臺北高等行政法院108年度訴字第750號判決

裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第750號判決

裁判日期：民國108年12月12日

裁判案由：都市計畫法

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第750號108年11月21日辯論終結原告 鍾文華 訴訟代理人 田振慶 律師
吳彥鋒 律師被告臺北市政府都市發展局代表人 黃景茂 （局長）訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠 徐昀沅 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月10日府訴三字第1086101450號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有之臺北市○○區○○路○○○號10樓建築物（下稱系爭建物），領有100使字第032號使用執照（下稱系爭使用執照），位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建築物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年4月14日北市都築字第10632747500號函（系爭行政指導函）通知原告略以，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。嗣被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年8月13日北市都築字第1076025080號函（下稱系爭勘查函）通知原告，將於107年9月6日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據；該函於107年8月17日送達。惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年9月12日北市都築字第1076035555號函（下稱系爭陳述意見函）通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用（下稱系爭建物違規作為住宅使用事實），違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月22日北市都築字第10760680711號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠土地或建築物之使用是否違反都市計畫法第79條第1項之規
定，應視其使用行為有無違反都市計畫法及依該法所發布之命令之規定。都市計畫之變更若非屬通盤檢討，而係個案變更，且其內容已「直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔」者，則其性質上即應定性為行政處分，而非法規命令。83年計畫案、臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年管制要點），而係屬個案變更之性質。則關於「土地及建築物之使用限制」之內容，實已直接限制人民對於土地及建築物之使用，並將直接影響人民之財產利益及居住自由，依此可認其屬於發生具體法律效果之行政行為。就此行政行為作用之對象而言，雖非針對人民擁有之個別土地有所決定，而係就各該地區之土地決定之，然各該地區內個別地號土地歸屬何人所有，均可透過登記簿冊查得，是以其發生效力之範圍係由一般性特徵可得確定其範圍，依據行政程序法第92條第2項前段規定，系爭公告之法律性質應可定性為行政處分中之一般處分。故倘若行為係違反「依都市計畫法所為之行政處分」者，則應不在都市計畫法第79條第1項構成要件之涵攝範圍。原告使用系爭建物之行為，縱有違反83年計畫案、92年管制要點關於土地及建築物之使用限制內容者，亦係屬於違反行政處分之行為，而非違反依都市計畫法所發布之命令之行為。此外，依都市計畫法其他條文規定，亦無直接限制系爭建物不得作為住宅使用之明文規定，故原告之行為並無該當都市計畫法第79條第1項之構成要件。
㈡縱認83年計畫案、92年計畫案關於土地及建築物之使用限制
部分，性質屬法規命令，則因該等計畫案係依違反憲法之正當行政程序即都市計畫法第19條而審議核定，自亦屬違反憲法之法規命令，是依行政程序法第158條第1項第1款規定，應屬無效之命令。83年計畫案、92年管制要點中關於土地及建築物使用限制之內容，顯然已逾越都市計畫法之授權範圍，而欠缺法律授權，應屬無效。況於83年計畫案、92年管制要點訂定時，都市計畫自治條例當時之名稱為都市計畫法臺北市施行細則，其位階僅為命令而非法律，故都市計畫法台北市施行細則第25條縱有授權得於都市計畫訂定土地及建築物之使用限制，亦顯然非屬法律之授權。另83年計畫案、92年管制要點是否經內政部核定，並非毫無疑義。
㈢原告非出於故意或過失，而應不予處罰或免除其處罰。
⒈原告對於系爭建物不得作住宅使用乙節實無認識之可能。
系爭建物之所有權狀、系爭使用執照、登記謄本，均未記載「不得作為住宅使用」等文字，而未絕對排除住宅使用。
⒉縱使被告確有將83年計畫案、92年管制要點公告於區公所
者，惟距原告取得系爭建物時已分別相隔近20年，各該區公所早已沒有該等計畫案之公告資訊可供查詢，故原告實無法於取得系爭建物當時，於各該區公所觸及該等計畫案之內容。此外，原告取得系爭建物當時，於被告之網頁亦無從查詢得知系爭建物「不得作為住宅使用」之資訊。⒊查都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10
