裁判字號：最高行政法院109年上字第955號判決
裁判日期：民國111年03月29日
裁判案由：建築法
最高行政法院判決109年度上字第955號上訴人金山禪寺代表人 許富喻 訴訟代理人 張菀萱 律師複代理人 李盈佳 律師被上訴人新北市政府工務局代表人 詹榮鋒 上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國109年7月2日臺北高等行政法院106年度訴字第1154號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人為被上訴人核發99中建字第295號建造執照工程（下稱系爭工程）之起造人，系爭工程申報勘驗採A、B兩區建築物（下合稱系爭建物，分稱系爭A區、B區建物）分區勘驗方式施工，系爭B區建物已於民國102年4月10日申報核准屋頂板，系爭A區建物於104年4月22日申報一樓板勘驗。系爭工程建造執照於103年7月及104年10月變更設計（下稱第2次、第3次變更設計）。嗣民眾陳情上訴人未經核發系爭建物使用執照即擅自使用，被上訴人於104年7月15日派員現場會勘（下稱第1次會勘），發現上訴人已有擅自使用系爭B區建物情形，乃現場告知不得擅自使用系爭B區建物，並請起造人、監造人、承造人立即將系爭B區建物對外出入口以施工圍籬管制，禁止非本工程相關人員進入，再以104年7月20日新北工施字第1041286924號函勒令停止使用（下稱勒令停止使用函）。嗣被上訴人因接獲多次陳情上訴人仍有擅自使用系爭B區建物情形，再於104年8月6日派員現場會勘（下稱第2次會勘），認上訴人仍有擅自使用系爭B區建物（下稱系爭擅自使用），且使用面積為3,508.53平方公尺之情形（下稱系爭擅自使用面積），爰以上訴人違反建築法第25條規定，依同法第86條規定之建築物造價之千分之50計算，以104年8月24日新工北施字第1041536478號函裁處新臺幣（下同）1,529,134元罰鍰（下稱前處分），上訴人不服前處分，提起訴願，經新北市政府105年2月4日新北府訴決字第1042157423號函檢送訴願決定書（下稱前訴願決定），以前處分裁處對象未臻明確，亦有事實未明之違失，而決定為撤銷前處分，由被上訴人另為適法之處分。嗣經被上訴人重新審查後，以105年12月21日新北工施字第1052423527號函（下稱原處分）仍裁處上訴人1,529,134元罰鍰，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。案經臺北高等行政法院以106年度訴字第1154號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人為系爭工程之起造人，系爭工程建造執照分別於103年
7月及104年10月為第2次及第3次變更設計。被上訴人於104年7月15日派員第1次會勘現場，發現上訴人確有擅自使用系爭B區建物之情形，乃現場告知不得使用系爭B區建物，並請起造人、監造人及承造人立即將系爭B區建物對外出入口以施工圍籬管制，禁止非本工程相關人員進入，再以函勒令停止使用等情，有第1次會勘紀錄、相片2幀顯示系爭A區建物僅施工至1樓板及勒令停止使用函1件在卷可稽。嗣被上訴人另接獲多次陳情以上訴人仍有擅自使用系爭B區建物之情形，乃分別以104年7月28日新北工施字第1041342587號函及104年8月4日新北工施字第1041391183號函請上訴人即將系爭B區建物對外出入口以施工圍籬管制，禁止非本工程相關人員進入，續於104年8月6日派員第2次會勘現場，會勘紀錄記載略以：工地已於入口處張貼告示：「原定……（國曆8月22日至29日）盂蘭盆法會將移至祖庭北投慈航襌寺舉辦……」、「……茲因工程施工因素，平日共修法會目前暫時停辦……49天護國息災冥陽兩利法會，將另行通知大眾……」（下稱系爭告示）等語，並有第2次會勘紀錄、相片數件顯示系爭A區建物僅施工至1樓板、系爭告示內容、系爭B區建物擺設神像、桌椅，並晾曬大量衣物在卷可徵。