裁判字號：最高行政法院95年判字第714號判決
裁判日期：民國95年05月18日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決
95年度判字第00714號上訴人乙○○（即 張梅花 之承受訴訟人）被上訴人臺中市政府代表人甲○○上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國93年12月9日臺中高等行政法院93年度訴字第365號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人與他人共有坐落臺中市○○區○○○段1118之35地號土地（應有部分1/4），係供公眾通行使用經年具有公用地役關係之既成道路，因迄今未辦理徵收補償，上訴人於民國（下同）92年5月12日向被上訴人提出申請書，請求辦理徵收或購買。被上訴人以92年5月15日府建土字第0920073068號函復：「．．．有關本市○○道路補徵案件，其費用概估高達2千億餘元，數目甚為龐大，為維公平原則，宜採『通案』方式處理，經衡酌本府目前財政窘境實無法負擔，又依大法官會議400號解釋．．．，因政府施政有一定之法定程序，為辦理都市建設，必須審酌財源狀況分別緩急，另中央刻正研擬替代方案，俟通過後再據以辦理。」上訴人不服，以其私有既成道路（面積約300多坪）歷經87年申請徵收迄今已逾6年之久，被上訴人並未依大法官會議第400號（下稱司法院釋字第400號）解釋規定辦理徵收或以其他方式補償，影響人民財產權益至鉅云云，提起訴願，遞遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：按司法院釋字第400號解釋意旨，已明示既成道路「應逐年」編列預算徵收，而非「得」徵收字眼，惟上訴人自87年申請徵收迄今已逾6年之久，被上訴人均無「應逐年」編列預算徵收，即無遵照前揭司法院釋字第400號解釋辦理，其有失職、違法之嫌。又本案係「既成道路」土地，徵收屬「特別」徵收，非一般土地之屬普通徵收，兩者截然不同，自無土地徵收條例之適用，請撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應徵收上訴人之土地或以其他方式補償等語。
三、被上訴人則以：有關徵收臺中市○○道路部分，其全部費用約需數千億元，數目甚為龐大，經衡酌被上訴人目前財政窘境實無法負擔，且為維公平原則，當宜採「通案」方式處理，即不能僅單獨對上訴人之系爭土地予以選擇性徵收補償。又司法院釋字第400號解釋固明示各級政府得逐年籌措財源辦理徵收補償，惟應如何辦理徵收補償乙節，前揭解釋文及解釋理由書皆未予說明，且參酌司法院釋字第336號解釋內容，即此類土地所有權人權益之保護係屬立法保留事項，應由主管機關修正相關法律並為立法後，始得處理，於立法通過前，對於土地所有權人之徵收補償或相關權益之保護，行政機關並無從進行徵收補償或為其他方式處理。次查本件上訴人所有之系爭土地，既非經徵收後殘餘面積過小或形勢不整致不能為相當之使用部分，亦非國家因興辦臨時性之公共建設工程所為之徵用，核與土地法第217條及土地徵收條例第8條第1項、第58條第1、2項之規定有別；且本件並無徵收處分存在，即被上訴人與上訴人間並無發生財產上給付請求權之公法上原因，故上訴人請求即屬無據。末查，由於既成道路之徵收補償係屬各縣市政府共同亟待解決之問題，自宜有全國一致性之處理原則，目前中央已訂定「中央補助直轄市及縣(市)政府取得既成道路試辦計畫」等辦法，並召集相關部會與各縣市政府開會研商，故應俟完成配套措施與法定程序後再據以憑辦，資為答辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按土地徵收條例第8條及第58條第1、2項之規定，本案尚不符合得請求徵收之情形，故上訴人並無請求徵收之公法上請求權；至司法院釋字第400號、第440號解釋亦非指其有請求徵收之權利。
又土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院釋字第425號意旨參照），是土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收，從而上訴人主張系爭土地現供公眾通行經年具有公用地役關係之既成道路之事實，自得向被上訴人請求徵收，難謂妥適。再查人民與中央或地方機關，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第8條固定有明文，上訴人雖主張係依照司法院釋字第400號作為請求權之依據，惟按土地徵收條例第11、13、14、17、18、20、22等條之規定，關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言，而本件並無徵收處分之存在，故兩造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因，上訴人請求被上訴人給付徵收補償，核屬無據，不能准許；至上訴人請求以其他方式補償乙節，核屬另一事件，因而駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨除執與原審相同主張外，略謂：按司法院釋字第400號解釋意旨，既成道路應特別「逐年」徵收或以其他方式補償，故其與土地徵收條例之一般土地徵收不同，解釋上應優先適用前揭司法院釋字第400號解釋，始符合法律之位階性；而原審判決對此未予詳究，顯然違反司法院釋字第400號解釋意旨。又本案既係依據司法院釋字第400號之解釋，請求徵收不公平對價關係之私有既成道路土地，故原審認定本案非處分行為，並無請求權云云，即屬率斷。再者，原判決雖謂已經徵收完畢之土地，始可請求補償云云，惟上訴人於原審即係請求先徵收私有既成道路土地，故原判決顯然有誤，請廢棄原判決，並判命被上訴人應予徵收系爭土地等語。
六、本院按「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」固經司法院釋字第400號解釋有案，惟「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償」，亦經司法院釋字第425號闡釋甚明。準此可知，公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權。故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。參酌司法院釋字第400號解釋意旨指明既成道路符合一定要件成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；復敘明「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」等語，顯見該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可逕作為向國家請求財產上給付之公法上原因。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，載明其得心證之理由，詳如上述，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年5月18日
第二庭審判長法官廖政雄
法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國95年5月18日
書記官陳盛信