裁判字號：最高行政法院110年上字第469號判決
裁判日期：民國111年03月29日
裁判案由：都市計畫法
最高行政法院判決110年度上字第469號上訴人 吳郁惠 訴訟代理人 林明侖 律師被上訴人臺北市政府都市發展局代表人 黃一平 上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國110年4月22日臺北高等行政法院108年度訴字第767號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人所有之臺北市○○區○○○路00號0樓之0建築物（下稱系爭建物），坐落同區○○段00之00地號土地（下稱系爭土地），領有96使字第0502號使用執照（下稱系爭使用執照），位於都市計畫商業區。依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）計畫圖說、92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告的「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）計畫書，系爭建物所在商業區（街廓編號A11）係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被上訴人查知系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月19日北市都築字第10634282100號函（下稱106年5月19日函）通知上訴人改善。之後被上訴人查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年5月21日北市都築字第10735150400號函（下稱107年5月21日函）通知上訴人，將於107年6月11日派員至現場會勘，惟屆期未獲上訴人配合。被上訴人復以107年6月13日北市都築字第1076001173號函（下稱107年6月13日函）通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見。嗣被上訴人審認上訴人未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依行為時（即110年5月26日修正前，下同）都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北段裁處作業原則），以107年12月5日北市都築字第10760614161號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）60,000元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明請求訴願決定及原處分均撤銷，經原審判決駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴，聲明請求原判決廢棄；原處分及訴願決定均撤銷。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠都市計畫法第4條乃都市計畫法就該法明定之權責事項所為管轄權層級分配之規定，僅在表明相關地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣（市）政府為主管機關，故無論是自治事項的確認或委辦事項的規定，均屬「地方自治團體之權限」，從而取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權決定其內部執行機關，若直轄市政府或縣（市）政府擬將此權限委由所屬下級機關行使，自應踐行行政程序法第15條所定管轄權移轉之程序。本件「都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限，業經該府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），委任所屬都市發展局（即被上訴人）辦理，被上訴人自得以自己名義作成原處分。㈡臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案，乃係依81年5月22日起實施之「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」（下稱81年計畫案）之計畫目標與構想，所研擬之細部計畫並配合修訂主要計畫，依附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」所載，系爭建物坐落土地所位處之街廓編號A11區，係屬於商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅用；嗣92年1月7日公告之92年計畫案及105年11月9日公告之105年計畫案，亦均明訂A11區屬商業區，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，且不准許作住宅使用。