另承造人檢送上訴人系爭擅自使用情形相片數幀，足證系爭B區建物擺放大量桌椅、並有供膳食之人員多名在內，且有與第2次會勘情形不同之晾曬衣物情形存在等情，有承造人函檢附相片等件附卷可查。此外，依承造人檢送官方粉絲網頁，亦記載「102年49天法會首日大蒙山召請（新建香客大樓）臨時大殿首次法會」、「金山寺重建工程部份完工，香客大樓作為臨時大殿使用，首次於新建臨時大殿啟建49天法會，法會至國曆12月7日圓滿」、「2014年10月22日恭祝藥師佛聖誕，明天禮拜藥師寶懺，歡迎十方善信參加」、「2015/01/31志工年終餐會.拍攝於中和金山禪寺」、「20150224初六新春祈福圓滿日供佛齋天法會」、「4月25日今兒個清明報恩祈安消災梁皇法會圓滿……」、「1040525婆娑教主本師釋迦牟尼佛聖誕」（即系爭擅自使用事實），綜以拍照方向示意及平面圖對照，而系爭B區建物遲於第1次、第2次會勘及上述之法會、餐會後之104年12月23日始取得使用執照，均足證上訴人於系爭B區建物取得使用執照前，除有第1次、第2次會勘紀錄記載之擅自使用外，亦屢次於系爭B區建物擺設多數桌椅辦理法會或餐會，且信徒、義工人數眾多之繼續性系爭擅自使用情形存在。綜以系爭工程於103年7月3日核准第2次變更設計後，總樓地板面積為22,342.6平方公尺，工程造價為194,753,013元，並依上述第1次、第2次會勘紀錄及相片，並審酌承造人檢送上訴人系爭擅自使用情形相片數幀、官方粉絲網頁、拍照方向示意及平面圖對照認定系爭擅自使用事實，佐以王基陵建築師事務所104年8月13日104基字第010號函附件提供擅自使用系爭B區建物之面積為3,508.53平方公尺（即系爭擅自使用面積），則被上訴人以擅自使用未取得使用執照之系爭B區建物面積占系爭工程面積之比例計算系爭B區建物工程造價計算千分之50即1,529,134元（計算式：3,508.53㎡/22,34
2.6㎡×194,753,013元×0.050＝1,529,134元），於法尚無不合。
㈡未取得使用執照之建築物，非但未能確保建築物結構安全，
更因未有合格之消防安全設備而未能確保建築物之防火、防災能力。建築物之結構安全影響層面至為廣泛，且難以推估影響結構安全之位置及造成之損害為何；未有合格消防安全設備之建築物一旦發生火災，火勢及濃煙瀰漫之處亦未能評估，造成之損害更甚。上訴人於系爭B區建物取得使用執照前即辦理法會、餐會等系爭擅自使用，然斯時與之毗鄰之系爭A區建物僅建造至申報1樓板勘驗階段，施工現場架設鋼筋、板模，情狀至為危險，惟參與法會或餐會之民眾需經由系爭A區建物之施工現場附近進入系爭B區建物，往來動線甚為危險外，更因系爭B區建物於系爭擅自使用時已具備足以遮風避雨之建築物外觀，但與會之人並非起造人而未能知悉該建物未取得合法之使用執照，致無法判斷該建物結構及防火等各項安全性。是以，上訴人主張原處分認定錯誤之空間均係施工完成即客觀存在，無使用與否之差別云云，乃忽略建築物結構安全之重要性；上訴人主張原處分未舉證實際使用面積云云，亦屬輕忽擅自使用未具使用執照、未有合格消防安全設備之建築物之安全性，且相關面積認定使用情形，已如前述，其主張原處分違反行政程序法第9條、第36條云云，均屬無據。另原處分已載明認定之事實、法律依據，已足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，與行政程序法第5條、第96條第1項第2款規定並無不合。