條之1第2款、臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條、臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法第3條等相關法規之規定，均無規定「不得作住宅使用」，故難以期待原告於取得系爭建物時，即有「不得作為住宅使用」之認識。
⒋原告買入系爭建物之後遷入戶籍，先經戶政事務所准予登
記，嗣又經稅捐處核准依自用住宅稅率課稅，即表示稅捐處認同系爭建物為自用住宅。是原告基於台北市政府其他機關之行政行為，已足令原告信賴系爭建物得為住宅使用，而無違法之認識。
⒌原處分未考量上開情形，分別就各案審酌有無行政罰法第
7條、第8條規定適用，而有不予處罰、減輕處罰或免除處罰之情形，一律依裁處作業原則逕行裁罰，有裁量怠惰之情形。
㈣本件實屬被告疏未充分揭露行政資訊，加上台北市政府各機
關橫向、直向之資訊連結未妥善建置，且對於建商違法建、售行為未盡審查監督之責，而導致之歷史共業。全部轉嫁給無辜住戶承擔者，顯有欠公允且絕非法律所期待之公平正義。
㈤原處分僅以裁處作業原則之單一標準作為罰鍰額度之裁量基
準，顯有裁量怠惰之違法。觀裁處作業原則之內容，可知其罰鍰之裁罰基準，係僅以主要建物登記面積為單一標準，分為5個不同級距，機械式依各級距裁處固定之罰鍰。惟大彎北段住戶除建物使用面積不同外，其使用期間、主觀上認知、客觀上影響、有無所得利益（例如建商）、各住戶之資力等情形，絕非全部相同。被告本即應依行政罰法第18條第1項規定，審酌上開差異事實，藉此評定各具體案件之審酌違反行政法上義務行為應受責難程度（故意或過失，甚或禁止錯誤）、所生影響（有無嚴重影響商業發展）、因違反行政法上義務所得之利益（是否為建商違法售屋）、得考量受處罰者之資力等情，並作為裁量罰鍰之標準。
㈥另原告曾於101年8月10日，就系爭建物向被告申請室內裝修
，並經被告101年9月26日以101裝修（使）第2001號准許核發合格證明（下稱系爭准許核發合格證明）。依原告之申請書內容，明確記載「裝修後實際用途：集合住宅(類組別：H2)」等文字，既經被告核准並發予合格證明，則由被告此等客觀上之行政作為，實已足使原告深信系爭建物得為住宅使用。被告核准室內裝修申請之行政作為，不僅使原告深信系爭建物得作為住宅使用而排除違反行政義務之故意或過失，更因該等行政行為導致原告之合理信賴，並依此信賴關係而為適當之財產與生活安排，而有信賴保護原則之適用，俾維原告正當合法之信賴利益等語。
㈦原告對於系爭建物不得作住宅使用之規範實毫無認知，且窮
盡一般人所能查詢之通常方法與注意，亦無從期待原告有此認識，核屬難以避免之違法性認識錯誤（禁止錯誤），依行政罰法第8條規定，得視情節免除其處罰。原處分未考量上開情形，分別就各案審酌有無行政罰法第7條、第8條規定適用，而有不予處罰、減輕處罰或免除處罰之情形，竟一律依裁處作業原則逕行裁罰，除有裁量怠惰之情形外，更與行政罰法第7條、第8條不符而有違誤。本院就本件相同類型案件之另案判決，亦認定係屬禁止錯誤而撤銷原行政處分關於罰鍰之部分。
㈧並聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠原告所有系爭建物其坐落土地為臺北市○○區○○段○○○○○
號土地（下稱系爭土地）。臺北市0000000000街○○號A9區（下稱系爭區域）係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A9區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用，故系爭建物確實不得供住宅使用。又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年管制要點），明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-Al1之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」。另臺北市政府105年11月9日公告維持92年管制要點關於系爭建物所在系爭區域街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」。且系爭建物坐落之系爭土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」）。從而，系爭建物所在系爭土地之系爭區域確不得作為住宅使用，原告將系爭建物作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年管制要點所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依裁處作業原則作成原處分，並無違法。
㈡原處分乃被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行
政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。系爭建物建案資訊及房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何權限，自無拘束被告之效力。建造執照、系爭使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
㈢原處分非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、
