裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第980號判決
裁判日期：民國108年06月13日
裁判案由：返還公法上不當得利
臺北高等行政法院判決
106年度訴字第980號108年5月23日辯論終結原告新北市政府代表人 侯友宜 （市長）訴訟代理人 陳怡如
陳郁雯 楊景超 律師被告 張生頭
張典 陳姿君 陳怡文 陳宗棋 陳宗益 陳木村 陳鈺坤 共同訴訟代理人 簡炎申 律師被告 張文銘
張明焜 張穎林 共同訴訟代理人 莊乾城 律師被告 陳坤坪
陳秀枝 顏靖娟 顏志偉 共同訴訟代理人 黃采薇 律師
連堂凱 律師上一人複代理人 吳沛珊 律師上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)本件訴訟中，被告之代表人由 朱立倫 變更為侯友宜，並經新任代表人侯友宜具狀聲明承受訴訟（本院卷三第192至193頁），核無不合，應予准許。
(二)按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。本件原告起訴時，係主張與被告間有行政契約，基於公法上不當得利之法律關係而對被告分別為如訴之聲明所示金額之請求，嗣於107年5月3日具狀追加依行政契約、公法上無因管理法律關係為請求（本院卷二第263至268頁），被告雖不同意原告所為追加，惟由原告起訴主張之請求基礎事實，已有關於兩造間存在行政契約之陳述，追加依公法上無因管理關係為請求所據之事實，亦在起訴時所述基礎事實範圍內，請求之基礎不變，揆諸前揭規定，自應准許之。
二、事實概要：原告為辦理臺北港特定區區段徵收開發案（下稱系爭徵收案），報奉內政部民國100年8月16日以內授中辦地字第1000725290號函（下稱內政部100年8月16日函）核准後，隨即以100年8月18日北府地區字第10011154151號公告（下稱100年8月18日公告）徵收包括被告所有如附表1所示新北市○里區○○里○段楓櫃斗湖小段、舊城小段、十三行小段各該地號土地（下稱系爭土地）在內共計980筆土地，公告期間至100年9月21日止，並於100年8月23日至9月21日期間受理抵價地申請作業。被告在前開公告期間內如附表1所示時間，分別依土地徵收條例第40條第1項規定向原告申請發給抵價地，斯時被告簽章提交之各該抵價地申請書中，並均有關於「申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」之記載（下稱系爭記載），原告因而以100年11月21日北府地區字第1001691731號函（下稱100年11月21日函）、101年2月14日北府地區字第1011225298號函（下稱101年2月14日函）核定准予發給被告抵價地在案。嗣後系爭徵收案開發工程於101年5月1日陸續開工，迨101年9月20日進場鑿除地坪時，發現包含系爭土地之部分土地下有大量營建廢棄物及垃圾回填，原告於101年11月19日、20日及101年12月28日，邀集新北市政府環境保護局及包含被告在內之原土地所有人現場會勘，原告為確認廢棄物所在地號及相關範圍情況，並基於安全考量及避免影響系爭徵收案工程進度，乃請施工廠商予以清除、處理，再自行核算而先後於104年7月23、24、27日以如附表2所示函請被告於104年9月30日前，應償還原告前開代為清理廢棄物之費用各如附表2所示金額（其中附表2編號1、2、9至11號所示被告，原告後續又以計算錯誤為由而於105年3月25、28日發函更正請求償還之金額），被告屆期仍未繳納，乃依行政訴訟法第8條第1項規定提起本件一般給付訴訟。
三、本件原告主張：