㈢系爭工程係於103年7月3日核准第2次變更設計及104年10月22
日核准第3次變更設計；原處分係基於上訴人於102年至104年5月間（本院按：應係8月間）因未取得使用執照而連續擅自使用系爭B區建物之事證所作成，自應以上訴人系爭擅自使用時即第2次變更設計之圖說認定系爭擅自使用面積。況未取得使用執照之建築物，未能確保建築物結構安全性，更因未有合格之消防安全設備而未能確保建築物之防火、防災能力等情，故就法律保護之法益而言，乃著重於系爭擅自使用範圍一般通常情形下可能造成之危害，而與為因應法定容積率之目的而檢討辦理之變更設計目的不同。原處分與系爭B區建物使用執照面積固有差異，惟原處分既係基於上訴人於102年至104年5月間（本院按：應係8月間）因未取得使用執照而連續擅自使用系爭B區建物即系爭擅自使用之事證所作成，自應以上訴人系爭擅自使用時即第2次變更設計之圖說認定系爭擅自使用面積。
㈣上訴人自102年起至104年5月間（本院按：應係8月間）有系
爭擅自使用行為，且該行為之時間密接，則被上訴人於104年8月24日作成前處分，尚未逾越行政罰之裁處權時效；依行政罰法第27條第4項規定，前處分經105年2月4日前訴願決定撤銷後，裁處權3年期間自前訴願決定確定之日起算，則被上訴人於105年12月21日作成原處分，尚未逾裁處權期間，上訴人主張本件裁處已因3年裁處權期間經過而消滅，原處分違法，並無可採。另行政機關依行政程序法第36條規定依職權調查證據之範圍及種類，並不以行政機關或當事人提出之證據為限，縱為第三人所提出之證據，倘經行政機關依職權調查後形成心證，自非不得為作成行政處分之證據。上訴人主張104年間之社群網站截圖並非行政機關本於職權所調查之事實云云，於法亦屬無據。
㈤被上訴人業已說明其並無另頒違反建築法第25條第1項前段、
第86條第2款規定之裁量基準表，故本件自無裁量基準表之適用。至上訴人援引「新北市政府處理違反建築法使用管理規定案件統一裁罰基準」是就違反建築法第73條、第91條之取得使用執照後使用建物違反規定之情形，與原處分係因系爭B區建物違反建築法第25條、第86條情形不同，自無比附援引之餘地。綜以證人 潘亮宇 到庭證述：我自94年至新北市政府工務局施工科任職至108年，年資有14年了，另有5個裁罰案例與本件是一樣標準等語，並未有上訴人主張之情事。從而，上訴人主張被上訴人對其他違反法令之處罰首次均以6萬元為限，違反平等原則云云，亦屬無據。再者，各地方自治團體所訂之自治規則，並無拘束其他地方自治團體之效力，是上訴人主張參酌臺北市政府等所訂裁罰基準表云云，均無可採。另系爭B區建物於102年4月10日申報核准屋頂板，依承造人檢送官方粉絲網頁記載「102年49天法會首日大蒙山召請（新建香客大樓）臨時大殿首次法會」等情，足徵系爭B區建物於申報核准屋頂板當年度即已有擅自使用之事實，繼於104年間均連續有系爭擅自使用事實存在，另觀之法會或餐會性質均出入之人員眾多，且第1次會勘時已發現上訴人擅自使用事實，被上訴人已現場告知不得擅自使用系爭B區建物，並請起造人、監造人、承造人立即將系爭建物對外出入口以施工圍籬管制，禁止非本工程相關人員進入，再以勒令停止使用函通知上訴人。被上訴人猶接獲多次陳情上訴人仍有擅自使用系爭建物之情形，另經第2次會勘及其餘調查證據認定系爭擅自使用事實屬實，足徵上訴人所為系爭擅自使用行為時間甚長，頻率甚繁，且經勒令停止使用函通知後仍未停止系爭擅自使用，至為輕率並漠視公權力。況參與法會或餐會之民眾均未能知悉系爭B區建物未經核准使用，亦無法判斷系爭B區建物之結構及防火安全性以資判斷是否可以安全出入系爭B區建物，故上訴人系爭擅自使用事實罔顧參與民眾安危，影響公眾安全甚鉅。