臺北高等行政法院107年度訴字第234號判決

裁判字號：臺北高等行政法院107年訴字第234號判決

裁判日期：民國108年06月13日

裁判案由：巷道爭議

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第234號108年5月23日辯論終結原告 林日欣
林景炫 林政緯 共同訴訟代理人 江淑卿 律師被告新北市五股區公所代表人 莊茂坤 （區長）住同上訴訟代理人 林德崑
魏政滄 被告新北市政府代表人 侯友宜 （市長）住同上訴訟代理人 廖學興 律師
林倖如 律師 陳柏瑋 律師上列當事人間巷道爭議事件，原告不服新北市政府中華民國106年12月25日新北府訴決字第1061992313號函送訴願決定(案號：
0000000000號)，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告新北市五股區公所（下稱五股區公所）代表人原為 施得仰 ，於本件訴訟進行中變更為莊茂坤，茲據被告新北市五股區公所現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟（見本院卷第268至270頁）；被告新北市政府代表人原為朱立倫，於本件訴訟進行中變更為侯友宜，茲據被告新北市政府現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟（見本院卷第243至246頁），均核無不合，均應予准許。
二、事實概要：緣原告為新北市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）之所有權人，在系爭土地上位於新北市○○區○○路○○巷○○號至39號間巷道(下稱系爭巷道)，經被告新北市政府民國106年8月2日新北府城測字第1061500869號函認定，該巷道道路通行範圍應屬供公眾通行之既成巷道。被告五股區公所以系爭巷道屢遭阻礙通行，為維護公眾權益，會同相關機關至現場勘查並於106年8月17日召開會議，決議於該巷道兩邊均劃設紅線（即禁止臨時停車線，下稱系爭標線），並由被告五股區公所於106年8月23日完成劃設(下稱原處分)。原告等不服，以106年8月25日申請書，向被告五股區公所主張系爭土地遭被告新北市五股區公所非法劃設紅線，請求撤銷紅線之劃設並予以刨除柏油路面，經被告五股區公所函復原告等略以，系爭巷道既經被告新北市政府認定為既成道路，即須供公眾通行，為維護用路人通行安全，歉難刨除案址之柏油路面及塗銷紅線。原告不服原處分，提起訴願，嗣經被告新北市政府106年12月25日新北府訴決字第1061992313號函送訴願決定(案號：0000000000號)駁回。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：系爭土地為原告所有之私有土地，既未經徵收亦非道路用地，縱有人於其上通過，亦僅係供社區內之農人採收農作物之便宜措施而使用，並無公用地役關係存在，被告五股區公所違法於私有土地上劃設紅線，嚴重損害原告之財產權益。由證人 陳李金花 之證述，可證系爭巷道起始之初，僅供特定之4戶農戶通行，又39號口東側停車場之設置及停車之進出為最近一、二年才開始，且該停車場設置後，原告即加以阻擋，於系爭土地入口處設有鐵製柵欄及鎖頭，須持有鑰匙者開啟該鐵製柵欄方得進出系爭巷道；況當一輛汽車進入系爭巷道後，該巷道根本無行人通行之空間，而39號口東側停車場停車格多達82位，每日進出之車輛多達上百輛，對於行人已構成重大之交通危害，被告之劃設已本末倒置，違反公平原則。且系爭土地尚有一部分使用342地號土地，本屬34、36號門牌之6層樓建屋之法定空地，且該12戶均對系爭土地及342地號土地有所有權及使用權，自亦屬特定人，與司法院釋字第400號解釋認定公用地役存在應由不特定人公眾通行之要件不符。依被告五股區公所106年8月17會議紀錄，本件被告五股區公所未詳予說明其劃設標線需以兩側為之，其具體理由為何？是否以損害最小之方式為之？