裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第5018號判決
裁判日期：民國93年11月04日
裁判案由：公有財產管理事務
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第五○一八號
原告台灣電力股份有限公司代表人甲○○董事訴訟代理人 蔡鴻斌 律師
張文輝 律師被告臺北市政府代表人乙○○市長）訴訟代理人 劉志鵬 律師
李元德 律師右當事人間因公有財產管理事件，原告不服內政部台內訴字第○九二○○○六二二九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣被告八十九年十一月一日府法三字第八九Ｏ九四六七五ＯＯ號函令發布「臺北市道路設置設施物收費辦法」，原告對其設置於臺北市道路之設施物使用費迭次函請被告免計收費，分別經被告九十年十月九日府工養字第九Ο一六ΟΟ九五ΟΟ號函復：「……有關貴公司函請在中央未統一規定道路使用費收費標準前，暫免計收道路設置設施物費用，依法尚屬無據，本府無法同意。」及以九十年十二月四日府工養字第Ο九Ο一七九一一八ΟΟ號、九十一年四月十日府工養字第Ο九一一Ο四六三ΟΟΟ號、九十一年五月十五日府工養字第Ο九一一四一Ο九四ΟΟ號、九十一年七月三日府工養字第Ο00000000ΟΟ號函重申前旨，原告不服，向內政部提起訴願，經內政部以九十二年三月十八日台內訴字第Ο九二ΟΟΟ三二二五號訴願決定：「原處分撤銷，於一個月內由原處分機關另為適法之處理。」被告乃於九十二年四月二十三日以府工養字第Ο九二Ο九Ο四一五ΟΟ號函重為處分，以臺北市市有土地為計收使用費範圍，另行開立新繳費單據五份，總計五五、四Ο六、一九五元，通知原告繳納，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。嗣訴訟中，被告於九十二年十二月十六日以府工養字第Ο00000000ΟΟ號函更正應繳納使用費金額（即剔除逾期加倍使用費部份），更正後應繳納金額總計為五五、二八六、九四五元。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告依「臺北市道路設置設施物收費辦法」對原告道路設置設施物，收取使用費是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈被告機關依收費辦法收取道路使用費，顯違反「法律保留」與「授權明確性」原則，並違反地方制度法第二十六、二十八、六十七條規定：
⑴按「地方政府規費之範圍及課徵原則，依規費法之規定，其未經法律規定
者，須經各該立法機關之決議徵收之。」地方制度法第六十七條第三項定有明文，同法第二十八條第一、二款、第二十六條第一、二項及第三項前段規定：「下列事項應以自治條例規定：一法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。二創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。
」、「自治條例應分別冠以各該地方自治團體之名稱，在直轄市稱直轄市法規，在縣（市）稱縣（市）規章，在鄉（鎮市）稱鄉（鎮市）規約。直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。前項罰鍰之處罰，最高以新台幣十萬元為限；並得規定連續處罰之。」顯然地方政府課徵規費，應以自治條例訂之，惟台北市道路設置設施物收費辦法依地方制度法第二十七條規定，僅為自治規則，以之限制地方自治團體居民之權利義務，已與「法律保留原則」有違，又原處分以該收費辦法第十一條規定設施物所有人未依限繳納使用費得加倍收取，收取逾期加倍使用費一一九、二五○元亦與地方制度法第二十六條第三項前段最高十萬元規定有違而難謂適法，原處分應予撤銷無疑。
⑵況且，行政院秘書長九十二年一月十四日院台財字第０九二００八０五五
五號函指出「奉示：既『市區道路條例』及『公路法』正研議修正，增列由各該法之中央主管機關訂定道路使用費收費基準，俟該二法完成立法程序，當依各該法律規定辦理，並請依該二法修正情形，預為研擬收費基準因應之」，換言之，地方政府就公用事業使用之地方所有道路收取使用費，應依『市區道路條例』及『公路法』修訂後之規定辦理，各地方政府目前僅得依『市區道路條例』及『公路法』修正情形，預為研擬收費基準因應之，被告機關不得逕以收費辦法收取道路使用費，益證迄今被告機關對道路設置設施物收取使用費，並無法源依據，違反「法律保留原則」，至為灼然。
⑶至於被告機關主張收費辦法係依臺北市市有財產管理規則第六十六條（被
告機關已於九十年五月一日修正公布為臺北市市有財產管理自治條例）、地方制度法第十八條第十款及第二十七條第一項規定制定而有法源依據云云，惟地方政府收取道路設置設施物使用費之法源為「市區道路條例」及「公路法」，而非上開臺北市市有財產管理自治條例及地方制度法，已如前述，退步言之，縱認臺北市市有財產管理自治條例及地方制度法為收取道路使用費之法源，惟地方制度法第十八條第十款與第二十七條第一項僅規定「直轄市道路、交通之規劃、建設、營運及管理與觀光事業，為直轄市自治事項」及「地方政府就其自治事項得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權訂定自治規則」，而臺北市市有財產管理自治條例第六十六條第二項則明確規定「前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」，均未授權被告機關得制定自治規則收取道路使用費或因被處分人未依限繳納加倍收取使用費，被告機關上開主張顯有誤會。