上訴人故意違反建築法第25條規定之情節明確，故原處分依建築法第86條規定，按系爭B區建物造價之千分之50計算罰鍰，已兼顧裁罰之適當性與公平性，上訴人主張原處分違反比例原則云云，核不足採。綜上，原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、本院經核原判決尚無不合。茲就上訴意旨再論斷如下：㈠建築法第25條第1項規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市
）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第78條及第98條規定者，不在此限。」第86條第2款規定：「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：二、擅自使用者，處以建築物造價千分之50以下罰鍰，並勒令停止使用補辦手續；……。」依上開規定可知，建築物非經申請主管建築機關之審查許可並發給使用執照，不得擅自使用；違反規定擅自使用者，處以建築物造價千分之50以下罰鍰，並勒令停止使用補辦手續。藉此建築管理，以維護公共安全、公共衛生及增進市容觀瞻，以維護人民生命、身體及財產安全，增進公共利益。
㈡經查，上訴人為系爭工程之起造人，系爭工程申報勘驗採A、
B兩區建物分區勘驗方式施工，系爭B區建物已於102年4月10日申報核准屋頂板，系爭工程建造執照於103年7月及104年10月為第2次及第3次變更設計，上訴人於系爭B區建物尚未取得使用執照前，即為辦理法會、餐會，自102年至104年8月6日間（原判決誤載為104年5月間）連續擅自使用，經被上訴人於104年7月15日及8月6日派員至現場會勘，並於同年7月20日勒令停止使用等情，已經原判決依調查證據之辯論結果予以認定在案，核與卷內證據資料尚無不符，亦無違反證據法則、論理法則及經驗法則。被上訴人以上訴人所為系爭擅自使用行為時間甚長，頻率甚繁，且經勒令停止使用函通知後仍未停止系爭擅自使用，至為輕率並漠視公權力，罔顧參與民眾安危，影響公眾安全甚鉅，以上訴人故意違反建築法第25條第1項規定，依同法第86條第2款規定予以裁罰，係屬有據。被上訴人依上訴人擅自使用未取得使用執照之系爭B區建物面積占系爭工程面積之比例計算系爭B區建物工程造價計算千分之50即1,529,134元（計算式：3,508.53㎡/22,34
2.6㎡×194,753,013元×0.050＝1,529,134元）之罰鍰，於法尚無不合，原判決維持被上訴人之原處分，自無違誤。上訴意旨再就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及已詳為論斷之事項，主張原判決記載違規使用之時序，顯然混淆前後因果，與事實證據不符，有判決理由矛盾之違法云云，並無可採。
㈢原判決既已認定上訴人於系爭B區建物尚未取得使用執照前，
即為辦理法會、餐會而擅自使用，而法會現場固須擺設桌椅，然法會信徒眾多，其活動區域或場所，自難僅以擺設桌椅或宗教物品之區域始為擅自使用之面積。原判決已敘明依承造人檢送上訴人系爭擅自使用情形相片及被上訴人兩次會勘紀錄、相片，系爭B區建物擺設神像、桌椅，並晾曬大量衣物，辦理法會或餐會，且信徒、義工人數眾多之繼續性系爭擅自使用情形存在等情，佐以王基陵建築師事務所104年8月13日104基字第010號函附件提供上訴人擅自使用系爭B區建物之面積為3,508.53平方公尺（即系爭擅自使用面積），足見原判決係認定上訴人就系爭B區建物擅自使用之面積為全區面積，被上訴人104年7月15日及同年8月6日派員至系爭B區建物會勘時，未實際拍攝、丈量，自無違反行政程序法第9條及第36條規定。