裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第1971號判決
裁判日期：民國95年04月20日
裁判案由：申請債務人課稅資料
臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01971號原告甲○○訴訟代理人丙○○被告財政部臺北市國稅局代表人 張盛和 （局長）住同上訴訟代理人丁○○兼送達代收
乙○○上列當事人間因申請債務人課稅資料事件，原告不服財政部中華民國94年5月27日台財訴字第09300645600號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告曾於民國（下同）93年10月13日委託代理人丙○○檢附本人及代理人身分證正本、委任書及臺灣嘉義地方法院支付命令及確定證明書正、影本等文件，至被告全功能櫃台申請查調訴外人 陳美萍 等人財產等課稅資料，因其代理人不同意將原告之身分證影本留存備查，被告依法未受理原告查調之申請。原告復於同日提出書面申請，經被告以原告未提供身分證影本留存備查，依照規定無法受理查調，以93年11月3日財北國稅服字第0930209343號函（下稱原處分）否准所請。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應同意原告申請提供陳美萍、 李豐林 2人的財產所得資料。
⒊被告應賠償原告新臺幣（下同）51萬元。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、按行政程序法係規範行政機關作成行為前應遵行一定程序之法律。現代民主法治國家，莫不致力於統一之行政法典，使各行政機關於行政行為之際均能遵循一定之公正、透明之程序，並使人民瞭解。詳言之，行政程序法制定之必要性可歸納其理由如下：㈠由確保依法行政而言：依法行政原則係行政法上基本原則，亦為法治國家之要求，為確保行政行為之合法性，必須制定行政程序法，使行政機關得以作成正確之行政決定。㈡由人民參與行政程序而言：現代管理處處需要人民之支持與援助，各種行政行為須使人民瞭解，方能推行順利，欲促進其瞭解，宜將行政行為之程序，制為完整之法典。又代行政措施，政府與人民亟需融為一體，而制定行政程序法，實施行政參與，乃使政府與人民融為一體之有效方法。㈢由保護人民權利而言：行政實體法，固與人民權利息息相關，行政程序法，與人民之權利，亦有重大之關係。為防止公務員恣意之行為，保護人民之權利，實有制定行政程序法，以資遵循之必要。㈣由促進行政效率而言：欲使行政行為，達到迅速簡單經濟之目的，固有多種方法，而規定行政行為之一般準則，使其有一定軌道可循，以免分歧、錯雜、凌亂，而於遲鈍與繁瑣，實為重要之點，故欲為各種行政行為，能在整齊劃一之程序下為之，以增加行政效率，實有制定行政程序法之必要。尤以我國尚無統一之行政程序法，各種行政行為之程序，或無規定，或散落於各行政法規，各方基於民主化、公正化、透明化等考量，咸認有制定統一法典之必要。固本案之申請在被告依稅捐稽徵法第33條之規定所限制下，其心證之形成、證據之調查到最後拒絕行政處分之作成難道可以排除行政法理、一般行政法理原則、行政程序法之適用？原告認為本案申請之法律性質屬行政資訊之範疇，因行政程序法第3條之規定，將針對本案之申請係因稅捐稽徵法第33條有較明確之規定而優先適用，並非全部不適用，但基本之資訊公開之法理基礎是不變的，否則行政程序法豈非具文。行政程序法對各行政機關均有其適用，而僅依同法第3條第2、3項之規定部分機關或行為排除在外，絕無被告排除，甚至於本案之申請及其所附麗之行為，被告認為本案之申請無行政程序法之適用，顯為對法之誤解。
二、依行政程序法第7條規定，行政行為，應依下列原則為之，採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。本件被告所作成之原處分，僅以原告不同意將身分證影本留存備查為拒絕理由，然原告已提供足額必要之文件正本，如民事確定判決、執行名義正、影本，僅未有申請人、代理人之身分證影本，而申請書內已闡明申請人、代理人身分證字號、年籍資料、住址甚至於電話等，即申請書所載資料已等同身分證正本內所載之資料，充其量就差照片而已。如僅留管考亦顯足已，依舉重明輕之法理，原處分顯違反比例原則之規定。