⑷再按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，
其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。民用航空運輸業管理規則雖係依據民用航空法第九十二條而訂定，惟其中因違反該規則第二十九條第一項規定，而依同規則第四十六條適用民用航空法第八十七條第七款規定處罰部分，法律授權之依據，有欠明確，與前述意旨不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿一年時，失其效力。」、「建築法第十五條第二項規定：『營造業之管理規則，由內政部定之』，概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依法行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。至於對營造業者所為裁罰性之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰額構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留原則之意旨。營造業管理規則第三十一條第一項第九款，關於『連續三年內違反本規則或建築法規規定達三次以上者，由省（市）主管機關報請中央主管機關核准後撤銷其登記證書，並刊登公報』之規定部分，及內政部中華民國七十四年十二月十七日（七四）台內營字第三五七四二九號關於『營造業依營造業管理規則所置之主（專）任技師，因出國或其他原因不能達行職務，超過一個月，其狀況已消失者，應予警告處分』之函釋，未經法律具體明確授權，而逕行訂定對營造業者裁罰性行政處分之構成要件及法律效果，與憲法保障人民權利之意旨不符，自本解釋公布之日起，應停止適用。」迭經司法院大法官會議釋字第三一三號、第三九四號解釋闡明在案，本件被告機關依收費辦法收取道路使用費，及未依限繳納加倍收取使用費，其性質既屬裁罰性之行政處分，涉及對於人民權利之限制，參照上揭大法官解釋意旨，其構成要件及數額應以法律及自治條例定之，法律及自治條例若授權行政機關訂定法規命令或行政規則予以規範，授權之內容及範圍亦應具體明確，惟前開臺北市市有財產管理自治條例第六十六條、地方制度法第十八條第十款及第二十七條第一項規定並未授權被告機關訂定收費辦法收取使用費及逾期加倍收取，縱認已授權被告機關訂定，其授權亦不明確，顯與前開大法官解釋揭示之「法律保留」原則有違而難謂適法。⑸規費法已於九十一年十二月十一日公布施行，被告依收費辦法收取規費法施行後九十一年十二月十三日以後之道路使用費部份，亦難謂合法。
⒉電業因工程需要使用道路，毋庸給付使用費：
⑴退步而言，收費辦法第五條規定：「使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥
箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准設置之設施物，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應依本辦法計收使用費。」而電業法之主管機關經濟部已明確函示：「電業法」第五十條及第五十三條規定，「電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害之程度予以補償。」故電業於公有道路設置供電線路應屬「電業法」許可範圍。
道路使用費係每年給付，屬於使用租金性質，與「電業法」規定之立法意旨不符，電業使用道路補償之金額，應視實際損害之程度為之。法務部研究意見亦表示「電業法就電業使用公有道路應否付費，雖無明文規定，是否即為有意不規定而認得為無償使用公有道路，仍應視電業法之立法意旨定之」。準此，本件自應適用電業法主管機關經濟部函令，電業使用道路僅依實際損害補償，不按年支付因使用者付費原則等考量而收取之使用費。原告於道路設置設施物當屬收費辦法第五條後段之「法令另有規定」，毋庸給付使用費。
⑵查現行電業法第五十條至第五十三條關於電業使用道路等土地與補償等規
定，係於五十四年五月二十一日修正公布，適用迄今尚無修正，依上揭條文規定：電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害之程度予以補償。行政院所提第五十條修正條文草案原參照當時電業法第三十六條規定加「免費」二字，惟因該條但書規定電業使用道路須以不妨礙原有效用為限，為與第五十三條「如有損害，應按損害之程度予以補償」之修正條文相呼應，立法院審查會遂刪除「免費」二字，有立法院五十四年電業法修正時始終參與旁聽之 陸永明 先生於000年0月編寫之「電業法釋義」可參。惟電業法第五十三條既規定對第五十條至第五十二條之損害，按損害之程度予以補償，而第五十二條之「砍伐」或「修剪」，係指依「砍伐」或「修剪」之實際損害補償，當然非指與損害無關之逐年支付定額補償，本件原處分機關收取每年與損害額無關之道路使用費，與電業使用道路應視實際損害程度補償之立法意旨不符，亦有電業法主管機關經濟部函示可參，此均足證電業使用道路僅須依實際損害補償，不按年支付與損害無關之使用費，要無疑義。原告於道路設置設施物當屬「台北市道路設置設施物收費辦法」第五條後段之「法令另有規定」，毋庸給付使用費，原處分及訴願決定顯然違法，應予撤銷。
