理處罰條例明示包含機器腳踏車，故依「省略規定之事項，應認有意省略」及「明示規定其一者，應認為排除其他」之拉丁法諺，機器腳踏車非屬空氣污染防制法處罰之列，被告及訴願決定機關擴張解釋該法之汽車定義，增加法律所無之限制，有違法律保留原則。另空氣污染防制法係處罰污染環境者，則非屬空氣污染，即不屬該法處罰之範圍，此觀諸空氣污染防制法第六十八條之規範意旨即明。又按「交通工具違反空氣污染防制法裁罰準則」係依空氣污染防制法第六十八條第二項規定訂定，逾越母法之授權，增加空氣污染防制法第三十九條之裁罰內容，有違法律保留原則，亦有剝奪行政機關裁量權之虞，故該行政規則違法部分應屬無效，應排除適用。
二、按交通工具空氣污染物排放標準第二條第六款規定：「本標準專用名詞定義如左：六、使用中車輛檢驗：包括定期檢驗、不定期檢驗及使用中車輛申請牌照檢驗。定期檢驗係指車輛於依道路交通安全規則或依本法第三十九條規定定期檢驗時，對其空氣污染物排放情形所為之檢驗。不定期檢驗係指車輛於停靠處所或行駛途中，臨時對其空氣污染物排放情形所為之檢驗。」，縱認原告違反定期檢驗之義務，惟依土地管轄之規定，有權處分機關為車籍地環保機關（即彰化縣環境保護局），不定期檢驗方屬車輛所在地之環保機關處理權責。本件原告係違反定期檢驗義務，有權處分機關為車籍地環保機關，否則，倘原告同日一次駕駛由台北市開往台北縣上高速公路至彰化縣，三處環保機關均以未定期檢驗掣單告發，原告將以何為準？抑或三處分均有效力，應繳納三次罰鍰？此絕非空氣污染防制法之立法意旨。故本件被告並非有權處分機關，依行政程序法第一百十一條第六款規定，其所為處分無效，被告僅得於實施不定期檢驗，發現原告車輛排放不合標準時，始有權進行告發。
三、比例原則為憲法原則，指就國家一切措施之目的及達到目的所採取手段與對人民負擔間之考量。於比例原則下，嚴格禁止一切為達目的不擇手段之國家行為，該原則係屬目的與手段之關係。按空氣污染防制法之目的係裁處環境污染者，處分機關應於路邊稽查當場檢驗，並將檢驗不合規定者予以告發，而未按期檢驗者，應由車籍地監理或環保機關依檢驗或代檢單位送回之資料，對逾期未檢驗者予以告發，是被告顯為達擴張財源之目的，不惜至路邊見車就攔，逾越本責。況原告所有之ＫＩＥ—六五一號機車經事後檢驗為合格，並將檢驗報告寄予被告，被告仍予裁罰，顯違憲法第二十三條之比例原則。另按道路交通管理處罰條例第十七條規定：「汽車不依限期參加定期檢驗或臨時檢驗者，處汽車所有人新台幣九百元以上一千八百元以下罰鍰。」，依通念而言，倘汽車未定期檢驗，所排放之廢氣顯較機車危害程度為大，故空氣污染防制法及「交通工具違反空氣污染防制法裁罰準則」之處罰標準，相較於上開規定，顯違比例原則。
四、請撤銷訴願決定及原處分，訴訟費用由被告負擔。
乙、被告答辯意旨略謂：
一、按「使用中之汽車應實施排放空氣污染物定期檢驗，檢驗不符合第三十三條排放標準之車輛，應於一個月內修復並申請複驗。」、「未依第三十九條規定實施排放空氣污染物定期檢驗者，處汽車所有人新臺幣一千五百元以上一萬五千元以下罰鍰。」、「本法所定之處罰，除另有規定外，在中央由行政院環境保護署為之；在直轄市由環境保護局為之；在縣（市）由縣（市）政府為之。」、「依本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處。前項裁罰準則由中央主管機關定之。」、「本法所定交通工具，其種類如下：一、汽車（含機器腳踏車）。」、「本法第三十九條所定使用中汽車實施排放空氣污染物定期檢驗，應依下列規定辦理：一、機器腳踏車，依中央主管機關公告之區域、頻率、期限至認可之定期檢驗站實施。」空氣污染防制法第三十九條第一項、第六十二條第一項、第六十六條、第六十八條及同法施行細則第三十四條第一款、第三十七條第一款定有明文。