(一)原告係依內政部93年12月編印之區段徵收作業手冊參考範例29中有關系爭記載之約款，基於各縣市○○區段徵收案件時有發生用地取得後始發現掩埋廢棄物，相關清運費用若由需用土地機關及區內其他原土地所有權人負擔，有違公平正義，為達成徵收土地重新分宗整理及公平合理負擔費用之行政上目的，方依司法院釋字第348號解釋理由書及行政程序法第135條規定，以在抵價地申請書上記載之方式，與被告約定就被徵收土地因徵收而所有權屬變更後，如經發現土地下有掩埋廢棄物時，該廢棄物應由被告負責清運，合致成立行政契約，被告既自行在申請人欄簽名，當知悉並同意依系爭記載之約定，就系爭土地下掩埋廢棄物負清運責任，而系爭土地下有無經掩埋廢棄物，並非辦理徵收前土地探查計畫之調查事項，難以在徵收前發現，原告發覺並邀集被告到場會勘時，被告亦未曾表示將自行清運，可認被告至少未反對（默示同意）原告請廠商代為清除、處理，尤其系爭徵收案所涉土地所有權人達940人之多，若等待原土地所有權人逐一自行清運，必將造成系爭徵收案開發工程嚴重延宕，更須考量工區管理與人員安全，確有委請廠商代為清除、處理系爭土地下所掩埋廢棄物之必要，原告代為清運暨支付相關清運費用後，自得依系爭記載之公法上單務契約關係而請求被告給付各該清運費用。
(二)另被告依抵價地申請書上之系爭記載，當負有清運責任，亦因原告前開代為清運行為並付費之行為，受有免除公法上清運義務之利益，與原告所受代為清運而支付相關清運費用之損害，二者間具有直接因果關係，被告所受利益復無法律上原因，原告亦得對其等主張公法上不當得利返還請求權，請求被告返還如附表2所示金額。
(三)又被告依系爭記載對於系爭土地下所掩埋之廢棄物負有履行清運之公法上事務，原告未受被告委任而僱請專案管理機關、監造單位督責承攬廠商代為清除、處理，利於被告，且不違反被告明示或可得推知之意思，原告代為清運而為被告支出必要之費用，亦得依公法上無因管理法律關係請求被告償還，為此依行政契約、公法上不當得利請求權或公法上無因管理之法律關係（由法院擇一有利者為認定，其餘即毋庸再審究），請求被告分別給付如附表2所示金額等語。
(四)並聲明：
1.被告張生頭應給付原告817萬7,247元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。
2.被告張典應給付原告502萬6,697元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。
3.被告陳姿君、陳怡文應分別給付原告1,182萬9,853元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。
4.被告張文銘、張明焜、張穎林應分別給付原告194萬7,288元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。
5.被告陳宗棋、陳宗益、陳木村、陳鈺坤應分別給付原告354萬9,922元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。
6.被告陳坤坪應給付原告283萬9,938元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。
7.被告陳秀枝應給付原告94萬6,646元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。
8.被告顏靖娟、顏志偉應分別給付原告47萬3,323元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。
四、本件被告張生頭、張典、陳姿君、陳怡文、陳宗棋、陳宗益、陳木村、陳鈺坤抗辯以：
(一)抵價地申請書性質上為單方之申請書，由原告居於高權地位審查及准駁，且系爭記載之內容未以特殊字體標示令被告得以清楚辨識及確認，不符合行政契約之要件，自無從認有與原告間就系爭記載合意成立行政契約，且系爭記載係原告自行作成，非出自被告之意思，被告自不受拘束亦不屬準負擔性質；況縱認為係準負擔，依其內容仍應先通知被告限期清除，屆期未清理時，原告方得代為清理，原告卻逕行清理再要求被告分攤費用，亦與系爭記載不符。況系爭記載增加土地徵收條例所無規定負擔清運廢棄物之義務於被告，使被告單方面承受不利益，原告並未負有相當之對待給付，欠缺合理關聯，亦因違反民法第247條之1、行政程序法第137條第1項第3款、第142條第1項第3款及第4款、第144條等規定，應屬無效。
