臺灣新竹地方法院104年度建字第1號民事裁定

裁判字號：臺灣新竹地方法院104年建字第1號民事裁定

裁判日期：民國104年03月18日

裁判案由：損害賠償

臺灣新竹地方法院民事裁定104年度建字第1號原告科技部新竹科學工業園區管理局法定代理人 杜啟祥 訴訟代理人 林雯澤 律師被告國立交通大學法定代理人 吳妍華 訴訟代理人 張訓嘉 律師上列當事人間損害賠償事件，本院裁定如下：
主文本件移送臺北高等行政法院。
理由
一、原告起訴主張：緣原告為配合行政院矽導計畫推動指導委員會於民國92年1月28日之指示，達成儘速於新竹科學工業園區原飛利浦公司大鵬廠區推動設置「SOC(系統單晶片)設計服務專區」之政策目標，並為配合被告計畫成立「矽導竹科研發中心」進駐該大鵬廠區後之營運使用之構想，乃於92年
7月間，依政府採購法第40條及同法施行細則第42條第1項第5款規定，委託被告代辦大鵬廠房改裝工程之評估規劃設計及工程發包監造等採購工作案，此有兩造簽署之「科學工業園區管理局委託國立交通大學代辦大鵬廠房改裝工程之評估規劃設計及工程發包監造等採購工作案」協議書為憑（下稱「委託協議書」）。被告受原告委託後，乃以公開招標統包方式辦理矽導竹科研發中心大鵬廠房改善工程之發包，由統包商即訴外人年豐營造股份有限公司（下稱年豐公司）、新企電子工程股份有限公司、陵群國際室內裝修股份有限公司及殷瑋建築師事務所共同聯合得標。嗣系爭工程因統包商違約經被告於96年間終止契約，契約終止後統包商有溢領工程款等情事，此乃被告因過失違反委任契約（即兩造簽訂之「委託協議書」）之注意義務，於受原告委任辦理系爭承攬工程之估驗計價時，漏未剔除應剔除之2,434萬5,495元工程款及辦理清點結算時漏未追減355萬8,263元清玻璃工程款，致原告多支出2,790萬3,758元之損害，被告自應賠償原告2,790萬3,758元之損害。為此聲明請求：被告應給付原告2,790萬3,758元及自103年7月2日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
二、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院，民事訴訟法第31條之2第
2項定有明文。
三、經查：
(一)系爭「委託協議書」為行政契約，本件應屬公法爭議：１按行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約設
定、變更或消滅之」，此雖係仿德國行政程序法第54條第1句本文而定，但依我國國內及德國學者實務之見解，區別公法契約及私法契約之標準係採「契約標的理論」，惟如何判別契約標的之法律性質，依司法院釋字第533號解釋意旨就健保特約醫事服務機構合約，認係以達成促進國民健康，增進公共利益之「行政目的」，而認定係公法契約，足見我國實務係採「契約目的說」…，所謂「契約目的」係指個別或特定之行政目的而言，法院於判斷是否「公法契約」時自應調查行政機關所訂立之契約其背後原因及所追求之特定目的（臺北高等行政法院91年度訴字第2128號裁定參照）。次按政府採購法第40條第1項規定：「機關之採購，得洽由其他具有專業能力之機關代辦」，基於上開條文而制定之同法施行細則第42條第1項第2、3、5款則規定：「機關依本法第40條規定洽由其他具有專業能力之機關代辦採購，依下列原則處理：…二、關於監辦該採購之主（會）計及有關單位，為洽辦機關之單位。但代辦機關有類似單位者，洽辦機關得一併洽請代辦。三、除招標文件另有規定外，以代辦機關為招標機關。…五、洽辦機關得行使之職權或應辦理之事項，得由代辦機關代為行使或辦理」。
２經查，本件兩造均為政府機關，且依系爭「委託協議書」前
言可知，本件委託機關（即洽辦機關）為原告，代辦機關為被告，原告並依政府採購法施行細則第42條第1項第5款之約定，將得行使之職權或應辦理之事項，委由代辦機關即被告代為行使或辦理。參以原告所主張係「為配合行政院矽導計畫推動指導委員會92年1月28日之指示，達成儘速於新竹科學工業園區原飛利浦公司大鵬廠區推動設置SOC(系統單晶片)設計服務專區之『政策目標』」而與被告簽訂系爭「委託協議書」（見本院卷一第15頁反面），兩造並約定「如因原告因素（如政策變更、或預算遭立法院刪減等）…，致造成須終止本協議書之部分或全部時，得經雙方協議同意後，即依雙方協議及已完成工作成果進行代辦費用之結算及撥付事宜」（見本院卷一第23頁），足認原告係為達成上開行政院指示之政策目標，而依政府採購法第40條第1項規定，委託具有專業能力之被告代辦工程及勞務採購，負責系爭工程之招摽及發包作業、簽約等相關事務，兩造間簽訂之「委託協議書」應為行政契約，因此而生之爭議，自應循行政訴訟程序以資解決。此由臺北高等行政法院101年度訴字第382號判決理由指出「系爭工程係原告本於行政機關地位所辦理之政府採購案件，依政府採購法第40條第1項規定洽由其他具有專業能力之機關即被告所代辦，且核兩造於招標階段前即簽訂系爭協議書，相關約定難謂全無行政契約之性質」等語，益資證明。