二、按「使用中車輛之所有人應依規定期限參加定期檢驗；未依規定期限參加定期檢驗或定期檢驗不合格者，除機器腳踏車依本法第六十二條規定處罰外，依道路交通管理處罰條例規定處理。」、「本準則依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第六十八條第二項規定訂定之。」、「汽車所有人違反本法第三十九條規定，其罰鍰額度如下：一、機器腳踏車：（一）逾規定期限未實施排放空氣污染物定期檢驗者，新臺幣三千元。（二）經定期檢驗不符合排放標準，未於一個月內修復並複驗者，新臺幣二千元。（三）經定期檢驗不符合排放標準，於期限屆滿後之複驗不合格者，新臺幣一千五百元。」交通工具排放空氣污染物檢驗及處理辦法第十條第三項、交通工具違反空氣污染防制法裁罰準則第一條及第二條第一項復有明文。
三、按「主旨：公告使用中機器腳踏車實施排放空氣污染物定期檢驗之區域、頻率及期限。．．公告事項：一、實施區域：臺北市、高雄市、基隆市、．．新竹縣．．。二、實施頻率：凡設籍於前述區域且使用滿一年以上之機器腳踏車應每年實施排放空氣污染物定期檢驗乙次。三、檢驗期限：前述使用中機器腳踏車所有人應每年於行車執照原發照月份至次月份間實施檢驗。．．」行政院環境保護署八十八年十月五日環署空字第○○六六四九八號公告可資參照。
四、被告所屬稽查人員依法執行機車定期檢驗路邊查核勤務，於九十年七月十日十時三十分在台北○○○區○○○路○段○○○號前，查得原告所有之ＫＩＥ—六五一號重型機車（發照日期為八十一年八月十日）原依規定應於每年八、九月份期間前往行政院環境保護署認可之定檢站實施機車排氣定期檢驗，惟遲至上開實施攔查當時，均無任何定期檢驗紀錄，確有未依限實施定期檢驗之實，並有行政院環境保護署機車定檢檢測資料查詢表影本可稽，故被告依法告發裁處並無違誤。原告稱機器腳踏車非屬空氣污染防制法之處罰範圍云云，惟按空氣污染防制法第二條第三款規定：「汽車：指在道路上不依軌道或電力架設，而以原動機行駛之車輛。」、空氣污染防制法施行細則第三十七條第一款及交通工具排放空氣污染物檢驗及處理辦法第十條第三項之規定，足證機器腳踏車確為空氣污染防制法之處罰對象。
五、依八十八年一月二十日修正公布之空氣污染防制法第三十九條規定，並參照行政院環境保護署於八十八年六月三十日召集各環保單位研商機車排氣定期檢驗相關事宜，決議未依規定實施排氣定期檢驗處罰規定將自八十八年七月一日起實施。亦即，原發照月份為七月之機車（一年內之新車不計），應依公告規定期限（七月一日至八月三十一日）參加排氣定期檢驗，未於八月三十一日前實施排氣定期檢驗者，自九月一日起告發處罰，而原發照月份為其餘月份之機車執行時，依此類推。按空氣污染防制法第三十三條規定，機車排放空氣污染物應符合排放標準，其目的在於使用中機車排放空氣污染物符合排放標準，故其檢測結果僅係證明機車排氣符合排放標準。另按使用中機車除應符合空氣污染防制法第三十三條規定之排氣標準外，亦應定期參加檢驗，故定期檢驗與排氣檢驗之立法目的、方式、時間及檢驗單位均不相同。又上開會議亦決議機車未依規定實施定檢之告發處罰，原則上採取攔檢方式執行，復經行政院環境保護署以八十八年八月二十六日環署空字第○○五七九四九號函請各縣市環保單位自八十八年九月一日起加強取締告發未依規定實施排氣定期檢驗之機車，故被告所屬稽查人員依上開公告執行機車路邊攔檢查核勤務，即屬適當。
