最高行政法院109年度判字第412號判決

裁判字號：最高行政法院109年判字第412號判決

裁判日期：民國109年07月30日

裁判案由：土地徵收

最高行政法院判決
109年度判字第412號上訴人 施百合 法定代理人 施光宇 訴訟代理人 陳欽煌 律師被上訴人臺灣屏東農田水利會代表人 黃信茗 被上訴人行政院農業委員會代表人 陳吉仲
送達代收人 朱志彬 訴訟代理人 洪銘德
朱志彬 黃清華 上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國107年7月18日高雄高等行政法院106年度訴字第143號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人行政院農業委員會（下稱農委會）之代表人原為林聰賢，嗣變更為陳吉仲，其新任代表人已聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人所有屏東市○○段○○○○○號（下稱1930地號，面積146平方公尺）、同段1930-2地號（下稱1930-2地號，面積138平方公尺）土地（下合稱系爭土地），為被上訴人臺灣屏東農田水利會（下稱屏東水利會）事業用地之原有圳路，上訴人認其遭擅自改道侵入占用，造成1930地號土地除圳路面積16平方公尺外，其餘130平方公尺部分不再毗鄰屏東市○○路；1930-2地號土地除圳路面積113平方公尺外，其餘25平方公尺部分，形成面積分別為21平方公尺、4平方公尺之畸零地，系爭土地價值因而受損，但屏東水利會並未向農委會申請許可辦理徵收。上訴人於民國104年3月2日以屏水徵字第104002號函向農委會申請辦理徵收系爭土地，經其函請屏東水利會查明評估，經屏東水利會以104年3月12日屏農水管字第1040050710號、104年4月1日屏農水管字第1040000448號及104年4月17日屏農水管字第1040000585號函，表示系爭土地係依水利法第83條之1規定編定為水利用地之私有土地，而永安排水支線圳路開鑿於民國前7年，系爭土地係為開築屏東市○○路段所造成，並非屏東水利會造成，其就供公用部分願辦理承租，惟上訴人不願出租，意在徵收，屏東水利會財政困難無法辦理，其餘部分則無使用之需等語，農委會遂以104年5月8日農水字第1040713213號函（下稱104年5月8日函）復上訴人略以：屏東水利會財務困難，無法負擔徵收經費等語。屏東水利會嗣依農委會104年8月14日農水字第1040715925號函，再以104年8月24日屏農水管字第1040001789號函表示：「系爭土地已供水利使用部分由該會承租，另畸零地部分該會現無公用之需。」農委會將上開意見，另以104年9月22日農水字第1040233188號函（下稱104年9月22日函）復上訴人。上訴人對農委會104年9月22日函不服，提起訴願遭決定不受理後，提起行政訴訟，訴請：1.訴願決定及農委會104年5月8日函、104年9月22日函均撤銷；2.屏東水利會對於上訴人104年3月2日以屏水徵字第104002號函申請，就其管理之永安排水支線圳路占用1930地號土地面積16平方公尺及1930-2地號土地面積113平方公尺部分，應向農委會申請以最新土地公告現值加4成之價格許可徵收；3.屏東水利會應就其管理之永安排水支線圳路因占用1930地號土地面積16平方公尺、1930-2地號土地面積113平方公尺後，致1930地號土地面積130平方公尺、1930-2地號土地面積25平方公尺不能使用或價值減損效用部分土地，一併向農委會申請以最新土地公告現值加4成之價格許可徵收；4.農委會應就前2項聲明，作成許可徵收之行政處分；5.屏東水利會應給付上訴人自103年9月13日起至105年3月22止，依據徵用土地使用補償費作為計算標準給付上訴人損失補償136,345元，暨其自105年4月1日起至清償日止按週年利率百分之5計算之利息；6.屏東水利會自105年4月1日起至徵收公告日止，依據徵用土地使用補償費作為計算標準按月給付上訴人損失補償費。