三、依行政程序法第6條規定，行政行為，非有正當理由，不得差別待遇。本件申請屬應受限制之資訊公開，但在散落各行政法規中，對有限制之資訊提供並非皆須附身分證影本為必要，例如查調某人之土地、建物謄本，僅持身分證正本備驗即可，免附身分證影本；持法院支付命令正本及影本，攜身分證正本查驗，即可查調戶籍謄本資料，免附身分證影本；為何唯獨被告所提供之查調資料應需要保護及限制？答案應屬否定。行政法規對人民有如多頭馬車，往往造成人民無所適從，故制定行政程序法將散落各行政法規之共同事項成為統一法典，作為適用法規之整合。故原告在其他法規均可申請，而本件卻受限制查調，被告確附加法律所無之規定來拒絕原告之申請，故被告是有差別待遇，應被禁止。
四、行政程序法第150、159條明文規定法規命令、行政規則之定義及要件。被告在無法律授權明確性及法律保留下，僅以性質屬內部性質之行政規則即財政部88年4月30曰臺財稅第000000000號函釋及財政部財稅資料中心頒訂之全功能櫃台財稅資料處理手冊等規定為由，駁回原告之申請，顯係違法，因財政部函釋僅針對有「委託代理人查調債務人財產資料應檢附之證明文件」並不當然及於債權人本人為申請人之情形，且如此之法律概念假設是成立的，那原告亦主張其內部或內心也有得不得附身分證影本之規定，拒絕檢附，那要如何判斷，原告認為只有是屬於法律保留或有對外拘束之法規命令始可為斷。故被告駁回原告之申請顯悖逆上開法律規定。
五、訴願法第63條原則採書面審理，且同法第65、66條亦採辯論主義，故在辯論主義基本義涵下，被告攻防方法中未援引司法院釋字第287號、第443號解釋，訴願機關卻採為決定基礎，原告之防禦權顯遭突襲，此有違訴願決定作成之客觀性，亦屬違法。
六、原告認為在既已提供足額必要之文件正本，如民事確定判決、執行名義正、影本，僅未有申請人、代理人之身分證影本（按申請書內已闡明申請人、代理人身分證字號、年籍資料、住址甚至於電話等。即申請書所載資料已等同身分證正本內所載之資料，充其量就差照片而已。如僅留管考亦顯足已）下，被告不應僅求便宜行事而作出拒絕之行政處分，原告亦因本件申請遭拒而發生無法查調債務人財產所得資料，無法得知財產所得情形，認有財產上損害51萬元。
乙、被告主張之理由：
一、按「債權人（個人）委託代理人向稽徵機關申請查調債務人之財產等資料，其應檢附之債權人身分證明文件為身分證正、影本；惟如代理人僅檢具債權人身分證影本申請辦理時，應由其於影本上具結與正本相符，俾憑辦理。」為財政部88年4月30日臺財稅第000000000號函釋在案。
二、本件原處分略以：依據稅捐稽徵法第33條第1項第8款規定，債權人以取得法院民事確定判決或其他執行名義者，得向稽徵機關申請查調債務人財產等課稅資料，另依「債權人查調債務人課稅資料申請書」及財政部88年4月30日臺財稅第000000000號函釋規定申請查調時，應檢附法院核發之執行名義及債權人國民身分證正、影本；原告之代理人於93年10月13日檢附身分證正本、委任書及臺灣嘉義地方法院支付命令及確定證明書等相關證明文件正、影本暨債權人（即原告）身分證正本，至被告機關申請查調其債務人陳美萍等3人課稅資料，而其中 廖廣文 ，依所附支付命令尚非原告之債務人，依法自不得申請查調；至陳美萍及李豐林2人因原告不同意債權人身分證影本留存備查，依規定歉難受理，遂否准所請。
三、按稅捐稽徵法第1條之規定，稅捐稽徵法有規定者，應優先於其他法律規定適用；有關於債權人查調債務人課稅資料，同法第33條已有規定：「稅捐稽徵人員對於納稅義務人提供之財產、所得、營業及納稅等資料，除對下列人員及機關外，應絕對保守秘密，違者應予處分，觸犯刑法者，並應移送法院論罪：．．．」，自應排除其他法律之規定而適用之。基於保密及審慎原則，債權人查調債務人課稅資料，須留存債權人（申請人）身分證影本，係用以供事後稽查，並確保納稅義務人之權益。次按「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。」