顯有違比例原則，應予撤銷等情。並對被告新北市○○區○○段○○○號土地如附圖暫定編號379(1)所示面積55.25平方公尺之公用地役關係不存在；對被告五股區公所聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告新北市政府則以：依系爭土地於81年間拍攝之照片、80年11月1日及84年6月22日林務局農林航空測量所航空照片，可見系爭巷道已存在，其上亦無設置路障，持續公眾通行，足認系爭巷道於供公眾通行之初，土地所有權人確實無阻止情事；又由歷史門牌資料及門牌編定時間，顯示系爭巷道已持續未中斷供通行超過20年以上，現況亦仍持續供公眾通行；且系爭巷道連接「計畫道路」之住戶合計16戶，該等住戶對外必須經由系爭巷道使得連通「計畫道路」，與之往來之民眾亦同，確實為供「不特定人之多數人」通行所必要，原告請求確認系爭土地上系爭巷道之公用地役權不存在，應無理由等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、被告五股區公所則以：系爭土地經被告新北市政府於106年8月2日新北府城測字第1061500869號函確認為屬供公眾通行之既成巷道，又系爭標線係被告經106年8月17日與警察局等相關機關共同開會決議後所繪設，作成之程序並無不法。系爭土地之巷道供公眾通行已達20餘年之久，並屬被告五股區公所維護之範圍，實屬具有公用地役之「既成巷道」範圍，為維護用路人行的安全，得於道路路面鋪設瀝青混凝土，並有道路交通標誌標線號誌設置規則之適用，又系爭巷道鋪設柏油路面，為被告考量民眾通行及安全進行路面復舊，並依法設置禁止任意停車之系爭標線並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
六、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有訴願決定(本院卷第29至35頁)、被告新北市五股區公所106年9月4日函(本院卷第27頁)等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：系爭巷道是否為既成道路？原告對被告新北市政府訴請確認系爭巷道公用地役關係不存在部分，有無理由﹖五股區公所於系爭巷道兩側劃設系爭標線，有無違誤？
七、本院判斷如下：
甲、關於原告對被告新北市政府訴請確認系爭巷道公用地役關係不存在部分：
㈠按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成
立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。……（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段、第3項前段定有明文。而確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，係原告對於公法上法律關係成立或不成立與被告機關有爭議，因公法上法律關係不明確，有以確認判決將其除去之法律上利益，而提起之確認訴訟。所謂「須有即受確認判決之法律上利益」，係指原告之權利或法律上利益，有因該所主張公法上法律關係成立或不成立侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。又按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。……」司法院釋字第400號解釋理由書參照。因此所謂「既成道路公用地役關係」之成立，須具備：「一、不特定之公眾通行所必要。二、於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止。三、經歷之年代久遠未曾中斷。」等要件。亦即具備上開要件，即可認定已形成「既成道路公用地役關係」，並不以該道路業經鋪設柏油路面或設置排水溝為必要。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止，亦為上揭解釋意旨所揭明。㈡按「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政