(二)再者，原告自行清運廢棄物所生之費用，係其自行決定承擔之費用，非因被告之行為所生之損害，且未使被告受有應支出而減免支出之利益，不符公法上不當得利之要件。另原告所為清運係基於土地徵收條例第44條規定之職權上行為及便利考量，並非基於為被告管理事務之意思，復未依廢棄物清理法辦理、查明何人應負清運責任之人，違反當事人之本意，與公法上無因管理之要件不合。此外，原告於通知被告現場會勘前早已破壞土地原貌，迄今且未能證明系爭土地範圍內各該地號土地下經實際清運之廢棄物數量、分佈、範圍、重量或容積，以說明其請求之清運費用計算屬實，自不得分別請求被告給付如附表編號1至8所示金額等語。
(三)並聲明：駁回原告之訴。
五、本件被告張文銘、張明焜、張穎林則抗辯以：
(一)系爭記載係片面於非供訂約用途之申請書上為概括之義務承諾，被告因而在其上簽名提出，雙方欠缺訂約之認識，且對於清運方法、費用等亦無意思表示合致，雙方實際上並未就系爭記載成立行政契約，系爭記載源自內政部訂頒之手冊，應僅屬內政部之內部意思而經原告採用，復以不利閱讀之格式作成，非被告所得明白知悉，亦難認被告應受系爭記載之拘束。再者，系爭記載應來自對廢棄物清理法第11條第1款規定有關土地所有人負有清除廢棄物法定義務之重申，不發生公法上效力，縱認系爭記載具拘束力，至多為原告作成核發抵價地授益處分時之準負擔，亦不發生清運廢棄物之行政契約法律關係，自不得據以謂對被告有公法上不當得利返還請求權存在。
(二)又原告欲就其代為清除、處理廢棄物之必要費用求償，僅能依廢棄物清理法第71條第1項規定為之，系爭記載內容既未明文原告可不須通知被告即為清運，自仍應限期命被告清理未果後，始得代為清理並請求清理費用，被告既無義務負擔原告逕自清運廢棄物之清運費用，則原告支付費用清運所有土地之廢棄物，改善自己土地，難謂被告受有利益；況原告受有損害乃基於其未限期命被告清運廢棄物所致，並非被告所導致，亦難認有直接因果關係存在，與不當得利之要件有間。另原告清運廢棄物係為改善自己所有土地，非為被告管理事務，且原告未交由應負責之行為人清運，亦非以有利於被告之方式管理、違反被告之意思，更未即時通知被告，原告請求就超出約定外之部分為給付，難認有增益被告財產利益，且被告亦非在系爭土地下掩埋廢棄物之行為人，原告會勘時既曾承諾由行為人負責，即不應再向土地所有權人請求分攤清運費用，本件被告前於95年4月3日出租土地與他人使用時，亦有在契約要求承租人不得置放廢棄物，與原告所指被告當知悉地下有掩埋廢棄物之情形不同。況被告對如附表一編號9至11所示土地之權利義務，在經徵收時即已終了，原告清運時已為系爭土地之所有權人，其為改善自己所有土地而為清運之行為，並非為前土地所有權人管理事務，又未交由應負責之行為人清運，違反被告之意思，又未依民法第173條第1項規定即時通知被告，亦不屬公法上無因管理之關係。此外，原告就因拆除地上物、地面地坪等所生營建廢棄物及垃圾清除費用亦納入而請求被告負擔，並不合理，且原告未實際計算不同土地實際清運數量噸數，卻合併計算清運數量，其計算廢棄土清運數量等亦不可採等語。
(三)並聲明：駁回原告之訴。
六、本件被告陳坤坪、陳秀枝、顏靖娟、顏志偉則抗辯以：
(一)被告片面在非供訂約使用之申請書上為概括的義務承諾，僅係重申廢棄物清理法第11條第1款有關土地所有人清除廢棄物之法定義務，非出於締約之目的，且由被告負擔清運責任之相關文字又極小且置於最後，不足使被告知悉，是兩造欠缺訂約之認識，對於清運方法、費用等亦未達成意思合致，自不成立行政契約。又原告101年11月19日之會勘，被告陳秀枝、顏靖娟、顏志偉均未到場，渠等當無可能同意由原告清運後負擔該費用，且嗣後收到之會勘紀錄所載內容，亦無從認被告有同意負擔清運費用，更不得將被告單純沉默認為已構成默示同意，更難認兩造間就系爭記載有成立行政契約。
(二)又原告清運廢棄物時已為系爭土地所有權人，當係為改善自己所有土地，被告並未受有利益，本件無公法上不當得利之適用。再者，原告未即時通知被告，且本件廢棄物清運並無急迫情事，原告本應俟被告之指示，本件非屬適法無因管理，原告處理廢棄物係為改善自己所有土地，斯時被告已非系爭土地所有權人，是原告之管理行為非有利於被告、被告亦未受有利益，難認構成公法上無因管理。又系爭記載並非原告作成同意發給抵價地處分之法定構成要件，即使被告未履行負擔，原告亦無權廢止核發抵價地之授益處分，故系爭記載應非準負擔，且原告迄今未說明區段徵收作業手冊之法律依據，且土地徵收條例及徵收實施辦法均未規定土地所有人應承諾負擔廢棄物清理責任、抵價地申請人負擔清運責任或費用之條件，系爭記載已逾越上開條例及辦法授權之範圍，違反不當聯結禁止原則，應屬無效。此外，依系爭記載或行政執行法第27條規定，原告應先以書面通知被告限期履行，原告未踐行法定告戒程序即逕行清理，是屬違法等語，資為抗辯。