⑶況且，台北市政府訴願審議委員會已多次廢棄台北市政府工務局收取道路
使用費之處分，其理由略以：依訴願人提供之電業法釋義乙書對電業法第五十條規定之立法過程及解釋等記述，電業法第五十條規定之立法意旨，似係允許電業除造成實際損害須補償外，得無償使用公有土地，復查電業法之中央主管機關經濟部就電業法第五十條及第五十三條規定之適用，作成前揭九十一年二月二十日經能字第○九一○四六○四五九○號令解釋，表明：「電業於公有道路設置供電線路應屬『電業法』許可範圍。道路使用費係每年給付，屬於使用租金性質，與『電業法』規定之立法意旨不符，電業使用道路補償之金額，應視實際損害之程度為之。」原處分機關雖認定電業法第五十條及第五十三條並非電業得無償使用公有土地之規定，尚非前揭收費辦法第五條所定除法令另有規定之情形，惟並未舉出可資依據之事證，而將原處分撤銷，諭令原處分機關究明電業法第五十條及第五十三條規定立法意旨與適用情形後重為處分，依上開訴願決定意旨，電業法第五十條規定意旨，確實允許電業除造成實際損害須補償外，得無償使用公有土地，其理至明。被告於本件主張依收費辦法收取使用費，係因原告占用所管理之市區道路，致被告無法使用收益，乃向原告收取相當於租金之損害金云云，顯不足採信。
⒊基於法律不溯及既往原則，被告機關對於系爭既設設施物不得收取使用費：
按法律不溯及既往原則是源自法治國家內涵的法安定性與人民的信賴保護，基於信賴保護原則，人民因信賴既存的法律秩序，而安其生活或處置其財產者，不能因行政法規的制定或修正，而使其遭受不能預見的損失。查收費辦法公佈施行前，原告依電業法第五十條及五十三條規定，於公有道路設置供線電路，毋須給付使用費，基於法律不溯及既往原則，被告機關嗣後自不得因收費辦法之制定對於系爭既設設施物徵收使用費，致使原告遭受不能預見之損害，損及法安定性及人民之信賴保障。是以被告機關對於既設設施物課徵使用費之行政處分，應予撤銷。
⒋退萬步言，縱認被告機關依收費辦法收取道路使用費與法無違，惟使用費金
額數目龐大，對於原告權利有重大影響，被告機關收取道路使用費處分前，自應依道路設置設施物所在地號、位置及大小，詳列其使用費金額計算根據，詎被告機關所為收取道路使用費之行政處分，僅為繳費單據，並未說明使用費金額計算根據，經原告一再抗辯，亦無法提出，該處分自難謂適法。
⒌何況，內政部訴願委員會既已撤銷被告機關違法處分，該處分既不存在，依
法不生逾期加倍收取使用費之情形，被告機關另為處分，其中收費部分，限定至處分到達時起三十日內繳納，逾該期限，始生加倍收取與否之問題，詎原處分機關於該期限屆至前即以同一處分收取，逾期加倍使用費，於法亦非無違。
⒍原處分機關業以九十二年十二月十六日府工養字第○00000000○○
號函更正原處分，其性質應屬依職權撤銷原處分，原處分確已不存在查原處分機關雖以九十二年十二月十六日府工養字第○00000000○○號函表示更正原處分，惟所謂「行政處分之更正」，應限於不影響行政處分之內容與效果，而有誤寫、誤算或其他類此顯然錯誤之情形（行政程序法第一百零一條參照），本件依原處分機關來函內容，顯係將原處分中逾期加倍使用費部分刪除，收據號碼920127至920129作廢，核其情事，顯已變更該處分原有內容與實體之法律效果，性質上應屬依職權撤銷原處分無疑，原處分確已不存在。
⒎綜上所述，原處分顯為違法處分，訴願機關不察，未予撤銷，均與法有違，謹請依法撤銷，原處分及訴願決定，以維原告合法權利，無任感禱。
㈡被告主張之理由：
⒈地方制度法第十八條第十款規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．十
、關於交通及觀光事項如下：（一）直轄市道路之規劃、建設及管理。」，第二十五條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」，第二十七條第一項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。．．．」，第三十條第二項規定：「自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。」同條第四項規定：「第一項及第二項發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。」電業法第五十條規定：「電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應於事先通知其主管機關。」第五十三條規定：「前三條所訂各事項，應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之；如有損害，應按損害之程度予以補償。」