經臺北高等行政法院105年度訴字第451號裁定移轉管轄，原審嗣以106年度訴字第143號判決（下稱原判決）駁回上訴人第一審之訴，上訴人遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審答辯、聲明，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依土地徵收條例第1條第2項、第2條、第3條、第10條第1項、第11條第1項、第13條第1項、第14條及第19條規定，可知一般人民並無請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地或土地改良物之公法上請求權；依司法院釋字第400號解釋意旨，亦無賦予成立公用地役關係之土地所有權人得請求國家為土地徵收之權利。上訴人係以所有系爭土地，遭屏東水利會擅自改道侵入占用，致價值受損，乃向農委會請求依土地徵收條例第58條規定徵收系爭土地，惟本件屏東水利會為需地機關；而農委會依農田水利會組織通則第4條、第11條第1項規定，僅係屏東水利會依土地徵收條例申請徵收時，依該條例第10條第1項規定，應先取得其許可之目的事業主管機關，核非土地徵收之核准機關（應為內政部），故訴之聲明2、3請求屏東水利會應向農委會申請許可徵收，及聲明4請求農委會應就前2項聲明，作成許可徵收之行政處分部分，上訴人均無請求屏東水利會及農委會發動徵收補償之公法上請求權，其提起本件課予義務訴訟為無理由。且本件係請求農委會及屏東水利會徵收系爭土地所有權，與司法院釋字第747號解釋認需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收區分地上權之情節，並非同一。又農委會104年5月8日函及104年9月22日函僅係說明系爭土地係因開築屏東市○○路造成，非屬因工程用地之需求，且屏東水利會財務困難，無法負擔徵收經費，但就系爭土地已供水利使用部分將由屏東水利會繳納租金，另畸零地部分屏東水利會現無公用之需相關事宜等情，並未就公法上具體事件為任何決定，亦未對外發生何種規制效力，性質上應屬觀念通知，而非行政處分。上訴人不服農委會上開2函，所提起撤銷訴訟（聲明1），屬起訴不備其他要件，且不能補正，其訴不合法。㈡永安排水支線圳路開鑿於民國前7年，因和生路闢建而必須以箱涵方式穿越和生路，其於72年間整建，圳道路徑即保持如現況，則永安圳道自72年占用系爭土地至今，亦已使用逾30餘年，應有公用地役關係存在。上訴人係於64年12月17日因繼承取得系爭土地，且系爭土地地目為水，即須專供水路使用，由屏東水利會管理，上訴人雖為系爭土地所有權人，但其所有權（指使用權及收益權）之行使應受限制，不得違反供水路使用之目的，應認上訴人對系爭土地所有權之狀況並未發生得喪變更，難謂受損害。又系爭土地實際供水路使用多年，其受利益者為使用水路之社會大眾，並非屏東水利會或農委會。從而，上訴人所主張之公法上不當得利返還請求權並不存在，上訴人聲明5、6請求屏東水利會依徵用土地使用補償費為計算標準給付損失補償及利息，均難謂有理由。至上訴人雖主張依司法院釋字第400號、第425號、第440號、第747號等解釋，得請求特別犧牲之補償云云。
惟依司法院釋字第440號解釋理由書引據釋字第400號解釋文「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」之內容，足見特別犧牲應予補償，僅為國家立法及施政之指針，而非謂人民得依該號解釋作為補償請求權依據。司法院釋字第747號解釋與本件係土地所有權人請求需地機關徵收系爭土地所有權之權利內涵不同，不宜相提並論，亦無從援為請求徵收之請求權基礎。是司法院釋字第400號、第425號、第440號、第747號等解釋僅提起特別犧牲事項此一概念，惟對何謂特別犧牲及應如何判斷損失是否已達特別犧牲等問題，均未敘及，行政實體法復無明文，尚無從依該概念直接導出補償請求權，上訴人此主張應有誤解。從而，上訴人在無徵收處分存在之情況下，依行政訴訟法第8條規定，請求屏東水利會給付如聲明5、6之損失補償，於法即有未合等語，因而駁回上訴人於原審之訴。
五、本院按：㈠憲法第15條規定人民財產權應予保障；又人民依法取得之土