為司法院釋字第287號解釋在案。復按「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障；．．．涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」亦為司法院釋字第443號解釋理由書闡明在案。據此，前揭財政部臺財稅第000000000號函釋及92年6月財稅資訊處理手冊─全功能櫃檯作業第12節債權人查調債務人課稅資料查詢031202作業規定二、㈡⒌：「如委託代理人申請時，應另檢附委任書或授權書、代理人國民身分證正本及加蓋印章。如代理人所提示之申請人國民身分證影本，須由申請人或代理人切結與正本相符，並應將影本留存備查。」之規定，係屬執行稅捐稽徵法第33條所必要之細節性，技術性之規範，自不違反比例原則、禁止差別待遇原則及法律保留原則。是以，原告既係不同意將渠等身分證影本留存備查，被告自無從受理其申請查調，遂否准其申請，揆諸前開規定，尚無不合，原告執為爭執，自不足採。
四、另原告訴稱因訴訟標的遭拒而使其財產受損，請求損害賠償乙節，按被告係依法行政並無故意或過失之違誤，原告所訴，顯係誤解，併予陳明。
理由
一、按「稅捐之稽徵，依本法之規定；本法未規定者，依其他有關法律之規定。」、「稅捐稽徵人員對於納稅義務人提供之財產、所得、營業及納稅等資料，除對下列人員及機關外，應絕對保守秘密，違者應予處分，觸犯刑法者，並應移送法院論罪：一、納稅義務人本人或其繼承人。二、納稅義務人授權代理人或辯護人。．．．八、債權人已取得民事確定判決或其他執行名義者。（第1項）．．．第1項第4款至第
7款之機關人員及第8款之人，對稽徵機關所提供第1項之資料，如有洩漏情事，準用同項對稽徵人員洩漏秘密之規定。」分別為稅捐稽徵法第1條、第33條第1項第1款、第2款、第8款及第3項所明定。次按「稅捐稽徵機關依本法第33條第1項規定，向有關機關及人員提供資料時，應以密件處理，並提示其應予保密之責任。」稅捐稽徵法施行細則第
9條定有明文。再按「債權人（個人）委託代理人向稽徵機關申請查調債務人之財產等資料，其應檢附之債權人身分證明文件為身分證正、影本；惟如代理人僅檢具債權人身分證影本申請辦理時，應由其於影本上具結與正本相符，俾憑辦理。」財政部88年4月30日臺財稅第000000000號函釋在案，查上揭函釋係財政部就有關執行稅捐稽徵法第33條第1項第8款規定所之細節性、技術性之規定，與人民之自由權利無涉，亦與上揭法律規定並無違背，並無違反法律保留原則之規定，被告自得據以適用。
二、本件原告於93年10月13日委託丙○○檢附本人及代理人身分證正本、委任書及臺灣嘉義地方法院支付命令及確定證明書正、影本等文件，至被告全功能櫃台申請查調債務人陳美萍等人財產等課稅資料，因丙○○不同意將原告之身分證影本留存備查，被告依法未受理其查調之申請。原告復於同日提出書面申請，案經被告以原處分函略以，依據稅捐稽徵法第33條第1項第8款規定，債權人以取得法院民事確定判決或其他執行名義者，得向稽徵機關申請查調債務人財產等課稅資料，另依「債權人查調債務人課稅資料申請書」及財政部88年4月30日臺財稅第000000000號函釋規定，申請查調時，應檢附法院核發之執行名義及債權人國民身分證正、影本；原告之代理人於93年10月13日檢附身分證正本、委任書及臺灣嘉義地方法院支付命令及確定證明書等相關證明文件正、影本暨債權人身分證正本，代理債權人甲○○至被告機關申請查調債務人陳美萍等3人課稅資料，其中廖廣文依所附支付命令尚非甲○○之債務人，自不得申請查調，至陳美萍及李豐林2人因原告不同意將債權人身分證影本留存備查，依規定歉難受理，遂否准所請一節，為兩造所不爭，並有債權人查調債務人課稅資料申請書、債權人查調債務人課稅資料委任書、臺灣嘉義地方法院93年度促字第4338號支付命令暨確定證明書及原處分等件在卷可按，自堪信為真正。
三、原告不服，主張其已依被告提供之「債權人查調債務人課稅資料申請書」規定，備齊所應備資料文件之正、影本，僅不同意將債權人即原告身分證影本留存被告備查，而遭被告駁回其申請，按行政資訊公開辦法規定，其必要文件已足，被告違反行政程序法之相關規定、比例原則、法律保留原則云云，資為爭議。