(三)並聲明：駁回原告之訴。
七、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有內政部100年8月16日函（本院卷一第23頁）、原告100年8月18日公告（本院卷一第24至28頁）、系爭徵收案中被告簽立之抵價地申請書（本院卷一第29至58頁）、原告100年11月21日函（本院卷一第59至62頁）、原告101年2月14日函（本院卷第63頁至64頁）、原告101年11月19日、20日會勘紀錄（本院卷一第65至72頁）、原告101年12月28日會勘紀錄（本院卷二第101至102頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：1.系爭記載是否為行政契約？被告是否因系爭記載而就徵收前系爭土地內各自所有土地下之廢棄物，負有須為清運之公法上義務？2.原告未限期令被告自行清運各該廢棄物，即為清運之行為，是否令被告無公法上原因而受有財產上利益，並致原告受有損害？或原告前開清運行為是否對被告為公法上之無因管理？原告得否依公法上不當得利或無因管理法律關係提起本件一般給付訴訟？被告依約或所受公法上不當得利數額、依公法上無因管理法律關係而應支付之費用等，是否如訴之聲明所示各該金額？原告對被告分別為如訴之聲明所示請求（含請求被告應給付遲延利息），是否適法有據？
八、本院之判斷如下：
(一)按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第8條第1項所明定。是人民與中央或地方機關間，就公法上原因而生之財產上給付，得提起一般給付訴訟。至於發生公法上給付請求權之原因，無論基於法規之規定、行政契約之約定或事實行為均屬之，故本於行政契約之約定、公法上不當得利返還請求權或公法上無因管理之費用償還請求權，均屬公法上給付請求權所生爭議，得提起一般給付訴訟。
(二)次按行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」可知行政契約係二以上之法律主體，以設定、變更或消滅行政法上法律關係為目的，互為意思表示而合致成立之法律行為，行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係（參見司法院釋字第348號解釋理由書）。另關於公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，除法律有特別規定，應得就性質相類似者類推適用民法關於不當得利制度之規定，予以釐清，而參酌民法第179條規定：「無法律上原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」可認公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受利益者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動，公法上不當得利返還請求權應具備以下4要件：1.須為公法關係之爭議；2.須有一方受利益，他方受損害；於此要件之認定上，尚可進一步區分給付型不當得利與非給付型不當得利，於前者，受領特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害；於後者，尚可細分為「權益侵害型不當得利」（係指因利用他人之物或權利而受利益，致他人受損害）、「支出費用型不當得利」（係指因他人對其物支出費用而受利益，致他人受損害）及「求償型不當得利」（係指因他人清償免除其債務而受利益，致他人受損害）等三種次類型（最高行政法院105年度判字第615號裁判意旨參照）。3.受利益與受損害之間須有直接因果關係；4.受利益係無法律上原因。
(三)原告關於對被告有公法上不當得利返還請求權之主張，固非無據，但就附表三所示被告應分攤之數額，既難認屬實，原告之請求，即乏依據：