地所有權，應受法律之保障與限制，亦為憲法第143條第1項所明定。是國家因公用或其他公益目的之必要，尚非不得經由法定程序徵收人民之土地。按土地徵收條例第1條第2項規定：「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……。」第10條第1項規定：「需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。」第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前……應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第19條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」又按農田水利會組織通則第4條規定：「本通則之主管機關為行政院農業委員會。」第11條第1項規定：「農田水利會因興建或改善水利設施而必須之工程用地，應先向土地所有權人或他項權利人協議承租或承購；如協議不成，得報主管機關依法徵收。如為公有土地，得申請承租或承購。」依上開規定可知，土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業需要，始得由國家依法律所定程序為之。依現行法制，係由需用土地人於踐行法定程序（如舉辦公聽會、徵收前之協議，申請目的事業主管機關之許可等等）公平衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書，報請主管機關核准之。有核准土地徵收權限之主管機關為內政部，具徵收請求權者則係需用土地人，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權；為徵收執行機關之縣市政府或需用土地人，亦無依土地所有權人請求而作成徵收處分之權限。又擬具徵收計畫書圖清冊及報經目的事業主管機關許可，僅屬徵收程序之機關間內部準備程序，亦即需用土地人須踐行上開法定先行程序及擬具徵收計畫書圖清冊，及取得目的事業主管機關之許可，始向內政部申請辦理徵收之行政行為，其均為發動內政部作成徵收處分之內部行政行為，核屬事實行為，而非行政處分。
㈡又按司法院釋字第400號解釋：「憲法第十五條關於人民財
產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」核其意旨，仍以國家應依法律規定辦理徵收而予補償，並無賦予土地具公用地役關係之所有權人得請求國家為徵收之權利。司法院釋字第425號解釋則是針對內政部78年發布之「土地徵收法令補充規定」第16點規定：「政府徵收土地，於請求法律解釋期間，致未於公告期滿十五日內發放補償地價，應無徵收無效之疑義」，指摘其與土地法第233條明定徵收補償費應於公告期滿後15日內發給之規定未符，於憲法保障人民財產權之意旨有違，應不予適用等語，惟與徵收請求權無涉。司法院釋字第440號解釋固指摘臺北市政府於64年發布之臺北市市區道路管理規則第15條規定，與憲法第15條關於人民財產權應予保障之意旨不符，應不再援用，然其理由書引據釋字第400號解釋所論：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，……國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」，既明示國家應依「法律之規定」辦理徵收給予補償，而非謂國家應依「本解釋」辦理徵收給予補償，則機關辦理徵收補償，仍應依實定法具體規定為之，非謂人民得以上開解釋作為請求權依據而向國家請求徵收補償。至司法院釋字第747號解釋係認需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權，因與本件係土地所有權人請求需用土地人徵收系爭土地所有權之情形不同，不宜相提並論，亦難援為本件請求徵收補償之請求權基礎。
㈢原判決業論明：依上訴人有關所有系爭土地，遭屏東水利會