府；在縣（市）為縣（市）政府。」「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」建築法第2條第1項、第101條分別定有明文。
新北市政府基於上開規定之授權訂定新北市建築管理規則第2條、第11條分別規定：「（第1項）本規則所稱現有巷道，其範圍如下：一、公用地役關係之巷道。……（第2項）前項第1款所稱公用地役關係之巷道，須於供通行之初，土地所有權人並無阻止情事，繼續和平通行達20年，且為不特定公眾通行所必要者。」「（第1項）現有巷道之改道或廢止，應向本府申請。……（第3項）本府應將現有巷道改道或廢止之公告、都市計畫位置圖、地籍套繪圖及實測現況圖於○○○區○○○○巷道兩端公開展覽30天，任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向本府提出意見，由本府參考審議。（第4項）本府就現有巷道改道或廢止之申請，於必要時得舉行聽證。」可知被告不僅為新北市○區○○○巷道之改道及廢止之主管機關，且係就其轄區內已形成公用地役關係之現有巷道用以遂行公共性目的與任務履行之行政主體。
㈢查依上開司法院釋字第400號解釋，肯認得以事實性狀態的
時效理由成立公用地役關係，無須國家或行政主體另作成設定公用之行政處分或設定公用地役關係之行政處分，但嚴格要求既成道路成立公用地役關係須具備上開之3項要件。私有土地上所形成之供不特定公眾通行之用的道路，在公法上如認已存在公用地役關係，則其所有權之行使應受限制。所謂公用地役關係，係指私法上所有權人之所有物在國家或行政主體所設定的公共目的範圍內負有公法上的供役性。私法上所有權人一方面在對其所有物的使用，負有公法上公用地役關係存在的範圍內容忍公眾使用之義務，另一方面，所有權人亦在其所負有容忍義務範圍內，不再承擔對該物的修繕、管理與維護之義務，而由國家或行政主體承擔。是所有權人爭執其所有之系爭土地不成立或不存在公用地役關係，即難認無確認之法律上利益；其據以提起確認訴訟，乃為正確之訴訟類型。次查本件原告所共有系爭土地非屬計畫道路，目前該土地上有鋪設柏油，並於道路兩旁劃設紅線乙節，為兩造所不爭，復經本院至現場勘驗屬實，且囑託新北市新莊地政事務所測量在案，有勘驗筆錄、照片及系爭複丈成果圖在卷可按（見本院卷第161至181頁、第211頁），自堪信為真正。茲因原告爭執其共有系爭土地亦即供役土地是否有公用地役關係存在，查該路段之主管機關依前揭規定可知為被告新北市政府，此亦為本件被告新北市政府所不爭執，復有系爭土地謄本、地籍圖謄本等在卷足憑（見本院卷第17、91頁），則原告對於其共有系爭土地究有無公用地役關係存在乙節有爭執，而該法律關係不明確，原告為系爭土地共有權人之一，有以確認判決將其除去之法律上利益，故原告對以將其土地用來遂行公共性目的與任務履行之國家或行政主體之該路段主管機關新北市政府列為被告，提起本件確認訴訟，自屬適格之被告，並有法律上之利益，合先陳明。
㈣系爭巷道於供公眾通行之初，土地所有權人確實無阻止情事
：茲查原告所共有系爭土地位於新北市○○區○○路○○巷○○號至39號間巷道非屬計畫道路，亦非屬指定建築線在案之現有巷道，目前該土地上有鋪設柏油，為兩造所不爭，並經本院至現場勘驗屬實，復囑託新北市新莊地政事務所測量在案，有勘驗筆錄及系爭複丈成果圖在卷可按，已如上述。復依80年11月1日及84年6月22日林務局農林航空測量所航空照片（見答辯卷第14至15頁)，以及81定-股06-2450號建築線指示圖卷內之81年間編號D、E照片（見答辯卷第2至4頁)及80股建1871號建造執照卷之82年1月13日照片（見本院卷第147頁)，其上顯示系爭巷道於當時確實存在，顯見80年間系爭巷道早已存在，且其上亦無任何設置管制措施之痕跡，持續供公眾通行。