1.按土地徵收條例第27條規定：「需用土地人應俟補償費發給完竣或核定發給抵價地後，始得進入被徵收土地內工作。但國防、交通及水利事業，因公共安全急需先行使用者，不在此限。」第39條規定：「（第1項）區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。（第2項）抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之40。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之45。」第40條第1項、第2項、第3項前段及第6項規定：「（第1項）實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。（第2項）土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。（第3項前段）申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄巿或縣（巿）主管機關核定發給抵價地通知時終止。……（第6項）經核定發給抵價地者，其應領之抵價地由該管直轄巿或縣（巿）主管機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記，並通知原土地所有權人定期到場接管。未按指定期限接管者，視為已接管。」第44條第1項第1款規定：「區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依第43條規定配回原管理機關及第43條之1規定配售外，其處理方式如下：一、抵價地發交被徵收土地所有權人領回。其應領回抵價地之面積，由該管直轄市或縣（市）主管機關按其應領地價補償費與區段徵收補償地價總額之比率計算其應領之權利價值，並以實際領回抵價地之單位地價折算之。」
2.由系爭記載簽寫過程及提出方式內容觀之，難認兩造有以系爭記載互為要約、承諾而合意訂立行政契約之實質：
(1)依土地法第212條規定，國家為實施國家經濟政策、新設都市地域或舉辦國防設備、公共事業等，得於一定區域內之土地重新分宗整理，為全區土地之徵收，而實施區段徵收時，被徵收土地所有權人如不欲領取現金補償，將其全部或部分徵收土地應領之補償地價，以徵收後可供建築之土地折算抵付，申請發給抵價地者，依土地徵收條例第40條第3項前段規定，原所有權人對其被徵收土地之權利義務，於接到核定發給抵價地通知時即告終止，依民法第759條規定，徵收為原始取得，不以登記為所有權取得之生效要件，故於原所有權人之權利義務終止後，被徵收土地之權利義務及相關負擔，原則上即由需用土地機關取得並承擔之。
(2)其次，被告在系爭徵收案經原告以100年8月18日公告徵收如附表一所示各該土地，為依土地徵收條例第40條第1項規定申請發給抵價地而分別簽立之抵價地申請書，乃原告提供空白例稿後再填載提出，並據原告陳明該空白例稿係使用自內政部93年12月編印之區段徵收作業手冊附錄參、參考範例29抵價地申請書，有被告簽立之各該抵價地申請書與內政部編印之前述參考範例可資比對（本院卷一第29至58頁、卷二第120至127頁），各該抵價地申請書乃原告事先統一複印相同格式、內容而提交申請人即被告使用者，內容主要為表格而讓使用者可以依序檢視並填載個人資料，系爭記載亦在原告事先印妥之範圍，經細觀系爭記載之情形，並非另有切結書之形式，而僅存在於第1欄共4行中之第3行末3字起至第4行中，前方第1至3行文字則均在敘述申請人係依土地徵收條例第40條、土地徵收條例施行細則第44條規定申請發給抵價地，及同意若實際領回抵價地面積與應領抵價地面積有所增減時，同意依同條例第46條規定繳納或領取差價之旨，系爭記載接續其後為相同字型之記載，復未見有獨立標明或在系爭記載附近提供另行簽名確認之欄位等方式，與前面文字主旨乃填載人「單方」表示向原告提出申請之「表意方式」，二者實難以割裂，基於契約之成立須有相對立意思表示之合致，實難期填載之被告使用同一份文書在向原告為單方之申請行為外，尚得以認知原告有以預先擬撰且文字數量占比甚少之系爭記載，對其等提出要約或要約引誘之意思表示，等候其等承諾或提出要約之意，被告辯稱並無與原告另就系爭記載為締約之意思表示，當較可採，被告簽寫抵價地申請書而交與原告時，應同於申請之表意方式而屬片面就所載內容向原告為同意之性質。