規費法第八條規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一公有道路、設施、設備及場所。．．．」。第十條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一行政規費：依直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。二使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」都市計畫法第四十九條規定：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準．．．」土地法第九十七條規定：「城市地方房屋之租金，以不超過土地及其建築物申報總價年息百分之十為限。」，第一百零五條規定：「第九十七條第九十九條及第一百零一條之規定，於租用基地建築房屋均準用之。」臺北市市有財產管理規則（目前已修正為自治條例）第六十六條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費．．．」臺北市道路設置設施物收費辦法第二條規定：「本辦法主管機關為臺北市政府（以下簡稱本府），管理機關為本府工務局。」第三條規定：「辦法所稱道路，係指本府管理之公有道路。」第五條規定：「使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准設置之設施物（以下簡稱設施物），除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應依本辦法計收使用費。」第七條規定：「使用費按道路用地平均公告地價年息百分之五金額為基準，並依設施物個數或投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計收之；其收費基準如附表。但使用道路未滿一年者，得按使用月數比例計收；未滿一月者，以一個月計收。」第九條規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後六個月內向管理機關申報設置，並自施行日起二年內免收使用費。」法務部九十一年七月九日法規字第０九一０六００五０一號函略以：「．．．電業法就電業使用公有道路應否付費，雖無明文規定，是否即為有意不規定而認為無償使用公有道路，仍應視電業法之立法意旨定之．．．」內政部九十年四月廿三日台九十內營字第九０八三三二六號函略以：「．．．本案應可採甲說以自治規則訂之．．．」⒉本件訴訟理由略謂：
⑴被告收費辦法收取道路使用費，顯違反「法律保留」原則。
⑵電業因工程需要使用道路，毋庸給付使用費。
⑶基於法律不溯及既往原則，被告對於系爭既設設施物不得收取使用費。
⑷．．．被告收取道路使用費前，自應依道路設置設施物所在地號、位置及大小，詳列其使用費金額計算根據，自難謂適法。
⑸．．．內政部訴願委員會既已撤銷被告機關違法處分（內政部九十二年三月十八日台內訴字第０九二０００三二二五號函），該處分既不存在，依法不生逾期加倍收取使用費之情形，被告機關另為處分（九十二年四月二十三日府工養字第０九二０九０四一五００號函），其中收費部分，限定至處分到達時起三十日內繳納，逾該期限始生加倍收取與否之問題，詎被告機關於該期限屆至前即以同一處分收取，逾期加倍使用費，於法亦非無違。
⒊查地方制度法明定，地方財產之經營及處分為地方自治事項，如經地方政府
於財產管理自治條例，或循預算程序徵收道路使用費，無牴觸法律或基於法律授權之法規，地方政府自可據以收取道路使用費。且收費辦法係依臺北市議會決議辦理，經被告相關機關及管線單位開會協商並組收費基準委員會共同研訂，並分別以八十九年十一月二十日府法三字第0000000000及0000000000號函送臺北市議會及行政院備查。依收費辦法第一條之立法依據「臺北市市有財產管理規則」，為於「地方制度法」施行前經「臺北市議會」通過之自治法規，雖名稱為自治規則名稱種類，仍屬「地方制度法」第二十五條自治條例之位階，且「臺北市市有財產管理規則」業經被告以九十年五月一日府法三字第九００四００九二００號令修正公布為「臺北市市有財產管理自治條例」，故本收費辦法基於自治條例之授權，及地方制度法第十八條第十款自治事項與第二十七條第一項規定所訂定之自治規則，其法源依據及適法性應無疑義，且內政部九十年四月廿三日台九十內營字第九０八三三二六號函亦表示應可以自治規則訂之。本收費辦法在未經行政院或內政部依地方制度法第三十條第四項函告無效前，仍屬有效之自治規則。故本收費辦法應無違反「法律保留」原則。況規費法於九十一年十二月十一日公布施行，足證被告收取原告設置於本市道路設施物使用費，於法有據。
⒋被告為考量公有道路徵收購置成本，並參酌國內有關國有土地及市有土地之
租金情形，有關本收費辦法收費基準表所訂計價金額（Ｐ），以當年度公有道路用地平均公告地價年息百分之五為基準。又本收費辦法第四條第一款使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度訂定，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）。為使本收費辦法更能符合民意及申請者所能接受，曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及被告機關所屬法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會共同研訂。故本收費辦法及其收費基準之訂定，洵符合「規費法」第八條及第十條第一項第二款之規定。⒌雖電業法第五十條規定電業因工程上之必要，得使用道路及其他公共使用之