又原判決敘明「系爭A區建物與系爭B區建物相毗鄰，於系爭B區建物為系爭擅自使用時，系爭A區建物僅建造至申報1樓板勘驗階段，施工現場架設鋼筋、板模，情狀至為危險等情」，係在說明上訴人於系爭B區建物取得使用執照前，即為辦理法會、餐會等系爭擅自使用情形，非但參與之民眾需經由系爭A區建物之施工現場附近進入系爭B區建物之往來動線甚為危險，更因參與法會或餐會之民眾並非起造人而未能知悉系爭B區建物未取得合法之使用執照，致無法判斷系爭B區建物結構及防火等各項安全性。因而認定上訴人輕忽擅自使用未具使用執照、未有合格消防安全設備之建築物之安全性。原判決並未以系爭A區建物之狀態做為支持原處分之依據，要無上訴意旨所指有判決理由矛盾之違法。上訴意旨主張被上訴人104年7月15日及同年8月6日派員至系爭B區建物會勘時，並未實際拍攝、丈量，確認究有何「擅自使用」之情、「擅自使用之範圍為何」，顯違反行政程序法第9條及第36條規定，原處分係以上訴人「未取得使用執照而擅自使用」，與鄰近建物之狀態無涉，原判決牽扯系爭A區建物之狀態如何，顯無理由，原判決將系爭A區建物之狀態列為判決依據，不當引用作為判決理由云云，以其主觀一己之見解，指摘原判決違法，並無可採。
㈣復按行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主
觀可資咎責者，施以裁罰，罰鍰處分既係對一過去違反行政法上義務行為之非難，則行為人是否應處以行政罰，自當以其違法行政法上義務當時之事實而為判斷。上訴人違反建築法第25條第1項規定，未經領得使用執照，即擅自使用系爭B區建物，則就如何認定其擅自使用之面積，即應視其於違規當時已依法申領建造執照施工，未經領得使用執照之擅自使用而言，不因違規行為完成後，建造執照之變更或使用執照之取得而有異，縱事後建造執照已為變更設計或取得使用執照，均不影響原處分之合法性。原判決已敘明系爭B區建物遲於被上訴人第1次、第2次會勘及辦理法會、餐會後之104年12月23日始取得使用執照，足見上訴人於系爭B區建物取得使用執照前，除有第1次、第2次會勘紀錄記載之擅自使用外，亦屢次於系爭B區建物擺設多數桌椅辦理法會或餐會，且信徒、義工人數眾多之繼續性系爭擅自使用情形存在。原處分既係基於上訴人於102年至104年8月6日間（原判決誤載為104年5月間）於未取得使用執照之情況下，連續擅自使用系爭B區建物所作成，自應以上訴人系爭擅自使用時即103年7月第2次變更設計之圖說認定系爭擅自使用面積，第3次變更設計係於上訴人違規行為完成後之104年10月間所作成，原審不採第3次變更設計之圖說認定系爭擅自使用面積，於法並無不合。原判決已就上訴人主張應以104年10月第3次變更設計之圖面為依據之爭執，何以不足採，予以指駁甚明。原審以上訴人違規當時即102年至104年8月6日間，系爭工程於103年7月3日核准第2次變更設計後之總地板面積計算系爭B區建物擅自使用面積，核無違誤。要無上訴意旨所指有判決不備理由及理由矛盾之違法。上訴意旨再就原審已詳為論斷之事項，主張第2次變更設計圖說核准遭塗銷、系爭B區建物之現場與第2次變更設計完全不同、第2次變更設計圖面「自始」不曾落實云云，以其主觀一己之見解，指摘原判決不備理由及理由矛盾之違法，並無可採。
㈤綜上所述，上訴人主張均無可採。原判決將訴願決定及原處
分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國111年3月29日
最高行政法院第二庭
審判長法官吳東都
法官陳秀媖法官林妙黛法官侯志融法官王俊雄以上正本證明與原本無異中華民國111年3月29日
書記官張玉純