再依前開訴外人國興測量公司於81年8月20日申請指定建築線，提出改制前五股鄉公所81北縣五建字第20436號「既成巷道供公眾通行證明，記載系爭巷道確實繼續供公眾通行未達20年以上」（見本院外放81定-股06-2450指定建築線卷）。而改制前台北縣政府核發81定-股06-2450號建築線指示圖，經現場實際測量，除依計畫道路指定建築線外，同時就系爭巷道，標示寬度（3.50~4.43米）、位置、範圍，並認定為「現有道路供公眾通行未達20年不予指定，但仍應保持現況不得逕行廢除。」（見本院卷第116頁)，可見系爭巷道供公眾通行，應是在80年更早之前，且未經系爭土地所有權人阻止之情形，堪以認定。證人陳李金花雖到庭證稱「這條小巷封起來大約有10幾年了」、「以鎖頭鎖那道鐵柵欄」、「因為鎖起來很難出入，所以拜託他們不要鎖，後來才沒有鎖」等，然與前開事證不符，自無足採。況查，果依證人所述距今（108年）10幾年前，原告曾經短暫封閉後又開放等情屬實，亦非屬「於供公眾通行之初，土地所有權人已有阻止」之情形，無礙「既成道路公用地役關係」要件之成立。
㈤系爭巷道供公眾繼續和平通行久遠，達20年以上：
1.經查，依新北市門牌應用系統查詢結果及新北市五股戶政事務所107年3月19日函檢附之歷史門牌資料查詢資料（見答辯卷第16至22頁），以系爭巷道連接「計畫道路」之住戶，有門牌「新北市○○區○○路○○巷○○號」於83年2月21日初編；「新北市○○區○○路○○巷○○號」於83年2月21日初編：門牌「新北市○○區○○路○○巷○○號」於42年12月12日整編；「新北市○○區○○路○○巷○○號」於60年11月1日整編；「新北市○○區○○路○○巷○○號」於42年12月12日整編，以上共計16戶，依門牌編定之時間（42年以前至83年），足證系爭巷道供公眾通行，經歷之年代久遠而未曾中斷，迄今早已逾20年。再者依改制前臺北縣政府核發81定-股06-2450號建築線指示圖，經81年8月28日實際測量，標示系爭巷道為「現有道路供公眾通行未達20年不予指定，但仍應保持現況不得逕行廢除」(見答辯卷第2頁)。又依卷附照片所示，系爭巷道於82年1月13日即早已存在（見本院卷第147頁)，系爭巷道旁之建案（84使字第183號）其使用執照於84年1月25日取得（見答辯卷第5頁)，起造人包括原告林景炫，所完成之建物中，「新北市○○區○○路○○巷○○號」6層樓及「新北市○○區○○路○○巷○○號」6層樓，共計12戶，大門開在系爭土地中間，為唯一出口，有使用執照案卷竣工照片、地上一層竣工平面圖在卷可稽（見本院卷第152至158頁），並經本院至現場履勘屬實，製有勘驗筆錄在卷可憑（見本院卷第164至165頁）。足見系爭巷道於81年當時供公眾通行縱使尚未達20年，然自81年再持續通行迄今，早已超過20年以上，應可確定。○○○區○○路○○巷○○號口「東側」有一排停車場，經比對86年5月26日林務局農林航空測量所航空照片（尚未見鐵皮棚架設置）及87年6月18日林務局農林航空測量所航空照片（已有停車場鐵皮棚架之設置）（見本院卷第205至207頁)，足見該停車場之設置時間應為86年至87年間，而該停車場之汽車亦僅能從系爭巷道出入，亦足認系爭巷道供公眾通行，迄今已逾20年。
2.原告雖主張西側停車場1、2年前設置，設置後即加以阻擋通行云云。惟查，「因地理環境或人文狀況改變」使既成道路喪失其原有功能者，固應檢討廢止，但人為故意之阻撓或可歸責於土地所有權人之事由而中斷通行，應排除於「因地理環境或人文狀況改變」之外，是以，系爭巷道既已具備既成巷道之要件，不會受到原告於106年間故意阻擋行為所致中斷通行之影響，況該阻擋行為，已經取締排除。至證人陳李金花雖到庭證稱：系爭巷道供人通行，大約10年左右，原本這條巷道沒有這麼大後來越來越大，而且巷口是鎖住的等語。然依系爭巷道於81年之照片（見答辯卷第4頁)、82年照片（見本院卷第147頁)及84年照片（見本院卷第152頁)、80年至87年航測圖(見答辯卷第14至15頁、本院卷第205至207頁)，以及81年建築線指示圖實際測量結果(見答辯卷第2至3頁)等客觀事證，顯示系爭巷道供公眾通行時間早已超過20年以上，更無小巷變大巷之情事，而東側車棚亦已存在20年，足見證人陳李金花之證述，顯與事實不相符合，自無可採。