擅自改道侵入占用，致有特別犧牲，因而訴請屏東水利會向農委會申請許可徵收，及農委會應作成許可徵收之行政處分等主張觀之，屏東水利會屬需用土地人，而依農田水利會組織通則第4條、第11條第1項規定，農委會則係屏東水利會依土地徵收條例申請徵收時，依該條例第10條第1項所規定應先取得其許可之目的事業主管機關，然非土地徵收之核准機關（應為內政部），上訴人並無請求屏東水利會及農委會發動徵收之公法上請求權（亦無從依土地徵收條例第8條規定請求一併徵收其餘未被占用之系爭土地），其申請均無從准許，包括聲明2（屏東水利會就佔用1930地號土地面積16平方公尺及1930-2地號土地面積113平方公尺部分，應向農委會申請許可徵收）、聲明3（屏東水利會應就佔用1930地號土地面積16平方公尺、1930-2地號土地面積113平方公尺後，致1930地號土地面積130平方公尺、1930-2地號土地面積25平方公尺不能使用或價值減損效用部分土地，一併向農委會申請許可徵收）及聲明4（農委會應就前2項聲明，作成許可徵收之行政處分），其訴為無理由而應駁回等語，依首揭規定及說明，自屬有據。又查，農委會僅屬土地徵收條例第10條第1項所規定之目的事業主管機關，對土地徵收案件不具准駁決定權限，其對上訴人申請徵收系爭土地案件所作104年5月8日函及104年9月22日函，自非行政處分，無從訴請撤銷。原判決亦論明：農委會104年5月8日函及104年9月22日函僅係說明系爭土地係因開築屏東市○○路造成，非屬因工程用地之需求，且屏東水利會財務困難，無法負擔徵收經費，另畸零地部分現無公用之需，並未就公法上具體事件為任何決定，亦未對外發生何種規制效力，性質上應屬觀念通知，而非行政處分，上訴人循序提起撤銷訴訟，屬起訴不備其他要件，且不能補正，應予駁回等語，自非無據。且因上訴人對屏東水利會、農委會及內政部均無申請徵收系爭土地之請求權，縱其於原審改提一般給付訴訟，並將內政部列為被告，對其提起課予義務訴訟，亦均無從准許，尚難認其有訴訟轉換之實益。是原審以判決駁回上訴人於原審聲明1至4之訴，結論並無違誤，原判決仍應予以維持。上訴意旨謂以：農委會104年5月8日函、104年9月22日函內容，均拒絕上訴人之申請，已發生拒絕徵收之法律效果，此為農委會對外之行政行為，當屬行政處分，原判決逕認其屬觀念通知，而非行政處分，有判決不適用法規或適用不當之違背法令，又依司法院釋字747號解釋意旨，土地所有權人之土地、土地改良物逾越其社會責任所應忍受範圍，形成個人特別犧牲，土地所有權人自得依該號解釋意旨，請求需用土地人向主管機關申請徵收土地，然原判決逕認該號解釋侷限於地上權，本件並無主動請求徵收土地之權利，顯與司法院釋字第747號解釋意旨相違，亦有判決不適用法規或適用不當之違背法令云云，仍執其主觀法律見解而為指摘，尚非可採。
㈣再按公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關
係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法治所承認；既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；次則於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要（司法院釋字第400號解釋理由書意旨參照）。上開成立公用地役關係3要件，雖係針對私人所有既成道路而論，然私人土地供水路等排水設施使用之事實，其因供排水、排洪公益目的之必要而由公眾使用，實與上開既成道路為不特定之公眾通行所必要而供公眾通行之性質相類似。易言之，既成水路成立公用地役關係，亦應符合下列要件：1.排水設施（含水路本身）須為供不特定之公眾排水需求所必要者；2.土地供水路等排水設施使用之初，土地所有權人並無阻止之情事；
3.經歷之年代久遠而未曾中斷。又事實認定乃事實審法院之職權，證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，如事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據結果，未違背論理及經驗法則或證據法則，縱證據之取捨與當事人所希冀者不同，致認定的事實異於當事人之主張，亦不得謂原判決有違背法令之情形。