變更，核與信賴保護原則無涉。系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年管制要點即已規定，依系爭建物分別於登記為原告所有之時間認定，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另臺北市政府106年10月5日發布之裁處作業原則僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及使用分區自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域。再者，依使用分區自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
㈣被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係
採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。而原告收受系爭陳述意見函後均未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證。故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。系爭勘查函係於會勘日前已送達原告。復依裁處作業原則第5點規定，依原告所有之系爭建物面積所屬級距作成原處分，依法即無不合。稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等。
㈤原告收到系爭行政指導函猶未改善違規使用情形，於斯時原
告主觀上即有仍繼續要將系爭建物違法作為住宅使用之故意存在。之後被告通知原告系爭勘查函及系爭陳述意見函，原告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告捨此而不為，致使違法狀態仍持續中，主觀上對於系爭建物繼續作為住宅使用一事且已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀均具有故意之違法。
㈥都市計畫法臺北市施行細則於100年7月22日更名為臺北市都
市計畫施行自治條例，其中第10條第1項第2款、第2項、第10條之1第2款、第25條等規定之條號、內容均前後一致。依上開規定，經主管機關依都市計畫法及相關法令所定程序為都市計畫並完成細部計畫者，其區域內各筆土地的使用分區及其使用管制，係經該都市計畫細部計畫案公告發布實施生效而確定。系爭區域已於83年擬定並發布細部計畫，故仍應視都市計畫內容而定等語。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：㈠都市計畫，是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、
衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並對土地使用作合理的規劃，且應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。此見都市計畫法第3條及第5條之規定自明。都市計畫為達成計畫目標，所採手段包括管制措施、公共事業及誘導措施，土地使用分區管制即為都市計畫內容之一。都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」又都市計畫之市鎮計畫，應先擬定主要計畫書，主要計畫公布實施後，應繼續完成細部計畫。細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就「土地使用分區管制」表明之。其主要計畫及細部計畫，均應送由該管政府或鄉鎮（縣轄市）都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽，於公開展覽期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會審議，審議結果並應報請上級政府核定後發布實施。此為都市計畫法第15條第1項、第17條至第21條、第22條第1項第3款及第23條所明定。是在實施都市計畫範圍內土地之使用分區管制，既應依上述法定程序確定，任何有關之公民或團體，亦均有機會知悉土地使用分區管制之狀況並提出意見，則在該計畫確定後，即應依其計畫實施，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力（司法院釋字第513號解釋意旨參照）。可知都市計畫經法定審議程序者，其區域內土地的使用分區及其使用管制，將隨都市計畫之公告發布實施生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字第373號判決意旨參照）。
㈡經查，原告所有系爭建物所坐落之系爭土地，依83年計畫案