(3)再者，土地徵收係國家因公用或其他公益目的之必要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之處分行為，但應儘速給予被徵收人民合理、相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨（司法院釋字第400號、第516號解釋參照），在區段徵收程序上，土地所有權人向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地，即係行使其公法上請求權，土地徵收條例第44條第1項第1款、第45條、同條例施行細則第50條並有明文可得領回抵價地面積之計算標準，原告就被告發給抵價地申請之審核，必須依法定補償標準辦理，申請抵價地者之土地面積既係依原應領之抵價補償費折算而來，關於原應領抵價補償費之計算，復難認有將廢棄物存在與否作為調整因素，則原告是否及發給抵價地若干，並不因被告是否同意承擔被徵收土地上已存在廢棄物之清理責任而有不同，由此觀之，原告依法為是否依被告申請發給抵價地之決定本身，與被告是否承擔廢棄物清理責任間，並非直接對價關係，有何據以締結契約之必要，容值存疑，則被告在此申請程序中當亦缺乏須另與原告合意成立契約之認知，其等為發給抵價地申請時雖有一併就系爭記載為簽名同意並提出與原告之行為，至多僅屬被告就原告預先撰擬之系爭記載內容，是否同意為單方面清理義務負擔之問題。從而，原告主張基於與被告間有系爭記載之行政契約關係，依約定內容請求被告分別為如訴之聲明所示給付，即無可採。
3.原告固得基於被告提交系爭記載時，即有同意負廢棄物清理之公法上義務之情由，請求被告負公法上不當得利返還之責任，但其主張被告所受利益如附表三所示金額者，因查無證據堪認屬實，其此部分主張，即無從准許之：
(1)按行政處分之附款，乃行政機關以條件、期限、負擔或保留廢止權等方式附加於行政處分之主要內容的意思表示，以補充或限制行政處分之效力。故於我國行政實務上常見由人民提出之書面承諾或稱切結書，雖行政機關嗣後因之作有授益處分，若該承諾內容並未載明於行政處分中，且因其亦非行政機關之意思表示，則其自非行政處分之附款(最高行政法院97年度裁字第1224號裁定意旨）。又所謂負擔，原則上係指行政機關作成授益處分同時，另片面課予相對人一定作為或不作為義務。惟我國行政實務上，授益處分有時可能著眼於相對人出具切結書，承諾履行一定作為或不作為義務而後始決定作成，因此，授益處分的相對人對行政機關負有切結書所宣示之義務，可認係一種「負擔」，而其存在，也的確構成行政機關當初願意作成授益處分的關鍵考量因素。此於學說上，有稱之為「準負擔」或「處分外負擔」（下稱「準負擔」），與上開法文中所謂之負擔雖不相同，但確實發揮與負擔相同的功能，且無信賴保護之顧慮。是而，在相對人不履行該等準負擔時，行政機關應有權廢止原授益處分，惟廢止期限，為期法律安定，必須於廢止原因發生後2年內為之，原因如持續者，當然以原因終了時為據（最高行政法院104年度判字第523號判決意旨參照）。
(2)又按廢棄物清理法第11條第1款、第5款規定：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。……五、建築物拆除後所遺留者，由原所有人、管理人或使用人清除。」第71條第1項、第2項、第4項規定：「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關或執行機關依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、管理人或使用人同意，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理等相關措施。……（第4項）直轄市、縣（市）主管機關或執行機關代為清除、處理第1項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」可知前開規定中所定應負清除處理義務者，其中如事業、受託清除處理廢棄物者，因係有不依該法規定清除處理廢棄物之行為，致產生危害，故所應負者為行為責任；至於同條項就土地所有人、管理人或使用人「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理之責任，乃係以其等容許或因重大過失未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任義務（最高行政法院104年度判字第663號判決意旨參照）。