土地。惟依法務部九十一年七月九日法規字第０九一０六００五０一號函意見表示略以：「．．．電業法就電業使用公有道路應否付費，雖無明文規定，是否即為有意不規定而認為無償使用公有道路，仍應視電業法之立法意旨定之．．．」，另參酌五十四年間立法院審查電業法修正案時，將原送審之修正條文「免費」二字刪除，足見電業法於立法院審查會時其立法意旨並無得無償使用公有土地之意。況原告所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續性使用之性質，其損害乃為持續且早已存在，且本收費辦法之收費基準，已遠低於本市市有土地出租租金計收基準。因此原告以電業法之立法意旨為由，得毋庸給付使用費，顯不足採。
⒍被告基於使用者付費原則之精神訂定收費辦法，原告所有設施物之設置及利
用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質，其損害乃為持續且早已存在。又本收費辦法第九條，針對既設設施物規定其所有人應於本辦法施行後六個月內申報設置，並自施行日起二年內免收使用費，是其係規定向將來收取使用費，並無溯及收費。而收費辦法第九條後段定有二年之過渡規定，於該二年間，原告得經成本分析及評估後，自行決定是否繼續使用已使用之道路，如仍要繼續使用時，基於「使用者付費原則」及「各管線機構公平競爭」之立法精神，原告自應依收費辦法規定繳納使用費，故本收費辦法並無溯及既往原則。
⒎被告為執行臺北市道路設置設施物收費業務，因設施物設置位置涉及公私地
權屬之故，對於設施物使用費之核算，原擬以被告管理之公有道路土地逐筆計費，依各項設施物之數量（個數、長度或面積）及其所在土地位置，按臺北市道路設置設施物收費基準表之收費標準核算所需年使用費，養護工程處並於九十年二月九日邀集各管線單位舉辦申報道路設置設施物收費座談會，會中詳細說明核算設施物使用費之原則、申報作業應附相關書表及填報方式，並製作範例說明，且提供申報業務資料庫系統磁片供各管線單位安裝使用，定案後並以九十年三月二十一日北市工養字第九０三０００四三００號函通知各管線單位申報設施物收費應注意事項與應附申報書、地籍圖、航測圖及使用道路土地明細表等相關資料。惟實施期間各管線單位申報情形不佳，養護工程處於九十年五月九日舉行「檢討道路設施物申報作業辦理情形會議」，會中各管線單位反映，道路設施物申報案申報時需依設施物位置套繪航測圖及地籍圖，並填列使用土地明細表，各管線單位所需作業相當繁瑣，造成申報案件延滯，影響申挖許可證核發，為市民所詬病，建議按公私有土地比例計收使用費。嗣經該處為簡化各管線單位申報作業，研擬簡化申報方式，以被告管理之公有土地應有部分為收取使用費之計費方式，即依設施物使用道路土地面積，按公有道路土地所占百分比（Ｒ值）計收使用費（因內政部九十二年三月十八日台內訴字第０九二０００三二二五號訴願決定，被告依該收費辦法所得收取原告設施物使用費者，僅其設置於屬臺北市市○○○道路上之設施物，故本案被告已依內政部上開訴願決定意旨，僅就道路土地「本市」應有部分收取使用費），並將原申報書表予以配合修正為現行使用之申報書表，經奉核定後，於九十年八月十四日管線拆遷協調會議中宣布各期Ｒ值。至於使用費金額之計算係根據申報人申報之設施物種類並依收費基準表所列之標準核算，且本案道路設施物申報表即列有各設施物計費標準公式，其中Ｐ、Ｒ值亦登錄於養護工程處網站供各管線單位查詢使用，故各項設施物使用費之金額計算方式，原告知之甚詳。
⒏被告原依內政部九十二年三月十八日訴願決定書意旨撤銷原開立收據編號０
０００一九等一０五份繳費單據，並僅就道路土地本市應有部分收取使用費，重新開立收據編號九二０一二七至九二０一三一號等五份繳費單據重新處分計五五、四０六、一九五元整。惟重新處分後之金額包含原開立00000000號等共六項「逾期加倍使用費」，因此被告業另函行文原告及貴院更正。
⒐是以，原告所有設施物如仍要繼續設置使用本市市○道路土地，基於「使用
者付費」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，原告自應依收費辦法繳納使用費。揆諸前述規定及函示意旨，被告所為之處分，於法並無不合，敬請維持。
理由