原判決依調查證據之辯論結果，業論明：永安排水支線圳路開鑿於民國前7年，攔截屏東市殺蛇溪、萬年溪，導流至屏東市公館、萬丹鄉社皮地區灌溉農田，並曾提供屏東糖廠作為冷卻及洗濯用水，現今排水範圍之起點為屏東市新生里，終至萬丹鄉社上村，涵蓋面積達320公頃，區域人口達2萬9千餘人；圳路除具上開排水功能外，尚有農作灌溉功能，範圍自屏東市和生市場至萬丹鄉田厝村，灌溉區域面積約432公頃，人口達3萬9千餘人；系爭土地北側為和生路，永安排水支線圳路因和生路闢建而必須以箱涵方式穿越和生路，箱涵上方於72年間整建為永安圳橋，箱涵橋樑整建後，永安排水支線圳路路徑即如現況，占用系爭土地至今亦逾30餘年，有系爭土地上圳路兩側堤岸設置可佐，應有公用地役關係存在；且系爭土地地目為「水」，即專供水路使用，由屏東水利會管理；上訴人於64年繼承取得系爭土地所有權，但其所有權（指使用權及收益權）之行使應受限制，不得違反供水路使用之目的，難謂因而受有損害等情，已據原審依法認定，核與卷內證據並無不符，亦無違反論理法則、證據法則之判決適用法規不當或理由不備之情事。至於上訴意旨謂以：依屏東水利會社皮工作站因重測地籍位移占用鄰地乙案之內部簽呈、101年9月13日及同年11月21日協調會記錄可知，本件實因屏東水利會在100年為圳道改善工程，進行重測發現圳道位移占用上訴人土地，因而由屏東水利會召開協調會，曾將徵收土地列為施工選項，然原判決認定本件係因開築屏東市○○路所造成，為上訴人主動請求徵收土地，顯有未依職權調查證據、未依全辯論意旨認定及判決理由不備之違背法令云云，僅係爭執其受屏東水利會社皮工作站100年因圳道改善工程召開協調會之通知，始知系爭土地遭永安圳路占用，並非72年闢建和生路時已知，且協調會曾論及徵收土地，非其主動請求徵收土地等情，核與原判決上開所認定系爭土地已成立公用地役關係之事實，並無牴觸，實與判決結論亦不生影響，尚無上訴人上開指摘判決違背法令之情事。
㈤末按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還
其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第179條定有明文。而公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。公法上不當得利，雖然實定法尚無一般性規定，然為公法上固有之法理，可與民法不當得利制度相比擬。參酌民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下要件：1.須為公法關係之爭議；2.須有一方受利益，他方受損害；3.受利益與受損害之間須有直接因果關係；4.受利益係無法律上原因等要件，始足當之。經查，原判決認定系爭土地因永安圳道占用部分已成立公用地役關係，上訴人對該土地所有權之行使，原受限制，不得違反供公眾排水之目的，尚非欠缺法律上之原因，業如前述，而屏東水利會作為水利事業之管理人，因水利事業需要，基於原有公用地役關係而對永安圳道占用系爭土地之箱涵橋樑為必要之改善與養護，亦難謂上訴人因而受有損害，上訴人所主張之公法上不當得利返還請求權並不存在；又司法院釋字第440號解釋已明示國家應依「法律之規定」辦理徵收給予補償，亦如前述，自難僅以該號解釋作為徵收補償之依據。是上訴人訴請屏東水利會給付如訴之聲明5.6.之損失補償，於法自非有據，原判決予以駁回，並無違誤。至於上訴意旨仍以：依司法院釋字第440號解釋，系爭土地已有公用地役關係存在，此為屏東水利會所肯認，上訴人對系爭土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，被上訴人自應依法律規定辦理徵收予以補償，然原判決逕認上訴人不得依司法院釋字第440號解釋意旨請求損失補償，有判決不適用法規或適用不當之違背法令云云，自非可採。
㈥綜上所述，原判決並無上訴人所指違背法令情形，上訴意旨
指摘原判決違背法令，求予廢棄並准其請求，均無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年7月30日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳明鴻
法官蕭惠芳法官曹瑞卿法官林欣蓉法官高愈杰以上正本證明與原本無異中華民國109年7月31日
書記官莊俊亨