是系爭建物所坐落之土地，自83年起迄今均劃設為商業區，且受不得作住宅使用之分區（使用）管制。上開細部計畫乃臺北市政府本於地域內土地使用之計畫高權，就基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區予以劃定使用區，並視實際需要給予不同程度之使用管制，本件所涉A11區，除經劃設為商業區外，亦經施予不得作為住宅使用之使用管制，核其性質乃係該區域之土地利用為反覆、持續性規制，而非僅是針對特定具體之土地利用為一次性下命或禁止，自具有法規之性質。臺北市政府既自83年間起，依都市計畫法第23條規定之程序，以擬定細部計畫之方式，明文規定系爭土地所在之商業區不准許住宅使用，自無再適用臺北市土地使用分區管制規則（下稱分區管制規則）關於商業區得允許多戶住宅使用之餘地。系爭建物所坐落之土地既經劃設為商業區，且予以不得作為住宅使用之使用管制，上訴人亦自承其所有之系爭建物係供住宅使用，則被上訴人以上訴人違反其依法所發布之（使用管制）命令（前揭都市計畫），予以裁罰並限期停止違規使用，於法自屬有據。至都市計畫法第33條至第38條規定，意在揭明都市計畫各使用區之主要用途，並不排除同法第32條第2項規定之適用。而都市計畫法第79條第1項規定所指「命令」，本不限於行政命令，亦包括具有抽象及一般性拘束力之地方自治規章。本件裁罰基礎乃為上訴人違反臺北市政府所發布之上開都市計畫，並非以上訴人違反臺北市所訂定之相關自治條例為據。且臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款規定意在表彰商業區之主要用途，並無排除同條例第26條之適用；而臺北市土地使用分區管制自治條例第3條係就各使用區予以劃定各使用分區，第4條則係就各使用分區劃定之目的予以明文，而第21條至第24條除所規定明文「不允許使用」、「不允許使用，但得附條件允許使用」外，仍得視實際狀況，就各該使用分區為相當程度之使用管制。是縱上訴人所舉各版本之分區管制規則正面表列商業區得作為住宅使用，或採負面表列但未明文限制作為住宅使用，地方主管機關仍得就明文允許作為住宅使用之分區外，依實際需要予以限制作為住宅使用。㈢房屋稅係以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，戶籍遷入單獨立戶登記者，原則上係依申請者所提出之遷入本人或其親屬所有、租賃或借住建物之相關證明文件即可辦理，均與都市計畫管制內容無涉，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就房屋稅課徵或戶籍登記所顯示之資訊判斷，稅務機關或戶政機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，上訴人自無信賴基礎可言。復觀諸系爭建物之系爭使用執照所載，系爭建物坐落土地之使用分區為「商業區」（供一般商業使用），該建築物各樓層（含系爭建物所在之樓層）之用途為「一般零售業甲組」或「一般事務所」，核與使用分區管制內容「供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用」相符，上訴人所指系爭建物之建商當初申請建照、使照時，被上訴人未依法確實稽查一節，已難謂為有據；又建商或房仲行銷手法是否誤導上訴人，乃屬上訴人之交易對象或仲介是否善盡告知義務，而應否負擔民事損害賠償責任之問題，非屬於公權力行使結果；況行政機關未依法執行違規稽查職務，僅是怠於執行職務而生失職之行政責任問題，並不足以創設使人民產生信賴該違規行為為合法之外觀，尤無使違法行為因此成為合法行為之理。另土地使用分區管制既為都市計畫之一部分，人民之信賴基礎即應植基於都市計畫及其相關圖說，建物所有權狀僅為證明建物所有權歸屬之文件，法亦無明文其應登載所坐落土地之使用管制情形，自不得因權狀上無相關記載，即謂對於建物合於土地使用分區管制建立信賴基礎。另83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案，均未變更系爭土地所在商業區不得供作住宅使用之使用管制，上訴人自應配合修訂後之都市計畫土地使用管制，其援引81年計畫案為原處分違法之論據自無可採。至建築法第73條第2項規定乃係為落實建築物應依使用執照所核定的「使用類組」使用，所為建築管理層面之規制性措施，與建築物所在土地所實施之使用管制規定，乃屬二事，系爭建物即使變更使用類組，亦應在符合其所坐落土地之使用管制規定前提下為之。㈣系爭建物所坐落之系爭土地，自83年起迄今均劃設為商業區，且受不得作住宅使用之分區管制，系爭建物於96年11月間取得系爭使用執照，上訴人則在98年10月間取得系爭建物，均處於土地使用規制之中，上訴人至原處分作成時，仍將系爭建物供作住宅使用，被上訴人依處分作成時之相關法令規定予以裁罰，並無法律不溯既往原則適用之問題。至大彎北段裁處作業原則，乃臺北市政府為處理大量之大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用之違反都市計畫法案件，標準化行政處理流程，並在法定裁罰項目及數額範圍內，使行政裁罰之裁量有一客觀之標準，自無違反法律不溯及既往原則。