一、本件被告代表人原為 林能白 ，訴訟中變更為甲○○，業據被告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按地方制度法第十八條第十款規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．十、關於交通及觀光事項如下：（一）直轄市道路之規劃、建設及管理。」第二十五條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」第二十七條第一項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。．．．」。又規費法第八條規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。．．．」第十條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一、行政規費：依直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」；臺北市市有財產管理自治條例（原臺北市市有財產管理規則九十年五月一日修正）第一條第一項規定：「臺北市政府．．．為統一管理市有財產，特制定本自治條例。」第六十六條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」臺北市道路設置設施物收費辦法第一條規定：「本辦法依臺北市市有財產管理規則第六十六條、地方制度法第十八條第十款及第二十七條第一項規定訂定之。」第二條規定：「本辦法主管機關為臺北市政府，管理機關為本府工務局。」第三條規定：「本辦法所稱道路，係指本府管理之公有道路。」第五條規定：「使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准設置之設施物，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應依本辦法計收使用費。」第七條第一項規定：「使用費按道路用地平均公告地價年息百分之五金額為基準，並依設施物個數或投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計收之；其收費基準如附表。但使用道路未滿一年者，得按使用月數比例計收；未滿一月者，以一個月計收。」第九條第一項規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後六個月內向管理機關申報設置，並自施行日起二年內免收使用費。」
三、本件被告就原告設置於臺北市道路之設施物，於九十二年四月二十三日以府工養字第Ο九二Ο九Ο四一五ΟΟ號函，以臺北市市有土地為計收使用費範圍，另行開立新繳費單據五份，總計五五、四Ο六、一九五元，通知原告繳納，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟；嗣訴訟中，被告於九十二年十二月十六日另以府工養字第Ο00000000ΟΟ號函更正前處分函應繳納使用費金額（即剔除逾期加倍使用費部份），更正後通知原告應繳納金額總計為五
五、二八六、九四五元各情，有被告九十二年四月二十三日府工養字第Ο九二Ο九Ο四一五ΟΟ號函、九十二年十二月十六日府工養字第Ο00000000ΟΟ號更正函、內政部台內訴字第○九二○○○六二二九號訴願決定書等附卷可稽，復為兩造所不爭，堪認屬實。
四、原告循序起訴意旨略以：被告依收費辦法收取道路使用費，顯違反法律保留與授權明確性原則，並違背地方制度法第二十六、二十八、六十七條規定；又規費法已於九十一年十二月十一日公布施行，被告依收費辦法收取規費法施行後九十一年十二月十三日以後之道路使用費部份，亦難謂合法；再者，電業因工程需要使用道路，應毋庸給付使用費；另基於法律不溯及既往原則，被告對於系爭既設設施物，應不得收取使用費；被告收取道路使用費前，應依道路設置設施物所在地號、位置及大小，詳列其使用費金額為計算根據，原處分未說明計算根據，難謂適法；原處分關於逾期加收使用費部份，於法有違；又被告業以九十二年十二月十六日府工養字第○00000000○○號函更正原處分，其性質應屬依職權撤銷原處分，原處分確已不存在，爰請撤銷原處分及訴願決定云云。
五、按「‥‥行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經本院解釋釋示在案。內政部訂定之社會團體許可立案作業規定第四點關於人民團體應冠以所屬行政區域名稱之規定，逾越母法意旨，侵害人民依憲法應享之結社自由，應即失其效力。」司法院大法官會議釋字第四七九號著有解釋。原告主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」因欠缺法律之授權，違反法律保留原則乙節；查地方制度法第十八條第二款明定，直轄市財產之經營及處分為地方自治事項。故臺北市政府為統一管理市有財產而制定「臺北市市有財產管理自治條例」，用以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租‥‥等事項；又臺北市政府為執行「計收道路使用費」事宜，於八十九年十一月一日依臺北市市有財產管理規則（嗣修正為臺北市市有財產管理自治條例）之規定，訂頒「臺北市道路設置設施物收費辦法」，依該收費辦法第一條之立法依據「臺北市市有財產管理規則」，為於地方制度法施行前經臺北市議會通過之自治法規，雖名稱為自治規則名稱種類，仍屬「地方制度法」第二十五條自治條例之位階，且「臺北市市有財產管理規則」業經臺北市政府以九十年五月一日府法三字第九○○四○○九二○○號令修正公布為「臺北市市有財產管理自治條例」，依該自治條例第六十六條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」是該自治條例第六十六條，已明定利用公有道路設置瓦斯管、電纜等「應計收使用費」之原則；惟就「如何計收使用費」，該自治條例並未詳為規範，亦未於條例中明定授權主管機關訂定行政命令，加以補充，確有疏漏；惟查主管之行政機關為執行上揭自治條例所賦予之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，應得訂定命令，就執行自治條例第六十六條所賦予「如何計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項予以補充規定。