(3)本件被告所有如附表一所示各該土地經公告徵收後，依土地徵收條例第40條第3項前段規定，就其等之徵收補償屬申請發給抵價地之情形，其等對各該土地之所有權係在接到原告核定發給抵價地通知時終止，準此，在被告向原告提出包含系爭記載之抵價地申請書時，被告既執用原告提供之空白抵價地申請書再自行檢視登載後提出，對於其內存在之系爭記載，應難諉為不知，而此時被告仍為各該土地所有權人，尚負有對各該土地廢棄物之清運責任，原告基於各該土地所有權後手之地位，考量各該土地若存有廢棄物，一旦將來發給抵價地行政處分作成並通知被告後，廢棄物清理法第71條第1項規定之狀態責任（土地所有人責任）即因而轉嫁由原告承受，又基於土地徵收關係下原告屬原始取得人（原告亦為需用土地人），在法無明文下難以如一般私法買賣關係等再向前手追償，若因此即由原告負擔全部廢棄物清理責任，恐衝擊國家財政且有違社會正義，固然，後續原告亦可責由廢棄物清理法主管機關（原告所屬環境保護局）向違規行為人課責，惟此途仍存在因時間相隔已久、相關跡證追索費時而難以確實課責之虞，原告在廢棄物清理法第71條第1項狀態責任尚由被告負擔之情況下，基於被告有自願同意就各該土地所有權移轉國有後之廢棄物清理責任，事先承諾仍為義務負擔之故，有關後續清理責任之風險得以適當分配而不再僅由原告承擔，原告方同意在當下尚難以查究被告有無善盡廢棄物清理法第71條第1項所定責任之「時點」（依土地徵收條例第12條、第13條有關調查、勘測之規定，難認事先必然可得進入為地下確切掩埋狀況之調查，第27條甚且規定原告應俟補償費發給完竣或核定發給抵價地後，始得進入被徵收土地內工作），即作成發給被告抵價地之行政處分，當可認被告以系爭記載為義務負擔乙事，為原告「當時」即同意發給抵價地之關鍵考量因素，被告基於系爭記載之效力，即負有依承諾內容履行一定作為或不作為之公法上義務，且以被告單方承諾時係為獲准發給抵價地以儘快移轉各該土地所有權與原告而言，亦難認斯時被告有何僅向原告重申當時尚有廢棄物清理法第71條第1項清運責任之必要，被告此部分所辯，難認符實。
(4)進而，在被告未履行系爭記載之公法上清運義務時，除有前述行政機關得斟酌情形決定是否廢止原授益處分之途外，若個案情況之最適選擇並非廢止原授益處分，以本件對被告所發給抵價地之行政處分為系爭徵收案之一部分，牽涉之被徵收土地所有人數眾多，原告復陳明系爭徵收案目的為供臺北港特定區周圍相關設施之開發，在道路、公設及整地等工程均已發包，於101年9月20日因廠商進場施作鑿除地坪，始發覺系爭土地下有大量廢棄物存在，亦涉及已發包工程進度是否嚴重延宕之責任問題（本院卷第二第231頁之筆錄、第369至370頁之書狀），加之被告自願承諾之義務負擔，復不屬行政執行法第27條第1項規定依法令或本於法令之行政處分所生公法上行為或不行為義務之情形，亦無適用行政執行法規定令被告履行之餘地，再由原告於101年11月19日、20日及101年12月28日為廢棄物之處理進行會勘時，亦有陳明前開考量而作成原告逕行委請廠商清理之結論，並有會勘紀錄影本1份附卷可稽（本院卷一第65至72頁、卷二第101至102頁），部分被告亦自承有經送達會勘紀錄（本院卷二第239頁之書狀），嗣後並未有擬自行清運之任何舉措等情綜合以觀，原告在可預見若等待被告各自清理各該土地所存廢棄物完畢，勢必難以期待能及時完成而有礙系爭徵收案所為利用開發之公益目的之情況下，因而採取先代為履行後，被告本應履行之公法上義務即經解免，被告所受此公法上義務解免之利益，復與原告代為履行所受損害間有具體公法上關聯性之因果關係，原告循公法上（求償型）不當得利返還請求權之規定，並類推適用民法第181條但書：「……但依其利益之性質或其他情形不能返還者，應償還其價額」之規定，請求被告償還「相當於」履行清運責任之價額，固未嘗不可，且此時原告所代為履行者，實為被告依系爭記載對其應負擔之公法上義務，與被告所辯稱廢棄物清理法第71條第1項關於主管機關得命清理責任人限期清除處理、逾期可間接強制執行者，並不相同（縱使代為履行時，原告除土地所有權人責任外，尚負有依廢棄物清理法辦理之國家任務，二者並非互斥而僅能存其一），自亦無被告所指摘原告應依前開規定先命其等限期清除處理未果後，再基於主管機關地位代為清除處理，否則其等即毋庸支付代為履行費用之問題。