四、茲查本案係債權人申請查調納稅義務人之財產及所得等資料，依稅捐稽徵法第33條對於納稅資料有保密義務之限制規定，對於該等資料之提供，自應依該法規定為之。此係行政機關為行政行為時，除法律另有規定之情形，依行政程序法第
3條第1項之規定，尚無行政程序法之適用，原告主張本件應依行政程序法資訊公開相關規定為之，乃有誤解，合先敘明。
五、次依上揭稅捐稽徵法及同法施行細則規定可知，稅捐稽徵機關人員對於納稅資料乃有保密義務。因此債權人固於取得民事確定判決或其他執行名義之情形下，得向稅捐稽徵機關申請債務人之課稅資料，惟此係例外情形，基於保密及審慎原則，財政部乃釋示債權人查調債務人課稅資料，須留存債權人（申請人）身分證影本，用以供事後稽查，確保納稅義務人之權益，乃無不合。又按「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。」為司法院釋字第287號闡釋在案。復按「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：．．．涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」亦為司法院釋字第443號解釋理由書闡明在案。據此，前揭財政部臺財稅第000000000號函釋及92年6月財稅資訊處理手冊─全功能櫃檯作業第12節債權人查調債務人課稅資料查詢031202作業規定二、㈡⒌：「如委託代理人申請時，應另檢附委任書或授權書、代理人國民身分證正本及加蓋印章。如代理人所提示之申請人國民身分證影本，須由申請人或代理人切結與正本相符，並應將影本留存備查。」之規定，係屬執行稅捐稽徵法第33條所必要之細節性、技術性之規範，核上開規定與限制人民之自由權利無涉，該國民身分證影本之留存備查，雖或可能造成人民不便或輕微影響，然在相較於保障納稅義務人之財稅資料避免外洩之保密原則及若有洩漏情事，該洩漏人將遭受處罰之情形觀之，為實行上揭原則，財政部就例外得予申請債務人財務資料之債權人所為申請時之申請程序予以通盤性之規範，應認為在適當容許範圍內，且該申請程序對於全部債權人申請時均一體予以適用，自難認有何違反比例原則、禁止差別待遇原則及法律保留原則可言。
六、至原告主張訴願機關未行言詞辯論，致原告防禦權遭突襲乃與法有違云云。惟查訴願機關認本件書證資料已臻明確，而未予原告到場陳述意見暨未經言詞辯論程序，依訴願法第63條之規定就書面審查而為訴願決定，於法並無不合，原告主張此有違誤云云，亦不足取。
七、是以，本件原告為上揭申請時，既不同意將其身分證影本留存被告處備查，違反財政部上揭函釋及內部處理資料規定，被告自無從受理其申請查調，被告以原處分否准原告申請，揆諸前開規定，尚無不合，原告起訴論旨，並非可採。本件原處分並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，並請求判命被告應同意原告申請提供陳美萍、李豐林
2人的財產所得資料之行政處分，為無理由，應予駁回。
八、至原告以其受有財產上之損失，請求被告依據行政訴訟法第
7條規定，賠償原告51萬元部分，茲因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害不能除去者，固應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償，以保護人民之權利，然此部分得合併請求損害賠償之訴訟，乃須被告之違法行政處分為前提，本件原告損害賠償之給付訴訟，係以上述課予義務訴訟為據，惟課予義務訴訟既經認無理由予以駁回，其損害賠償之請求失所附麗，無從合併提起，應併予駁回。
九、兩造其餘主張及陳述，與本件判決結果不生影響，自毋庸一一審酌論究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年4月20日
第三庭審判長法官姜素娥
法官吳東都法官陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年4月20日
書記官呂美玲