明定街廓編號為A9區（即系爭區域）係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表1，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，系爭區域內亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用（乙證4，行政訴訟卷第16頁）。而系爭建物所坐落系爭土地位於系爭區域即商業區，故系爭建物確實不得供住宅使用（乙證5，行政訴訟卷第19-20頁）。另依92年管制要點明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-Al1之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」（乙證6，行政訴訟卷第24頁）。此外，臺北市政府105年11月9日公告105年計畫案，維持92年管制要點關於系爭建物所在系爭區域街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」（乙證7，行政訴訟卷第45頁）。且系爭建物坐落之系爭土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」（乙證8，行政訴訟卷第51頁）。原告自收受系爭行政指導函起，仍將系爭建物充作住宅使用迄今，且曾向稅捐處申報系爭建物作住宅使用，並經核定按住家用稅率課徵房屋稅在案等情，此有系爭建物登記謄本在卷可稽，且為原告於本院準備程序中所自承（乙證3，行政訴訟卷第7-9頁、本院卷第228頁），依此堪認原告自收受系爭行政指導函起，仍將系爭建物作住宅使用，明顯與被告發布92年管制要點一、關於系爭建物所在街廓之系爭區域土地及建築物使用管制之用途相違，其行為自該當於都市計畫法第79條第1項前段規定違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令，要屬無疑。且本件原告為系爭建物之所有權人，本負有不得違反被告所發布之都市計畫細部計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，其違反命令將系爭建物作住宅使用，嗣經被告以系爭行政指導函（見原處分卷第1-3頁）通知原告並經原告收受（原處分卷第4頁、本院卷第387-388頁），系爭建物違規作為住宅使用事實之行為已違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，原告仍使該違法狀態存續，自構成故意違反行政法上義務之行為，且具違章行為人之地位甚明。被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，對於違反行政法上義務人即原告，適用臺北市政府於106年10月5日以府都築字第10637816000號函所發布裁處作業原則（乙證1），因系爭建物面積適用級距三之裁罰基準。是被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無不合。
㈢原告雖主張：原處分違反信賴保護原則及法律不溯及既往原則，依法應予撤銷云云，惟查：
⒈按信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬
法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（司法院釋字第525號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（司法院釋字第529號解釋參照）或可得預期之利益（司法院釋字第605號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊考量外（司法院釋字第589號解釋參照），原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則（司法院釋字第717號解釋意旨參照）。再者，所謂信賴保護原則，必須行政機關之行政處分或其他行政行為，足以引起人民信賴，及人民因信賴該行政行為，而有客觀上具體表現信賴之行為，然嗣後該信賴基礎經撤銷、廢止或變更而不復存在，始有適用（最高行政法院108年度判字第360號判決意旨參照）。
⒉依系爭建物及其坐落之系爭土地所適用83年計畫案規定，
關於土地及建築物之使用早已明定係商業區（供商業購物中心使用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用），而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，系爭區域亦無容許作住宅使用。迄臺北市政府於92年1月7日、105年11月9日公告92年管制要點、105年計畫案規定，惟關於系爭建物所在係屬商業區供一般商業使用，不得作住宅使用之規定均仍維持不變等情，業如前述；又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正時即明定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」之後都市計畫法雖歷經多次修正，但該條文僅略為文字修正，法律構成要件及效果實質上均無不同；至裁處作業原則係臺北市政府基於主管機關之職責，○○○區○○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項事件，裁處罰鍰時能合於比例原則，而依行政程序法第159條第2項第2款規定所訂定之行政規則，乃臺北市政府本於其上級行政機關之地位，就關於違反都市計畫法第79條第1項之違章處罰，為簡化執行機關之個案行政裁量，而頒布裁量性準則之行政規則，無涉都市計畫法第79條第1項前述規範內容之修正。依此可見，本件並無涉法規變動或法律溯及既往適用之情形，原告自非得主張依法規而取得有利之法律地位或有可合理預期取得利益之可言，原告主張，容有誤會。
⒊其次，原告曾向稅捐處申報系爭建物作住宅使用，並經核