㈥系爭巷道確實為不特定公眾通行所必要者：系爭土地朝東北
走，有門牌46號民宅一棟，朝東有一門牌48號民宅，並行經52巷39號口東側有一排停車場。系爭土地西北方有一大型停車場，向裡走有一戶門牌39號民宅。系爭土地旁之大型停車場往西北走，循山溝小徑往上走，有一戶民宅門牌為41號，此4戶民宅及停車場，對外通道要經系爭土地，又系爭土地兩側朝北右側一邊是門牌34、36號6層樓建築物計12戶，大門開在系爭土地中間為唯一出口，另一側朝北左側是原告所有之鐵皮屋等情，業經本院到場履勘屬實，製有勘驗筆錄在卷為憑（見本院卷第164至181頁）。是由本院上開勘驗結果，足以證明現況以系爭巷道連接計畫道路之住戶，共計16戶，該等住戶必須以系爭巷道連接計畫道路，非僅為通行之便利或省時，系爭巷道確係供公眾通行所必要。
㈦原告雖主張系爭巷道為法定空地云云。然查，106年8月17日
五股區公所會議紀錄載明「工務局（書面意見）：經查本局套繪系統，陸光段342地號土地屬80股使183號使用執照（80股建1871號建造執照）法定空地，又依81定-股06-2450號建築線指示圖，該處標註現有道路……」（見答辯卷第9至12頁)，其中，「80」股使183號使用執照，應為「84」之誤寫，此有使用執照存根在卷可稽（見答辯卷第5頁）。又依建築法第11條第1項規定：「建築法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為一宗。」換言之，基地面積扣除實際可供建築面積後的空地面積，就稱為「法定空地」。經查，84股使183號使用執照之建築基地為五股坑段五股坑小段378-75等9筆地號合併為一宗即陸光段342地號。上開工務局（書面意見）所稱陸光段342地號土地屬84股使183號使用執照法定空地，即是指扣除實際可供建築面積後的空地面積部分。再者，81定-股06-2450號建築線指示圖，所標註之現有道路範圍，並未占用該建築基地，有當時之地籍套繪圖在卷可憑（見答辯卷第2至3頁），84股使183號使用執照卷內之一層竣工平面圖亦同（見本院卷第153至158頁)，足見系爭巷道（坐落新北市○○區○○段○○○○號土地）在前開建築基地外，不是該建築基地之法定空地。原告前揭主張，自無足採。至於，因102年間曾辦理地籍圖重測（見本院卷第17頁系爭土地謄本之標示），界址或有變更，因此新北市新莊地政事務所依本院之囑託於107年進行現場複丈，依該所107年11月18日檢送之複丈成果圖，標示342(1)：面積1
0.27平方公尺（見本院卷第184頁），然其後新莊地政事務所107年12月18日再次檢送第2次複丈成果圖，標示之379(1):面積55.25平方公尺（見本院卷第211頁）。換言之，系爭巷道範圍，依107年現況實測結果，使用到一部分陸光段342地號土地以及一部分陸光段379地號土地。惟縱使系爭巷道使用到一部分陸光段342地號土地，25公尺長，面積僅10.27平方公尺，顯不足供通行，自不會影響系爭土地如附圖暫定編號為379(1)所示面積55.251平方公尺之公用地役關係的成立。原告主張系爭巷道非由不特定人公眾通行云云，自無足採。
㈧另認定是否成立公用地役關係，依司法院釋字第400號解釋
理由之3項要件，並不包括不特定公眾通行使用系爭巷道之目的為何，縱使不特定公眾使用系爭巷道之眾多目的中，包括通行至西側停車場，亦不能因此將已符合3項要件之系爭巷道認定為不具有公用地役關係，核此，係依法認定，並未違反公平原則。又私有土地實際長久供公眾通行之道路使用，公法上應認為已有公用地役關係存在，其所有權之行使應受限制，土地所有人不得違反供公眾通行之目的而為使用。土地所有人於上述公用目的範圍內，有容忍他人使用之義務，政府機關為有利於公眾之通行使用，就該道路予以舖設柏油，屬合乎公共利益之行為，土地所有人亦應容忍。準此，原告主張被告新北市政府就既成巷道未予徵收，使訴外人享受通行利益，違反憲法保障人民財產權及圖利訴外人云云，自無足採。