六、按機車所有人有主動定檢之義務，均應於指定期限內主動前往行政院環境保護署認可之定期檢驗站實施定期檢驗，方屬合法。目前係由該署依機車行照上發照月份之前一個月寄發通知予車輛所有人，提醒依限自行前往定檢站作排氣定期檢查。而為使民眾充分瞭解使用中汽車應實施排氣定檢，該署除印製宣導紅布條、宣導海報外，並錄製短片於電視媒體播放，被告亦於各報章媒體廣為宣傳，並於八十八年七、八月執行路邊排氣檢測勤務時廣發傳單，宣導處罰規定自八十八年七月一日起實施，而於九月一日開始取締告發，故被告已善盡告知之責。是依空氣污染防制法第三十九條第一項及同法施行細則第三十七條第一款規定，機車未依限實施機車排放空氣污染物，依法即屬可罰，並無原告所稱違反法律保留原則。
七、原告稱縱違反檢驗義務，被告所為處分仍違土地管轄規定，應屬無效云云。惟按空氣污染防制法施行細則第五十四條規定：「汽車違反本法其他規定者，違規所在地主管機關認有必要者，得移送該車輛車籍登記所在地主管機關裁決。」，並不限車籍地環保機關方屬有權處分機關。另按空氣污染防制法第三十九條第一項、第六十二條第一項及第六十六條規定，原告所有之ＫＩＥ—六五一號重型機車於九十年七月十日十時三十分行經台北○○○區○○○路○段○○○號前，經被告所屬衛生稽查大隊稽查人員攔停，確認該機車未依規定期限實施排氣定期檢驗，是被告依法定權責予以告發裁處，其查證及告發方式並無違誤。
八、原告稱「交通工具違反空氣污染防制法裁罰準則」違反法律保留原則，被告所為處分違反比例原則云云。惟依空氣污染防制法第六十二條第一項及第六十八條規定，被告據以裁罰之「交通工具違反空氣污染防制法裁罰準則」，係行政院環境保護署依空氣污染防法第六十八條第二項之授權訂定，參照該準則第二條第一項之規定，可知該裁罰準則已考量機車未依規定實施排氣定期檢驗所造成之危害程度，並區別違規情節於法定罰鍰額度內個別訂定應處之罰鍰額度，被告裁處原告三千元罰鍰，用促踐行改善，符合上開裁罰準則之規定，亦無逾越法定裁量範圍，其裁量權行使尚無不當。至原告所援引道路交通管理處罰條例第十七條規定之「定期檢驗」，該規定除排氣檢驗外，尚包括安全檢驗等其他事項，兩者規範目的及對象均有不同，應不得比附援引。
九、請駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。理由
一、按「使用中之汽車應實施排放空氣污染物定期檢驗，檢驗不符合第三十三條排放標準之車輛，應於一個月內修復並申請複驗。」、「未依第三十九條規定實施排放空氣污染物定期檢驗者，處汽車所有人新台幣一千五百元以上一萬五千元以下罰鍰。」、「本法第三十九條所定使用中汽車實施排放空氣污染物定期檢驗，應依下列規定辦理：一、機器腳踏車，依中央主管機關公告之區域、頻率、期限至認可之定期檢驗站實施。」分別為行為時空氣污染防制法第三十九條第一項、第六十二條第一項及同法施行細則第三十七條第一款定有明文。又行政院環境保護署八十八年十月五日環署空字第○○六六四九八號公告：「主旨：公告使用中機器腳踏車實施排放空氣污染物定期檢驗之區域、頻率及期限。．．．公告事項：一、實施區域：臺北市、高雄市、．．．台北縣．．．等二十三縣市。二、實施頻率：凡設籍於前述區域且使用滿一年以上之機器腳踏車應每年實施排放空氣污染物定期檢驗乙次。三、檢驗期限：前述使用中機器腳車所有人應每年於行車執照原發照月份至次月份間實施檢驗。．．．」。再者，行為時交通工具違反空氣污染防制法裁罰準則第二條第一款規定：「汽車所有人違反本法第三十九條規定，其罰鍰額度如下：一、機器腳踏車：（一）逾規定期限未實施排放空氣污染物定期檢驗者，新台幣三千元。．．二、機器腳踏車以外之汽車，依道路交通管理處罰條例規定處罰。」。