定按住家用稅率課徵房屋稅及系爭准許核發合格證明乙節，固為兩造所不爭執，然按實現租稅構成要件之行為，依稅目不同，有為法律行為者，有為事實行為者，無論法律行為或事實行為，如實現租稅構成要件，縱然違反法律強制或禁止規定之行為，或違反公序良俗之行為，亦表現納稅義務人之納稅能力，依法成立稅捐債務，對此等行為依法課稅僅肯定其實現租稅構成要件，原係實質課稅之一環，並未使該行為合法或正當化。準此，臺北市稅捐稽徵處因原告將系爭建物作住宅使用，而認符合按住家用稅率課徵房屋稅之要件，准予按住家用稅率課稅，亦僅是基於實質課稅原則，肯定其實現租稅構成要件而已，並未使原告非法使用系爭建物之行為合法或正當化。況臺北市都市計畫範圍內土地及建物之使用是否符合都市計畫相關法令及土地使用分區管制之相關規範，臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限委任被告辦理在案（見乙證2），故被告始為認定系爭建物是否合法使用之權責機關，而非屬稅捐處之權責，稅捐處自無從越俎代庖代被告為認定。此外，系爭准許核發合格證明僅許可系爭房屋裝修，亦無從推翻系爭建物違規作為住宅使用事實。再者，原告於購買系爭建物時，縱認建商或房仲從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係「住商兩用」，而涉有廣告不實等情事，然此應屬原告與建商、房仲間之私法消費糾紛，並非當然可將原告誤信建商、房仲廣告系爭建物可作住宅使用而購屋之結果逕歸咎於被告之行政行為所致。又查，系爭建物之建物所有權狀主要用途已登載「商業用」，及系爭使用執照上使用分區記載：商業區（一般商業使用）、建物用途亦載明「一般事務所」等文字，此有系爭建物所有權狀及系爭使用執照存根附表影本在卷可參（見本院卷第41頁、行政訴訟卷第65-66頁），該等公文書縱無明文登載「不得作住宅使用」，亦應足以使原告知悉系爭建物應供作一般事務所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被告及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，故尚難認本件系爭建物權狀或系爭使用執照之核發有何違法或不當之處，亦不足供原告援引為前述信賴之依據。從而，堪認原告主張，核與信賴保護原則之要件不符，顯非可採。
⒋綜上，基於法治國下的法安定性及信賴保護原則，原告於
本件違法利用系爭建物之行為時，對於何種行為應受如何的制裁自應有所認識或有預見的可能性，被告依都市計畫法第79條第1項規定，對於原告將系爭建物違規作為住宅使用事實之行為，在該法律效果的範圍內依法對其加以裁罰，應無違反信賴保護及法律不溯及既往之原則。
㈣原告主張83年計畫案、92年管制要點關於土地及建築物之使
用限制應屬行政處分性質，故非屬依都市計畫法所發布之命令，無都市計畫法第79條第1項規定之構成要件該當云云，惟查:
⒈直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用
管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件，此可揆諸首揭說明及最高行政法院判決意旨自明，另參諸司法院釋字第742號解釋理由書意旨：「定期通盤檢討得對主要計畫及細部計畫為必要之修正，是其所得修正之範圍及內容甚廣。按定期通盤檢討對原都市計畫之主要計畫或細部計畫所作必要變更，屬法規性質，並非行政處分。然由於定期通盤檢討所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，不能一概而論。訴願機關及行政法院自應就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質，亦即是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，以決定是否屬行政處分之性質及得否提起行政爭訟。如經認定為個案變更而有行政處分之性質者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權及訴訟權之意旨。」可知都市計畫之法律性質有可能定性為法令性質，亦可能是行政處分，且就此問題我國實務及學者所持立場與觀點素有差異，隨著社會變遷亦可能前後見解略有不同，縱有部分見解認其宜解為行政處分，使權益相關人得以救濟（如解為法規性質則無直接救濟管道，目前實務上僅得請求附帶審查都市計畫是否違法，惟根據現於立法院審議中行政訴訟法第二編第五章「都市計畫審查程序」修正草案，未來不論都市計畫之法律定性為法規命令或行政處分，均得循該草案之規定提起行政救濟），然此均係基於權利有效保障或有權利即有救濟之精神而為解釋，尚非得據此曲解為具行政處分性質之都市計畫即非屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令。
⒉其次，都市計畫為促進都市發展與國家進步的重要機制，
都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力，且都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，此為都市計畫法第26條第1項所明定。因此都市計畫除依循通盤檢討之機制，依據都市發展情況，並參考人民建議作必要之變更外，一經核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受都市計畫規範之限制，此乃都市計畫得以達成計畫目的之重要基礎，故違反都市計畫關於土地使用分區管制之規定，均應予依法裁罰，始能貫徹計畫之目的，不因通盤檢討或個案變更而有所不同，否則違反都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點之行為，豈非尚須先區分都市計畫之法律性質，經定性為法規性質者而後始能據以裁罰，如此將使都市計畫法土地使用管制之相關規範無從貫徹，顯非符合都市計畫法之立法本旨，原告前開主張要無可採。