㈨綜上足見系爭巷道確實長期且持續迄今供不特定公眾通行作
道路使用，是系爭巷道在事實上有供不特定公眾通行之用。從而，系爭巷道於事實上符合前開司法院釋字第400號解釋理由書所闡明「經歷之年代久遠而未曾中斷」此一要件，復持續迄今仍有供公眾通行之必要，系爭巷道確實存在公用地役關係，原告主張系爭土地並無公用地役關係存在云云，核非可採。
乙、關於原告對被告五股區公所訴請撤銷訴願決定及原處分部分：
㈠按市區道路條例第2條規定：「市區道路，指下列規定而言
：二、直轄市及市行政區域以內，都市○○區○○○○○道路……。」、第4條規定：「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府……。」、第32條第2項規定：「直轄市或縣(市)政府所轄市區道路分工權責、設施維護、使用管制、障礙清理等管理事項之規定，由直轄市或縣(市)政府分別定之，並報內政部備查。」。復按新北市市區道路管理規則第2條規定：「本規則所稱市區道路，係指新北市﹙以下簡稱本市﹚行政區域內所有管轄之道路，並包括其附屬工程在內。」、第3條第2款及第7款規定：「本規則用詞定義如下：二、路面：指路基上供車輛及行人通行部分，以各種材料鋪築之承受層。七、交通管制設施：指為維持交通安全與秩序而設置之標誌、標線、號誌、交通控制及資訊設備等設施。」、第4條第1項規定：「本規則之主管機關為新北市政府工務局，本府所屬其他目的事業主管機關按業務職掌劃分如下：一、交通局︰……（二）交通管制設施之設置維護……。」。又新北市政府104年7月22日新北府交秘字第10413341411號公告：「公告有關8米以下道路標誌標線規劃、設施、維護與管理等交通安全設施之主管機關權限定自104年7月24日起劃分與新北市政府各區公所執行。」(見原處分卷第9頁)。
㈡按道路交通管理處罰條例第3條第1款、第6款規定：「本條
例用詞，定義如下：一、道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。六、標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。」。道路交通標誌標線號誌設置規則第4條第1項規定：「標誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關依其管轄辦理之。」、第5條規定：「本規則所稱主管機關，指公路主管機關、市區道路主管機關及警察機關。」㈢交通部94年3月31日交路字第0940025217號函：「主旨：貴
府函詢產權為私有之巷弄，可否基於公共安全得不須經所有權人同意，逕為設置標誌或繪設標線……。說明：……二、旨揭私有地宜由貴府相關單位考量該巷弄型態及實際使用現況，本於權責認定是否屬『道路交通管理處罰條例』第3條第1款規定之『道路』範圍，倘認定屬『道路』範圍，得有『道路交通標誌標線號誌設置規則』之適用。」以上所為釋示，核與上揭交通標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全，有無設置之必要，如何設置，設置何種標誌以及在何處設置，均委由主管機關考量交通順暢及維護安全之公益等裁量因素為之，並無不合，主管機關依法行政，應予尊重。
㈣又交通秩序維護措施重在因地制宜與即時反應交通情況之迅
速變化，道路交通管理處罰條例第5條規定係賦予主管機關依其交通管制之專業能力，參考交通流量大小與道路交通秩序及安全之相關因素，禁止或限制使用道路之內容。而法規之用語如係屬涵義不確定或有多種可能之解釋存在時，即稱之為「不確定法律概念」，於將不確定法律概念適用於具體之事實關係時，行政機關得予判斷之情形，學理上稱之為「判斷餘地」。申言之，上開道路交通管理處罰條例第5條規定關於是否為維護道路交通安全與暢通，於「必要時」，得發布命令，乃將不確定法律概念經由解釋，而具體化地適用於特定事實關係之涵攝過程，應認主管機關於行使此一職權作成決定時，享有判斷餘地。由於行政機關適用不確定法律概念時，須從事評價及估測，不同之適用者所為之評價難期一致，法律邏輯上亦非僅有一種正確答案，是考量行政機關有較多之專業知識及經驗，更能處理具體之行政問題，基於其專業能力之尊重，乃不得不賦予行政機關對於某些具體個案有判斷餘地。故道路之規劃，應由道路交通主管機關依交通政策、特性及需求等各方面目的及因素通盤考量；倘若情事或環境有變更時，自應為整體評估後，再進行道路規劃之調整及變更，此亦係由主管機關考量交通順暢及維護安全之公益等因素而為判斷決定。
