裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第1913號判決
裁判日期：民國91年06月19日
裁判案由：建築法
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第一九一三號
原告甲○○訴訟代理人 鄭庭壽 律師被告臺北市政府工務局代表人 陳威仁 （局長）訴訟代理人丙○○
丁○○乙○○右當事人間因建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國九十年五月九日府訴字第九○○四八四六四○○號、0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：㈠九十年度訴字第四一四一號部分：
原告所有台北市○○區○○路○○號三樓之一、二、三等建築物（下稱系爭建物）位於商業區，領有被告核發之七三使字第○四六八號使用執照，核准用途為「辦公室」，前經台北市政府警察局中山分局於民國八十七年三月至八十八年五月間現場稽查、臨檢，先後查獲係供 馬敬棠 、 林博仁 、 李祐賓 、 呂瑞麒 、 林正洋 等人違規使用為「漂亮寶貝ＫＴＶ酒店」「漂亮寶貝商務聯誼俱樂部」（均未領得台北市政府營利事業登記證）經營酒吧、視聽歌唱等業務，乃函知台北市政府建設局轉知被告。被告審認原告違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項規定，分別以附表編號一至七之書函各處所有權人即原告新臺幣（下同）六萬元罰鍰，並勒令停止違規使用。嗣被告再以八十九年十一月七日北市工建字第八九三二八九六二○○號函請原告繳納前開七筆罰鍰計四十二萬元，原告於八十九年十二月八日申請被告將附表所示處分改罰建築物之使用人，經被告以八十九年十二月二十七日北市工建字第八九三五四五四七○○號函復否准，並請原告儘速繳清罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
㈡九十一年度訴字第一九一三號部分：
原告所有系爭建物經台北市政府警察局中山分局中山一派出所於九十年一月十二日零時四十分臨檢查獲，係供 董永昌 開設「漂亮寶貝ＫＴＶ酒店」（未領得台北市政府核發之營利事業登記證）經營視聽歌唱、酒吧等業務，該分局以九十年一月十五日北市警中分行字第九○六○四一七八○○號函請台北市商業管理處及被告依權責查處。台北市商業管理處認董永昌違反商業登記法第三條規定，由台北市政府依同法第三十二條規定，以九十年一月三十一日府建商字第九○○○五二九六○○號函處董永昌二萬元罰鍰，並命令應即停業，並副知被告。被告審認原告違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項規定，以九十年二月七日北市工建字第九○四二三○二四○○號函處原告六萬元罰鍰，並勒令停止視聽歌唱、酒吧等業務等業務之違規使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：系爭建物擅自變更使用，被告是否應以使用人為處罰對象？㈠原告主張之理由：
⒈查被告處罰原告之行政處分八十七年有五件、八十八年四月、五月各一件（參
照附表所示），依被告之被證十四所附三張郵局雙掛號回執，第一張回執記載八十九年九月由不明人士代收，使字第八九三一八三八五○○號則不在附表所示處分內，代收也未轉達原告，被告未能提出該行政處分已送達原告之證明，故該行政處分自始未發生效力。
⒉原告將所有系爭建物出租予訴外人 張世欽 ，租期自八十六年十月十五日起至九
十一年十月十四日止計五年，並於租約第四條第三款明定「禁止將房屋違法使用」並「禁止轉租、出租、頂讓他人」。詎張世欽承租後違反約定，未經出租人同意，擅自交付訴外人馬敬棠、林博仁，李祐賓、呂瑞麒、林正洋、董永昌等人違規使用。原告並未居住台北市○○街○○○巷○號三樓，但被告罰單均寄至該址，原告未收到，迨被告於八十八年間以原告違反建築法移送臺灣台北地方法院檢察署偵辦方才知情，因此於八十八年六月十日委由鄭庭壽律師以（八八）庭律字第○一七號函通知承租人終止租約，停止使用並返還房屋，且函知被告。惟張世欽拒不搬遷，並以房屋租約尚未到期抗辯。現租約業經終止，而董永昌、 莊育文 、 湯景昇 等多人與原告並無任何關係，仍與張世欽共同無權占用該房屋，原告已於九十年八月八日向臺灣士林地方法院請求遷讓房屋，並於九十年八月十七日向中山分局提出告訴，已盡力督促並制止違法營業。