㈤原告主張都市計畫法第19條等關於都市計畫審議、核定之程
序違反憲法上之正當行政程序，83年計畫案、92年管制要點據以發布，應屬無效之命令云云。惟查：
⒈我國現行土地利用計畫法制，係依據都市計畫法、區域計
畫法及國土計畫法等規範，而形成確保國土安全與永續發展，保育自然環境與資源，建構資源與產業合理配置，維護地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及促進共同利益關係之土地利用計畫，並授權行政主管機關基於行政專業及計畫高權之地位，就各該專業法規所規範之土地範圍，制定適當合理之土地使用計畫，強化土地資源保育及利用之管理機制，確保空間發展計畫之實現。土地使用計畫乃開發建設計畫之上位規範計畫，鑑於土地使用計畫，攸關國土安全與永續發展等整體綜合計畫之實現，原則上應由國家機關立於計畫高權地位裁決確定其計畫內容，人民並無擬定土地使用計畫內容之基本權利。主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討予以變更，人民原則上並無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利；另依都市計畫法第63條、第64條規定，主管機關得辦理都市更新，都市更新則為都市計畫之一環，用以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。依都市更新條例第9條、第10條及第11條規定，都市更新事業之實施，除得由主管機關辦理（即公辦都更）外，亦許土地及合法建築物所有權人在一定條件下，經由法定程序向主管機關申請核准，自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施（即民辦都更）。
⒉準此，可見都市計畫法原則上係賦予主管機關就都市計畫
範圍內之土地，遵循都市計畫法規定之法定程序，本諸其行政專業及計畫高權之地位，依職權實施土地利用規劃與管制之公權力行為，屬都市更新之上位規範，故應如何達成憲法要求之正當行政程序之內涵，及應採何種達成方式始屬有效保障人權之必要手段，與都市更新間固然密切相關，然都市計畫關於擬定、審議及核定之行政程序，應如何充分納入公眾參與之機制，及現行都市計畫法第19條等人民程序參與之規定是否已足夠等問題，容有立法上合理為政策形成、思辯之空間，都市計畫與都市更新間於性質、效力、擬定程序及影響範圍等，容有顯著差異，尚非可遽予相提並論，故認原告主張尚屬無據，要難採認。
㈥原告主張對本件之違規行為不具故意或過失，且為違法性認
識錯誤，對於都市計畫法第79條規定之遵守並無任何期待可能性云云，惟按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」其中，違反行政法上義務之行為，乃行政罰之客觀構成要件，故意或過失則為行政罰之主觀構成要件，二者分別存在而個別判斷。又故意，包括直接故意與不確定故意，所謂不確定故意，指行為人對於構成行政罰之事實，預見其發生，且其發生不違背本意而言。本件原告為系爭建物之所有權人，本負有不得違反被告所發布之83年計畫案關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，參酌系爭建物之所有權狀主要用途已登載「商業用」，及系爭使用執照上使用分區記載：商業區（一般商業使用）、建物用途亦載明「一般事務所」等文字，該等公文書縱無明文登載「不得作住宅使用」，亦應足以使原告知悉系爭建物應供作一般事務所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被告及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，其仍任意違反命令將系爭建物作住宅使用，嗣經被告以系爭行政指導函通知原告所為之行為已違反該地區系爭都市計畫管制要點規定後，及至原處分裁處原告罰鍰及限期停止違規使用前，已屢次通知原告改正使用狀態，避免受罰，在此長期內原告仍置之不理，使系爭建物違規作為住宅使用事實存續迄今等情，業如前認定，自應構成故意違反行政法上義務之行為甚明。顯見原告明知系爭建物不得供作住宅使用，卻仍執意作為自用住宅使用迄今，其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，確實是知之甚明。所以，原告根本不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，當然也就不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。其所為主張，委不足採。
㈦原告另主張各分區土地及建築物之使用限制僅能依都市計畫
法臺北市施行細則或依該施行細則所授權發布之土地使用分區管制規則為規範，83年計畫案、92年管制要點關於「土地或建築物使用限制」之內容，顯然欠缺都市計畫法之授權而無效；又83年計畫案、92年管制要點，未依法經內政部核定，效力亦有疑義云云。惟查：
⒈按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視