故臺北市政府為執行「計收道路使用費」事宜，於八十九年十一月一日訂頒之「臺北市道路設置設施物收費辦法」，尚難謂為無據；該收費辦法所規定事項，苟未逾越該自治條例明定「計收使用費」之範疇，揆諸上揭說明，尚難謂無效。又該自治條例第六十六條第二項已就「使用費計收基準」明定：「以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」；則目前該自治條例，尚未制定使用費計收基準，是八十九年十一月一日發布之臺北市道路設置設施物收費辦法第七條所定之「收費基準表」，於該自治條例自行制定「使用費計收基準」前，應仍屬有效之法規命令。原告謂上開收費辦法及其收費基準，欠缺法律之授權，違反法律保留與授權明確性原則，並違背地方制度法第二十六、二十八、六十七條之規定云云，尚難採據。
六、原告主張基於法律不溯及既往原則，被告對於系爭既設設施物，應不得收取使用費云云；查原告所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質；該收費辦法第九條，針對既設設施物規定其所有人應於該辦法施行後六個月內向管理機關（即被告）申報設置，並自施行日起二年內免收使用費，是其係規定向「將來」收取使用費，並無溯及收費。而該收費辦法第九條後段定有二年之過渡規定，於該二年間，原告得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，原告並不致因此受不測之損害；如決定仍要繼續使用道路時，基於「使用者付費原則」，應依收費辦法規定繳納使用費。原告上揭主張，容非可採。
七、次查被告上開收費辦法及其收費基準於八十九年十一月一日發布施行，係於規費法公布（九十一年十二月十一日）施行前所訂定；而依規費法第三條規定「本法所稱規費主管機關：在中央為財政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。」；第四條規定「本法所稱業務主管機關，指主管第七條及第八條各款應徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校；法律未規定訂定收費基準者，以徵收機關為業務主管機關。本法所稱徵收機關，指辦理規費徵收業務之機關學校。」；第十條第一項第二款規定：「業務主管機關訂定或調整使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等定之。」都市計畫法第四十九條規定：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。」、土地法第一百零五條準用同法第九十七條規定：「城市地方房屋之租金，以不超過土地及其他建築物申報總價額年息百分之十為限。」。被告為考量公有道路徵收購置成本，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，有關本收費辦法收費基準表所訂計價金額（Ｐ），以當年度公有道路用地平均公告地價年息百分之五為基準。又收費辦法第四條第一款使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度訂定，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀），且為使收費辦法更能符合民意及申請者所能接受，亦曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及被告機關所屬法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會共同研訂，制定程序經臺北市政府同意，報市議會備查並公告；亦有被告臺北市政府八十九年十一月二十日府法三字第八九一０六二二九００號函、臺北市政府工務局養護工程處八十九年三月二十三日北市○○路字第八九六一一０六七００號函、臺北市市○道路使用收費要點審議委員會會議紀錄、交通部公路用地使用費收取與運用管理辦法及臺北市市有土地出租租金計收基準等附卷可稽；是該收費辦法及其收費基準之訂定，與規費法之精神並無違背。再依上揭規費法相關規定，被告為直轄市，屬規費主管機關，而依上所述，該收費辦法及其收費基準既與規費法之精神並無違背，則被告依該收費辦法收取規費法施行後九十一年十二月十三日以後之道路使用費部份，亦難謂與法有違。