⒊被告於八十九年十一月七日以北市工建字第八九三一一八九六二○○號函催繳
罰款，經他人轉來，原告始知罰鍰共計四十二萬元，遂委由鄭庭壽律師於八十九年十二月八日以（八九）庭律字第○四一號函告知被告違規使用人為張世欽，請逕行改罰，並依建築法勒令張世欽停止違規使用。惟被告竟以八十九年十二月二十七日北市工建字第八九三五四五四七○○號函復否准。查在「使用者付費」與「違規者受罰」原則下，受處罰鍰者，應是違規使用者，而非原告。
建築法第九十條規定受處分對象為建築物所有權人或使用人，但其選擇處罰者應以擅自變更使用者為處分對象。內政部七十四年二月九日台內營字第二九○○九六四號函係針對建築物擅自變更使用，其處分對象為違規使用人或建築物所有人釋疑，亦闡明「按建築法第九十條擅自變更使用之罰鍰，其建築物所有權人與使用人為同一人者，處罰所有權人，雖非同一人，而其擅自變更使用，係屬建築物所有權人本人之作為或經其同意，或基於建築物所有權人與使用人契約約定者亦同，其出於使用人自己之作為者，處罰使用人」。
㈡被告主張之理由：
⒈依行政法院六十二年度裁字第四十一號判例：「官署所為單純的事實敘述或理
由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」、行政程序法第九十二條第一項及訴願法第三條第一項規定可知，行政處分必以行政機關就具體個案之意思表示對外發生法律效果者為其要件，若僅係行政機關單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，人民公法上之權利義務狀態，不會因此而產生規則性的形成或變更，即並不因該項敘述或說明而生法律上之效果，自非行政程序法及訴願法上之行政處分甚明。被告八十九年十二月二十七日北市工建字第八九三五四五四七○○號書函通知原告原罰鍰處分對象並無違誤乙事，僅係就附表所示七筆以原告為罰鍰對象之處分所為之理由說明，原告繳納罰鍰之行政法上義務係因前揭七筆處分而生，並非因被告八十九年十二月二十七日北市工建字第八九三五四五四七○○號書函之函復說明而產生，原告亦未因該號函復說明而形成或變更其公法上之權利義務狀態，即並未產生新的行政法上作為義務，故其非屬行政處分甚明。原告若認其不應繳納前揭七筆罰鍰，應分別就前揭七筆處分，提起訴願及行政訴訟，方為適法，原告據此不為，意於法定救濟期間經過後，委託律師先以申請函向被告申請改罰使用人，並對被告前揭之函復說明，提起行政救濟，於法不合。
⒉系爭建物位於商業區，核准用途為「辦公室」，屬建築法第七十三條執行要點
之Ｇ類第二組供商談、接洽、處理一般事務之場所，原告於該址未經申請變更使用執照，即供他人違規使用為經營酒吧業、視聽歌唱業務之場所（係屬Ｂ類第一組供商業交易、陳列展售、娛樂、餐飲、消費之場所），為原告所不爭執，其擅自變更系爭建物使用用途之違規事證明確。
⒊按建築物非經領得變更使用執照，不得變更其使用，其目的即在對於建築物之
使用除建築物使用人外，所有權人應以所有人之地位對其所有建物善盡管理之義務，而使建築物合於法規之使用。又八十四年八月修正後之建築法第九十條規定，對違規使用之情形得就建築物所有權人或使用人擇一處罰，其修正意旨乃為避免處罰違規使用人時，其多為人頭，動輒變更，查處不易，強制執行無效之現象；且建築物所有權人理應負有維持及監督其所有建築物合法使用之責任，不得因借用人頭出租謀利、租賃契約有禁止使用之約定或事後解除租賃契約而免責，且經台北市政府警察局中山分局九十年八月三十一日、九十年九月五日前往上開建築物現場稽查、臨檢，迄今仍繼續供他人違規使用，坐收違規使用租金。被告依建築法第九十條第一項前段規定，以所有權人即原告為受處分對象之各該處分，自屬有據。從而被告以八十九年十二月二十七日北市工建字第八九三五四五四七○○號書函否准原告改罰建築物使用人之申請，及以九十年二月七日北市工建字第九○四二三○二四○○號函處原告六萬元罰鍰，並勒令停止視聽歌唱、酒吧等業務等業務之違規使用，並無不合。
⒋本件附表所示之處分應已送達原告，僅送達回證未能尋獲。被告依向地政事務
所查詢系爭建物產權登記簿上所載地址台北市○○街○○○巷○號三樓，付郵並以雙掛號送達，原告雖實際另居他處，惟建築物產權登記簿上所載地址，仍有收受信件記錄可稽。另查原告起訴狀記載略以：「‧‧‧次查被告於八十七年間查獲違規，竟以違反建築法將原告移送台北地方法院檢察署偵辦，原告始知出租房屋有違規行為，‧‧‧同時委任鄭庭壽律師於終止承租契約，‧‧‧」顯見原告早已知悉系爭建物違規使用情事，非如原告所稱未收到罰單。
理由