實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」；「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」都市計畫法第32條、第85條定有明文。是臺北市政府依據都市計畫法第85條之授權制定臺北市都市計畫施行自治條例，依該條例第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」從而，臺北市土地使用分區管制自治條例（100年7月22日修正名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」，下稱「分區管制自治條例」）乃係依都市計畫法第85條規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第26條所授權訂定。準此，可知都市計畫範圍內之土地依都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之功效。準此，系爭都市計畫關於土地使用限制之內容當係依據都市計畫法前述條文授權之範圍內為核定、發布。又況，臺北市政府所訂定之「分區管制自治條例」固已有關於商業區中第一種至第四種商業區之使用管制規定，仍不妨礙臺北市政府於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的，此可參諸都市計畫法臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」益明。系爭都市計畫為臺北市政府所擬定及發布實施，固不適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，惟衡諸前開都市計畫法第32條之規定及立法意旨，亦應為同一解釋。故系爭83年計畫案、92年管制要點均為因應大彎北段都市計畫區域建設成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心之實際需求，於細部計畫管制要點中制訂更嚴格之土地及建築物之使用管制規定，應符合前述都市計畫法之規定及立法意旨。
⒉其次，依據都市計畫法第23條第1項規定：「細部計畫擬
定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」83年計畫案係經被告擬定，由內政部依前述規定以83年5月5日台（83）內營字第8302817號函核定在案，此有被告提出之該函影本在卷可稽（見行政訴訟卷補充卷證第13-14頁），足徵原處分以此為裁罰依據，於法並無不合；至92年管制要點、105年計畫案因屬細部計畫案，依前揭規定係由臺北市政府自行擬定、核定，依法即不需送內政部核定。
㈧末以，原告主張原處分漠視行政罰法第18條第1項規定，而
僅以單一標準進行裁罰，有裁量怠惰之違誤云云，惟按行政裁量事項，在立法者授權之範圍內，行政機關有其自由形成空間，法院僅得依一般法律原則，享有有限度之審查權限，審查裁量有無違法情事，而裁量違法又可再分為「裁量怠惰」、「裁量逾越」與「裁量濫用」等。然而在討論「裁量怠惰」時，立即會發現「怠惰」是否存在，在司法實務上極難判斷。因為裁量事項雖賦予被授權者自由決定空間，但裁量過程中應斟酌之因素仍有其內在限制，即經由與裁量目的之連結來界定其範圍，而此等應斟酌之各項因素既無外在限制，也無法以實證法予以明確列舉。此時若任由當事人或法院在此界限及內容均不明確之衡量因素「集合」中，隨意舉出一項未經行政機關交待之衡量因素，即謂行政機關「裁量怠惰」，如此一來，所謂之「自由裁量權限」將名存實亡。所以法院在認定個案中有無「裁量怠惰」時，必須極其小心，要視該被指為漏未考量之衡量因素，在個案中之權重以為決定（最高行政法院101年度判字第60號判決意旨參照）。經查，觀諸原處分裁罰罰鍰數額之依據即裁處作業原則，區分為5個不同級距，再以受處分人未履行前階段應盡之義○○○區○○○○○段，逐步加重罰鍰額度，及附帶要求停止違規使用或停止供水、供電。且於第一階段裁罰之範圍係6萬元至20萬元間，亦即縱使達級距五（面積230平方公尺以上）之標準尚不會遭處法定罰鍰之最高額度即30萬元。準此，顯見裁處作業原則考量之因素除「主要建物登記面積」外，實尚包含停止違規使用時間之長短，如經被告裁罰後於限期內停止違規使用，即無進入下一階段之裁罰可能，故原告主張原處分僅以單一標準進行裁罰，顯有裁量怠惰之違誤云云，已難認有據。經綜合系爭建物違規作為住宅使用事實，裁處作業原則將主要建物登記面積及停止違規使用時間之長短等作為必須考量之重要衡量因素，及原告所指其他漏未考量衡量因素之判斷成本，因認原處分以系爭建物面積，適用裁處作業原則「第一階段」及「級距三」之裁罰基準，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定而為本件裁處，應尚無裁量怠惰之違法。
五、綜上，本件被告查認原告有系爭建物違規作為住宅使用事實，違反臺北市政府依都市計畫法發布之83年計畫案、92年管制要點及105年計畫案，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分裁處原告罰鍰，並命停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍以前開情詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，核無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年12月12日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官林惠瑜
法官張瑜鳳法官黃莉莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年12月19日
書記官陳清容