(二)次按政府採購法第74條於91年2月6日修正為：「廠商與機關間關於『招標』、『審標』、『決標』之爭議，得依本章規定提出異議及申訴」。將修正前「履約」或「驗收」之爭議得提出異議及申訴等文字刪除，其修法理由乃：「政府採購行為一向被認定為『私經濟行為』，故已有契約關係之履約或驗收爭議應循民事爭訟途徑解決，使救濟制度單純化；且本法設有調解制度，已足可提供救濟管道。本條原規定履約或驗收之私法爭議，得由得標廠商自由選擇適用申訴程序或仲裁、起訴，將造成救濟體系積極衝突，實有不宜。爰予刪除」。同法第83條亦配合修正為：「審議判斷，視同訴願決定」，由此可見，立法者有意將政府採購行為區分為訂約前之招標、審標、決標，及訂約後之履約、驗收二階段，前階段之爭議因屬公法爭議應以異議及申訴、行政訴訟方式救濟，後階段之爭議則屬私法爭議，應依調解、仲裁或民事訴訟方式解決爭端。惟查，本件兩造簽訂系爭「委託協議書」，由被告代為辦理大鵬廠房改裝工程之評估規畫設計及工程發包監造等採購工作，目的上係為配合行政院矽導計畫推動指導委員會指示推動設置「SOC(系統單晶片)設計服務專區」之政策目標，所為係執行國家政策，內容上係將原告法定職權委由被告辦理，顯與前揭招標機關與廠商間「招標」、「審標」、「決標」之公法爭議及「履約」、「驗收」之私法爭議不同，原告援引最高行政法院94年度裁字第2635號案件（乃機關與廠商間之履約爭議案件），主張本件為私法爭議，顯有誤會。
(三)再按全民健康保險法制定於83年8月9日，其第5條第1項規定：「為審議本保險被保險人、投保單位及保險醫事服務機構對於保險人核定之案件發生爭議事項，應設全民健康保險爭議審議委員會」，第3項規定：「被保險人及投保單位對爭議案件之審議不服時，得依法提起訴願及行政訴訟」，就保險醫事服務機構，於不服全民健康保險爭議審議委員會審議結果，應循何種訴訟途徑救濟未設規定，中央健康保險局於前開全民健康保險特約醫事服務機構合約中與特約醫事服務機構合意定民事訴訟管轄法院（本院釋字第466號解釋參照），固非可議，惟行政訴訟新制實施之後，自應循行政爭訟程序解決（司法院大法官會議釋字第533號解釋理由書參照）。經查，兩造雖於系爭「委託協議書」第7條第6項中約定「甲乙雙方之爭議事項，必要時得依政府採購法第69條有關規定，向行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會申請調解」（見本院卷一第23頁反面），惟此乃因兩造間簽訂之系爭「委託協議書」為行政契約，非行政處分，本無公權力行使情形，自無由依異議、申訴程序加以救濟，原告以此約款主張兩造間已約定系爭契約所生之法律效果為私法關係，亦有誤會。況參酌前揭釋字第533號解釋理由書之意旨，尚難因兩造約定爭議得由行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會調解，即定性系爭「委託協議書」為私法契約。
(四)綜上所述，原告為達成行政院指示儘速於新竹科學工業園區原飛利浦公司大鵬廠區推動設置SOC(系統單晶片)設計服務專區之「政策目標」，依政府採購法第40條第1項規定，本於行政機關之地位，洽由其他具有專業能力之機關即被告代辦政府採購，兩造於招標階段前即簽訂系爭「委託協議書」，核屬行政契約之性質。本件既為兩造間簽訂之行政契約而生之爭議，自應提起行政訴訟，由行政法院審判之，普通法院並無審理之權限。玆原告向無受理訴訟權限之本院起訴，顯係違誤，爰依職權裁定移送至有受理訴訟權限之臺北高等行政法院。
四、依民事訴訟法第31條之2第2項，裁定如主文。中華民國104年3月18日
民事第二庭法官吳靜怡正本係照原本作成。
如對本裁定抗告須於裁定送達後10日內向本院提出抗告狀（須附繕本），並繳納抗告費新台幣1,000元。
中華民國104年3月18日
書記官許榮成