二、本件原告所有之ＫＩＥ—六五一號重型機車，於九十年七月十日十時三十分行經台北○○○區○○○路○段○○○號前，經被告所屬衛生稽查大隊稽查人員執行機車排放空氣污染物定期檢驗路邊攔檢查核，發現該機車逾期未實施排氣定期檢驗等情，為兩造所不爭執，並有被告九十年七月十九日第Ｄ七三六二九二號交通工具違反空氣污染防制法案件通知書、執行機車路邊攔查「機車定期檢驗」稽查紀錄單、機車定期檢測資料查詢表、機車車籍基本資料表等影本及採證照片一幀附原處分卷及訴願卷可稽，其違規事證明確，被告據以裁處原告三千元罰鍰，揆諸首揭法條規定，並無不合。原告不服，主張如事實欄所載。
三、按「道路交通管理處罰條例」係為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全而予制定（該條例第一條規定參照），俾資道路交通之管理、處罰有所依循（該條例第二條規定參照）。空氣污染防制法則係為了防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質而予制定（該法第一條規定參照）。兩者立法目的及適用對象均有不同，自不得逕以道路交通管理處罰條例之規定，率認空氣污染防制法所規範之汽車不含機器腳踏車在內。查行為時空氣污染防制法第二條第三款規定：「汽車：指在道路上不依軌道或電力架設，而以原動機行駛之車輛。」，本件原告所有之重型機車，符合上開汽車之定義，此為原告所是認，自應受空氣污染防制法之規範。原告稱機器腳踏車非屬空氣污染防制法處罰之列，該汽車之定義有違法律保留原則云云，顯屬誤會。
四、另原告訴稱無空氣污染即不受處罰云云。按造成空氣污染者，依空氣污染防制法相關規定，固應加以處罰，然為防制空氣污染之可能性，非不得於相關法律賦予各相關人員作為義務，以防制空氣污染，有關汽車定期檢驗即屬是例。按行為時空氣污染防制法第三十九條第一項規定：「使用中之汽車應實施排放空氣污染物定期檢驗，檢驗不符合第三十三條排放標準之車輛，應於一個月內修復並申請複驗。」，同法施行細則第三十七條第一款亦規定：「本法第三十九條所定使用中汽車實施排放空氣污染物定期檢驗，應依下列規定辦理：一、機器腳踏車，依中央主管機關公告之區域、頻率、期限至認可之定期檢驗站實施。」，又行政院環境保護署八十八年十月五日環署空字第○○六六四九八號公告已明定凡設籍於實施區域滿一年以上之機器腳踏車，應每年於行車執照原發照月份至次月份間實施排放空氣污染物定期檢驗乙次。再者，行為時空氣污染防制法第三十八條授權訂定之「交通工具排放空氣污染物檢驗及處理辦法」第十條第三項規定：「使用中車輛之所有人應依規定期限參加定期檢驗；未依規定期限參加定期檢驗或定期檢驗不合格者，除機器腳踏車依本法第六十二條規定處罰外，依道路交通管理處罰條例規定處理。」。綜上，足知使用中車輛之所有人依法負有於規定期限參加定期檢驗之義務，如有違反，依行為時空氣污染防制法第六十二條第一項規定，即應受罰，核亦無原告所稱違反法律保留原則之情事。經查，系爭機車之行車執照原發照日為八十一年八月十日，依規定應於每年八月至九月份間實施機車排氣定期檢驗，惟系爭機車迄至本件九十年七月十日攔檢當時，並無定期檢驗紀錄，顯已違反上揭規定，則被告予以處罰，於法即屬無違。至原告於被查獲後始補行檢驗，縱然合格，亦無解其先前違規行為之成立。
五、原告主張行為時「交通工具違反空氣污染防制法裁罰準則」第二條第二款規定，機器腳踏車以外之汽車，依道路交通管理處罰條例規定處罰，而依道路交通管理處罰條例第十七條規定，汽車不依限期參加定期檢驗者，處汽車所有人九百元以上一千八百元以下罰鍰，惟汽車之排氣量大於機車，汽車違反空氣污染防制法第三十九條規定時，所處罰鍰最低額亦低於同法第六十二條第一項所定罰鍰最低額「一千五百元」，從而，行政院環境保護署訂定發布之「交通工具違反空氣污染防制法裁罰準則」業已違反空氣污染防制法第六十八條第一項規定，係屬無效之行政命令云云。