㈤復按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。準此，須行政處分之相對人及利害關係人，始得以政府機關之行政處分違法，經訴願未獲救濟，提起撤銷訴訟。查系爭標線劃設之目的在禁止臨時停車，以車輛駕駛人為規範對象，乃屬可依一般性特徵確定其相對人，且係就車輛駕駛人之停車事項予以規範，核其性質應認為對人之一般處分。又其既屬一般處分，依行政程序法第100條第2項、第110條第2項規定，一般處分之送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。主管機關之「劃設行為」，即屬一種「公告」措施，故具規制作用之系爭標線劃設完成，即發生效力。人民對劃設系爭標線之行政處分如有不服，自得循序提起訴願及撤銷訴訟尋求救濟。
㈥經查，劃設標線之系爭土地乃非屬計畫道路，亦非屬指定建
築線在案之現有巷道，惟系爭土地之巷道供公眾通行已達20餘年之久，並屬被告五股區公所維護之範圍(道路側溝及路面柏油)，實屬具有公用地役之「既成巷道」範圍，被告新北市政府並於106年8月2日新北府城測字第1061500869號函示為「既成巷道」（見原處分卷第16至17頁），然系爭巷道後續屢遭人阻礙通行，影響用路人通行，經被告五股區公所多次前往勸說及協調，仍未能排除，為維護公眾權益，被告五股區公所乃與警察局、養護工程處等相關機關共同會議做成會議紀錄(見原處分卷第18至22頁)，決議為維護用路人行的安全，依道路交通標誌標線號誌設置規則，於系爭巷道兩邊均劃設紅線，又考量民眾通行及安全進行路面復舊，並於道路路面鋪設柏油路面，被告五股區公所依法設置禁止任意停車之系爭標線，並無違誤。
㈦原告主張當一輛汽車進入系爭巷道後，該巷道根本無行人通
行之空間，對於行人已構成重大之交通危害，被告五股區公所之劃設已本末倒置，違反公平原則。且被告五股區公所未詳予說明其劃設標線需以兩側為之，其具體理由為何？是否以損害最小之方式為之？顯有違比例原則云云。經查：
1.按「行政行為，應依下列原則為之︰一採取之方法應有助於目的之達成。二有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文，是為行政法上之「比例原則」。而國家對人民基本權之限制，倘與憲法第23條所要求之目的正當性、手段必要性、限制妥當性符合，即無乖於比例原則，復經司法院釋字第476號解釋意旨揭櫫甚明。且司法院釋字第544號、第554號、第575號、第577號解釋理由書進一步指出比例原則之內涵：①目的正當性：指限制基本權之目的必須具有憲法正當性，可自憲法第23條「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益」之公益目的加以探究。②手段適合性：即限制基本權之手段必須適合於公益或立法目的之達成。③手段必要性：須無其他侵害較小亦能達成相同目的之手段可資運用，相當於司法院釋字第436號解釋所謂之「最小侵害手段」。④狹義比例原則：即手段是否與所追求之目的合乎比例，亦即限制基本權之手段所追求或增進之公益，是否大於對私人所造成之損害或不利益。