八、原告主張電業因工程需要使用道路，毋庸給付使用費乙節；按電業法第五十條規定：「電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應於事先通知其主管機關。」、第五十三條規定：「前三條所訂各事項，應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之；如有損害，應按損害之程度予以補償。」；依上揭規定，電業因工程上之必要，得使用道路，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之；如有損害，應按損害之程度予以補償；並未明文規定電業使用道路無須支付費用或得無償使用；況原告所有設施物之設置及利用行為，確有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續性使用之性質，依公平原則，亦難謂其得無償使用；是原告主張依電業法規定及立法意旨，得毋庸給付使用費云云，容非可採。
九、原告主張被告收取道路使用費前，應依道路設置設施物所在地號、位置及大小，詳列其使用費金額為計算根據，原處分未說明計算根據，難謂適法云云；查被告為執行臺北市道路設置設施物收費業務，因設施物設置位置涉及公私地權屬之故，對於設施物使用費之核算，原擬以被告管理之公有道路土地逐筆計費，依各項設施物之數量（個數、長度或面積）及其所在土地位置，按臺北市道路設置設施物收費基準表之收費標準核算所需年使用費，養護工程處並於九十年二月九日邀集各管線單位舉辦申報道路設置設施物收費座談會，會中詳細說明核算設施物使用費之原則、申報作業應附相關書表及填報方式，並製作範例說明，且提供申報業務資料庫系統磁片供各管線單位安裝使用，定案後並以九十年三月二十一日北市工養字第九０三０００四三００號函通知各管線單位申報設施物收費應注意事項與應附申報書、地籍圖、航測圖及使用道路土地明細表等相關資料，有臺北市政府養護工程處九十年三月二十一日北市工養字第九０三０００四三００號函、各管線單位設置設施物收費座談會會議紀錄、收費申報書等附卷可稽。惟實施期間各管線單位申報情形不佳，養護工程處於九十年五月九日舉行「檢討道路設施物申報作業辦理情形會議」，會中各管線單位反映，道路設施物申報案申報時需依設施物位置套繪航測圖及地籍圖，並填列使用土地明細表，各管線單位所需作業相當繁瑣，造成申報案件延滯，影響申挖許可證核發，為市民所詬病，建議按公私有土地比例計收使用費。嗣經該處為簡化各管線單位申報作業，研擬簡化申報方式，以被告管理之公有土地應有部分為收取使用費之計費方式，即依設施物使用道路土地面積，按公有道路土地所占百分比（Ｒ值）計收使用費（因內政部九十二年三月十八日台內訴字第０九二０００三二二五號訴願決定，被告依該收費辦法所得收取原告設施物使用費者，僅其設置於屬臺北市市○○○道路上之設施物，故本案被告已依內政部上開訴願決定意旨，僅就道路土地臺北市應有部分收取使用費），並將原申報書表予以配合修正為現行使用之申報書表，經奉核定後，於九十年八月十四日管線拆遷協調會議中宣布各期Ｒ值。至於使用費金額之計算係根據申報人申報之設施物種類並依收費基準表所列之標準核算，且本案道路設施物申報表即列有各設施物計費標準公式，其中Ｐ、Ｒ值亦登錄於養護工程處網站供各管線單位查詢使用，故各項設施物使用費之金額計算方式，原告亦難諉為不知；其上揭主張，亦非可採。
十、原告另主張原處分關於逾期加收使用費部份，於法有違；又被告業以九十二年十二月十六日府工養字第○00000000○○號函更正原處分，其性質應屬依職權撤銷原處分，原處分確已不存在云云；查被告九十二年四月二十三日府工養字第Ο九二Ο九Ο四一五ΟΟ號函，以臺北市有土地為計收使用費範圍，另行開立新繳費單據五份，總計五五、四Ο六、一九五元，通知原告繳納；嗣訴訟中，被告另於九十二年十二月十六日以府工養字第Ο00000000ΟΟ號函更正應繳納使用費金額，即剔除「逾期加倍使用費」部份，更正後應繳納金額總計為
五五、二八六、九四五元，已如前述，是關於「逾期加倍使用費」部份既經被告予以剔除，雖函中使用「更正」字樣，惟實質上係被告自行就原處分為一部之撤銷，依行政程序法第一百十七條規定，自為法之所許；此並非行政程序法第一百零一條所謂行政處分有誤寫、誤算或其他類此顯然錯誤之情形；且依同法第一百十八條前段「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」之規定，原處分關於「逾期加倍使用費」部份，經撤銷後即溯及失效而而不存在，原告再對該部份聲明不服，即非合法，原應以裁定駁回，惟本院以程序上更慎重之判決程序駁回該部份之訴。
十、綜合上述，原告起訴論旨，容非可採。被告依「臺北市道路設置設施物收費辦法」對原告道路設置設施物（屬臺北市市○道路部份）收取使用費，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十一、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為一部無理由，一部不合法，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零七條第一項第十款，判決如主文。
中華民國九十三年十一月四日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官曹瑞卿法官許瑞助右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年十一月四日
書記官吳芳靜