但查，交通工具違反空氣污染防制法裁罰準則係依空氣污染防制法第六十八條第二項規定授權訂定者，為法規命令，合乎法律保留原則；其第二條第一款第一目訂定機器腳踏車逾規定期限未實施排放空氣污染物定期檢驗者，處罰三千元，並未逾越空氣污染防制法第六十二條第一項所定罰鍰數額，且本件係就機器腳踏車違反空氣污染防制法第三十九條所為之處罰，與汽車無涉。況且，空氣污染防制法第三十九條所定之排放空氣污染物定期檢驗，與道路交通管理處罰條例第十七條所定違反汽車定期檢驗之處罰，因二者機器不同，可能造成排放空氣污染物之機率有異，經主管機關調查分析後，訂定不同之規定及處罰，如機車在發照年滿一年即須檢驗，而汽車發照年滿三年（現已改為發照年滿五年，道路交通安全規則第四十四條規定參照）才須檢驗，均屬立法政策問題。而且機車與汽車係屬不同之車輛種類，規範基礎不同，其不同規定自無原告所稱之差別待遇或比例原則問題。
六、關於原告訴稱系爭處分違反土地管轄規定乙節。按行為時空氣污染防制法第三條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為環境保護局；在縣（市）為縣（市）政府。」，同法第六十六條規定：「本法所定之處罰，除另有規定外，在中央由行政院環境保護署為之；在直轄市由環境保護局為之；在縣（市）由縣（市）政府為之。」，而觀乎同法施行細則第五十四條規定：「汽車排放空氣污染物經目測、目視、遙測不合格者，由車籍所在地主管機關通知至指定地點接受檢驗；逕以儀器檢驗不合格者，由違規所在地主管機關掣單舉發，必要時，得移送車籍所在地主管機關裁決。汽車違反本法其他規定者，違規所在地主管機關認有必要者，得移送該車輛車籍登記所在地主管機關裁決。」，足知使用中汽車所有人違反定期檢驗作為義務者，有權處分機關為「違規所在地主管機關」，僅違規所在地主管機關認有必要者，得移送該車輛車籍登記所在地主管機關裁決。本件被告既為「違規所在地主管機關」，依法自有權處分，原告主張被告無權處分乙節，於法自屬無可憑採。至原告若違反一定期檢驗作為義務，分遭數環保主管機關裁罰，亦屬其他環保主管機關是否撤銷其所為行政處分之問題，原告尚不得執此以為被告為無權處分機關之論據；然此一問題，容易發生由何環保主管機關優先裁罰之爭議，雖與本案情形無涉，且屬立法政策問題，惟環保機關亦宜妥慎建議修法為之，以避免將來可能發生之爭議，附此敘明。
七、又原告主張原處分違反比例原則乙節。按使用中之汽車未實施排放空氣污染物定期檢驗者，依行為時空氣污染防制法第六十二條第一項及同法第六十八條第二項授權訂定之「交通工具違反空氣污染防制法裁罰準則」第二條第一款規定，應處新台幣三千元；該裁罰準則已考量機車未依規定實施排氣定期檢驗所造成之污染程度、特性及危害程度，並區別違規情節【分為：⑴逾規定期限未實施排放空氣污染物定期檢驗者；⑵經定期檢驗不符合排放標準，未於一個月內修復並複驗者；⑶經定期檢驗不符合排放標準，於期限屆滿後之複驗不合格者】，於法定罰鍰額度內個別訂定應處之罰鍰額度（各為三千元、二千元、一千五百元），以提供裁量之基準，作為所屬執行人員執行職務之依據，合乎立法意旨，且未逾越母法之限度。故本件被告按原告違規行為事實，裁處三千元罰鍰，符合上開規定，且無逾越法定裁量範圍，尚難遽指為違反比例原則。
八、綜上所述，本件原告違規事證明確，被告裁處原告三千元罰鍰，徵諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。又本件適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年六月二十四日
臺北高等行政法院第六庭
法官曹瑞卿右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國九十二年六月二十四日
書記官方偉皓