2.依「劃設消防車輛救災活動空間指導原則」第1條規定：「消防車輛救災動線指導原則：（一）供救助五層以下建築物消防車輛通行之道路或通路，至少應保持三、五公尺以上之淨寬，及四、五公尺以上之淨高。（二）供救助六層以上建築物消防車輛通行之道路或通路，至少應保持四公尺以上之淨寬，及四、五公尺以上之淨高。（下略）」。經查，使用系爭巷道之門牌「新北市○○區○○路○○巷○○號」、「新北市○○區○○路○○巷○○號」及「新北市○○區○○路○○巷○○號」為5層以下建築物；門牌「新北市○○區○○路○○巷○○號2至6樓」及「新北市○○區○○路○○巷○○號及36號2至6樓」則為六層建築物，由於系爭巷道寬度約為3.50至4.43公尺之間（見被告新北市政府答辯卷第2至3頁)，本身已屬狹小，為保持3.5公尺以上之淨寬，以維消防安全，自有於系爭巷道兩側劃設紅色禁止停車標線之必要性及公益性，並無原告所稱不符合比例原則之情。至於原告主張兩側劃設紅色禁止停車標線，對其損害最大云云，實則原告先前以在路邊停車之方式，阻止其他汽車通行，才會造成通行不便及公共危險，原告前揭主張，自無足採。
3.又依新北市建築管理規則第14條第1項第1款規定：「實施都市計畫範圍內之建築基地，其正面臨接寬度2公尺以上之現有巷道者，應以巷道中心線為準，兩旁均等退讓合計達下列標準之邊界線為建築線：一、單向出口巷道長度在40公尺以下，或雙向出口巷道在80公尺以下，且其寬度不足4公尺者，四公尺。」換言之，既成巷道，符合要件寬度達2公尺以上，即不得拒絕認定為現有巷道及指定建築線，否則即構成未依法行政、侵害民眾取得建築許可之權利。經查，系爭巷道寬度達2公尺以上，並符合公用地役關係要件，確實得認定為現有巷道。但若要建築時，則必須退縮建築，維持4公尺路寬，以維各方通行權益。本件目前尚無申請人提出指定建築線之需求。是以，系爭巷道非屬計畫道路，而為既成巷道，其寬度係依現況認定，非得恣意決定。又系爭巷道雖因法規限制無法劃設「標線型人行道」，但已畫設紅線禁止停車，使得行經車輛不至於因閃避路旁停放機車或視線遭阻，而危害行人安全，緊急時，亦不會妨礙消防車通過，難謂無助於保障行人通行及公共安全。且被告五股區公所為更加保障行人安全，已於108年5月16日在系爭巷道之路面劃設減速慢行標線（見本院卷第450至453頁)。原告主張系爭巷道當一輛汽車進入，根本無行人通行之空間，可說完全未兼顧行人通行權益云云，非屬可採。
4.況系爭土地現經認定供公眾通行已達20年以上之久，具有公用地役之「既成巷道」，然因該土地仍屬原告私人所有，縱被告五股區公所在其上繪製系爭標線，實則對原告之使用上並未加以限制（蓋因系爭巷道本身寬度約為3.50至
4.43公尺之間，已屬狹小，倘若在顯有妨礙其他人、車通行處所本應禁止停車）。查被告五股區公所在系爭土地上劃設系爭標線為一般處分之限制，因該地屬供通行之路徑，據卷內現場照片顯示，原告若欲自行長期停放車輛於其上，亦有可能違反道路交通管理處罰條例第56條第1項第5款規定之虞，不因其有無劃設系爭標線有所不同。被告五股區公所為避免系爭巷道遭人阻礙通行，影響用路人通行，基於維護公眾權益，顧及交通安全之考量，需有於系爭土地上兩側劃設系爭標線限制停車之必要，要屬無疑。被告五股區公所就系爭土地一般用路權人之用路權益及交通安全等事項，多方因素均予考量，可認為已作適當、合目的性之裁量。並未有違反公平原則及比例原則之情事，原處分自難謂為違法。
八、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，系爭巷道業已完全符合司法院釋字第400號解釋理由書所載公用地役關係之3項要件，從而，原告對被告新北市政府訴請確認其所有系爭巷道之公用地役法律關係不存在等情，即無理由，應予駁回。另被告五股區公所為原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，亦均無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年6月13日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官李玉卿
法官李君豪法官王俊雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年6月13日
書記官鄭聚恩