甲、九十年度訴字第四一四一號部分：
一、所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，訴願法第三條第一項規定甚明。本件原告申請被告將附表所示處分改罰系爭建物之使用人，被告雖以建物之所有權人及使用人均為建築法第九十條規定之處罰對象，其以系爭建物之所有權人原告為處分對象並無違誤函復原告，惟該函實係就原告之申請所為否准之決定，並已對外直接發生法律效果，其屬行政處分，原告自得對之提起行政救濟，合先敘明。
二、按「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。得以補辦手續者，令其限期補辦手續；不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。前項擅自變更使用之建築物，有第五十八條所定各款情事之一者，停止供水、供電或封閉、強制拆除。」為建築法第七十三條、第九十條所明定。
三、本件被告以原告所有系爭建物位於商業區，使用執照核准用途為「辦公室」，經台北市政府警察局中山分局於八十七年三月至八十八年五月間，先後查獲係供訴外人馬敬棠、林博仁、李祐賓、呂瑞麒、林正洋等人違規使用為「漂亮寶貝ＫＴＶ酒店」「漂亮寶貝商務聯誼俱樂部」（均未領得台北市政府營利事業登記證）經營酒吧、視聽歌唱等業務，為原告所不爭執；系爭建物核准用途屬建築法第七十三條執行要點之Ｇ類第二組之場所，原告未經申請變更使用執照，即供他人違規使用為經營酒吧業、視聽歌唱業務之場所（屬Ｂ類第一組），其有擅自變更系爭建物使用用途之違規事證明確，乃分別以附表編號一至七之書函各處所有權人即原告六萬元罰鍰，並勒令停止違規使用；原告於八十九年十二月八日申請被告將附表所示處分改罰建築物之使用人，被告以建物之所有權人及使用人均為建築法第九十條規定之處罰對象函復否准，固非無見。惟查未經領得變更使用執照，擅自變更建物使用者，依建築法第九十條規定，係處建物所有權人或使用人罰鍰並勒令停止使用，其得以補辦手續者，令其限期補辦手續，其不停止使用或逾期不補辦者，始得為連續處罰。查原告係於八十六年八月十五日訂約將系爭建物出租予訴外人張世欽，租期自八十六年十月十五日至九十一年十月十四日止，有房屋租賃契約書影本在卷可徵，並為被告所不爭執。是本件原告所有系爭建物於八十七年三月至八十八年五月間經警查獲多次違規供經營酒吧、視聽歌唱等業務使用，其屬同一變更使用行為之狀態延續，並非多次不同之變更使用行為。其八十七年三月間首次為警查獲違規使用時，被告依法雖得科處原告罰鍰並勒令停止使用，然該處分應合法送達於原告，始得以原告經勒令停止使用而不停止，就嗣所查獲之違規狀態為連續處罰。然而原告主張附表所示處分均未合法送達於原告，被告亦不否認其將附表所示處分送達於非原告住居所之台北市○○街○○○巷○號三樓，且未能提出附表所示處分已送達原告之證明，則其所為附表所示編號二至七之連續處罰是否合法，即非無商榷餘地；原告申請改罰建物使用人，被告本應自為省察以為適法之處分，乃竟僅以建築法第九十條規定可以建物所有權人為處分對象為由予以否准，自有未合，訴願決定未予糾正，亦非妥適。又以本件否准處分無從割裂，應由本院予以撤銷，由被告另為適法之處分。
乙、九十一年度訴字第一九一三號部分：本件被告以原告所有系爭建物於九十年一月十二日為警查獲係供訴外人董永昌開設「漂亮寶貝ＫＴＶ酒店」（未領得營利事業登記證）經營視聽歌唱、酒吧等業務，有台北市政府警察局中山分局中山一派出所臨檢紀錄表在原處分卷可稽，且為原告所不爭執，其擅自變更建物使用之違規事證明確，乃依建築法第九十條第一項規定，處建物所有權人之原告六萬元罰鍰，並勒令停止系爭建物為視聽歌唱、酒吧等業務之違規使用，固非無見。惟如前所述，本件查獲之系爭建物違規變更使用，係屬前開同一變更使用行為之狀態延續，難認原告係經勒令停止變更使用而不停止而為連續處罰。從而原處分即有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，亦應由本院予以撤銷，由被告另為適法之處分。
丙、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年六月十九日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官鄭忠仁
法官林育如法官楊莉莉右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年六月十九日
書記官黃舜民