(5)但查，原告主張被告應各自分擔其代為清運所支出費用（詳如附表三所示），依其所主張情節，原告委請清運之承攬廠商係先測量所挖掘堆放之廢棄物等數量，再分就不同挖掘處之開挖範圍套繪在地籍圖上以核對開挖面積所在位置是否如附表一所示之各該被告原有土地，若核對開挖範圍跨及2筆以上之不同筆土地，則以各筆土地之挖掘投影面積占該處總開挖面積之比例計算，據以得出各該土地經挖掘出之廢棄物數量（以噸計，詳如附表三所示），再依該清運工程之每噸廢棄物清運費用單價（原告主張之計算內容，如附表三備註所示），乘以每筆土地之前開廢棄物數量，因而計算得出附表三所示各該土地應分攤之清運費用，然而，原告所提出現場開挖照片、廢棄物裝車照片、廢棄物裝車攝影檔截圖(本院卷一第136至139頁），僅足以說明見有挖土機、貨車在現場作業之情事，另提出之工程廢棄物清運重量申報單、施工查驗申請單、事業廢棄物再利用管制遞送三聯單最末頁等（本院卷一第140至272頁、卷二第289頁），亦僅足說明有辦理廢棄物申報、查驗等配合管制措施，另提出之系爭徵收案公共工程第四分標範圍圖、工程結算驗收證明書、工程採購契約節本、101年7月30日估驗明細表（本院卷二第73至77頁、卷三第11至12頁、第111至113頁、卷二第290頁），仍僅堪認有相關發包施工情事，關於如附表三所示各筆土地係屬於何一挖掘處、挖掘處若干、各筆土地占該挖掘處總面積之投影面積比例計算資料、各該挖掘處測量之廢棄物總數量單據等資料，迭經本院於107年5月15日、7月17日、11月13日、108年1月15日準備程序期日陸續闡明原告應提出相關資料以供查對（本院卷二第357頁、卷三第7頁、第119頁、第195頁之筆錄），迨108年3月26日準備程序期日，原告復稱已查無他證據資料可提出為證（本院卷三第249頁之筆錄），依原告提出之資料，實無從比對確認其主張之計算依據暨內容是否屬實，再衡酌原告就附表編號1、2、9至11所示被告應分擔之費用，甚且曾以計算錯誤為由而加以更正（本院卷一第73至84頁、第91至108頁），原告既未能就主張之計算內容等提出相關依據、憑證，其空言主張被告應分攤如附表3所示各該清運費用云云，即難認有據。從而，原告既未能進一步證明其主張被告應返還之各該相當於應履行清運責任之價額為可採，其仍謂被告應依公法上不當得利之規定分別對其負如訴之聲明所示金額之返還責任，即難准許之。
4.此外，原告復主張得依公法上無因管理規定請求被告負費用償還責任部分，按無因管理者，係指未受委任，並無義務，而為他人管理事務者，在國家為人民所管理之事務屬人民應履行之公法上義務時，固可認有公法上無因管理之適用，惟本件依原告前開主張之情節，其係基於系爭徵收案公共工程進度之考量而逕為廢棄物之清理，主觀上是否僅為被告管理事務、與自身事務無關之意，尚非無疑，客觀上而言，原告為清運時已屬系爭土地所有人，自身亦負有清運之責，亦難認原告就系爭土地廢棄物之清運乙事絲毫無法定義務，且縱使其有所主張之公法上請求權存在，亦因前述原告就所主張被告應償還費用若干，不足證明屬實，仍難認其據以對被告為訴之聲明所示請求為有理，應予駁回。
九、從而，原告上開主張各節，均無可採，原告主張與被告間就系爭記載有行政契約之約定，或依公法上不當得利、公法上無因管理之規定，請求判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年6月13日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官曹瑞卿
法官魏式瑜法官林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年6月13日
書記官李淑貞