被上訴人於作成原處分前，除以106年5月19日函提醒上訴人系爭建物可能涉及違規作住宅使用，並曾於107年6月11日辦理現地勘查，惟因未獲上訴人配合會勘，致無功而返；嗣被上訴人復以107年6月13日函請上訴人陳述意見並檢附相關資料。經被上訴人審視全案事證，以上訴人未提出具體事證，且經被上訴人行政指導後，仍未主動變更使用情形，而認上訴人所有系爭建物作為住宅使用之事實明確，爰予以裁罰並限期命停止違規使用等情，經核尚無違反經驗法則或論理法則。上訴人既係因系爭建物違反土地使用分區管制供作住宅使用，原處分所指「停止違規使用」，自係指停止系爭建物繼續供作住宅使用，文義明確，並無違反明確性原則。又被上訴人於107年6月11日辦理現地勘查前，即以107年5月21日函通知上訴人勘查之時間、地點，並說明如上訴人無法於6月11日配合勘查，得於文到3日內電洽承辦人員另訂領勘日期等語，該函並於同年5月30日合法送達上訴人，上訴人所稱未受合法通知將辦理領勘、現勘事宜一節，顯與事實不符。再者，實施勘驗乃行政程序法所定之法定調查方式，且被上訴人所辦理之107年6月11日現地勘查，亦非採強制進入方式為之，上訴人主張都市計畫法並未賦予行政機關有強制進入私人所有建物勘查之法源依據等語，自有誤會。上訴人未依土地使用分區管制規定使用系爭建物，已違法在先，自無信賴保護原則之適用，亦不得主張繼續使用或改為妨害較輕之使用，或給予適當之補償。㈤按所謂違法性錯誤，乃行為人行為時不知法規範對該行為有處罰規定，誤以為有正當化的事由存在，而有意識地造成實際情境，於此情形，雖不得因此免除行政處罰責任，但如果因有具體特殊情況存在，導致其無法得知法規範之存在，其可非難程度較低，故得按其情節減輕或免除其處罰。上訴人主張其購屋時，建商或房仲未告知不得作為住宅使用之限制，且商業區以商業「為主」，在文義上會被認為有其他「為輔」或「例外」情況，各版本分區使用管制規定，亦明文肯認商業區內亦得為住宅使用，再加上系爭建物既經稅捐處核定按住家用稅率課徵房屋稅，就表示稅捐處認同系爭建物為自用住宅，故其對於處罰效果之認知當然會有錯誤等語。惟上訴人上開主張，應係對於其是否知悉系爭土地受有「不得作為住宅使用」限制之「事實」有所爭執，而非在其知悉受有「不得作為住宅使用」限制之情況下，不知相關處罰規定存在，或錯誤解讀相關處罰規定。系爭建物之系爭使用執照業已登載建物所在之使用分區為「商業區」，上訴人既自承購屋係為了作住家使用等語，其使用目的顯與使用分區有所不合，且購屋所費不貲，上訴人應有足夠動機進一步探查系爭建物所在區域之使用管制詳情，尤以現今資訊取得管道多元，都市計畫亦非屬機敏性難以接近獲取之資訊，上訴人查得系爭建物所在區域之使用分區管制規定應非難事，詎其仍於購屋後供作住家使用，其違反土地使用管制之行政法上義務，即使依現有事證無從認定此部分上訴人於主觀上具有故意，亦難謂無過失之情。況被上訴人於作成原處分前，已以106年5月19日函提醒上訴人系爭建物可能涉及違規作住宅使用，並於同年5月24日送達上訴人，至少自斯時起，上訴人已獲悉系爭建物所在區域之使用分區管制情形，惟仍繼續將系爭建物供作住家使用，自難解免其違反行政法上義務之罰責。至上訴人如欲確保系爭建物合法使用，固不免另外產生經濟花費或生活上之不便，惟究難認此情有何依客觀情事無法期待遵守行政法上義務之情。上訴人以系爭建物供為住宅使用之方式，違反土地使用管制規定之違章行為，迄至原處分作成時始終繼續進行，自無行為終了起算裁處權時效之問題，遑論已罹於時效。原處分裁處上訴人罰鍰並限期停止違規使用，於法自屬有據，訴願決定予以維持，亦無違誤等語，駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：
(一)地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。行為時都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市○○○○○區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市○○○○○區管制自治條例」。
(二)據此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於行為時都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區內建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬行為時都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依行為時都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
(三)再按行為時都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，行為時都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依行為時都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
(四)又臺北市政府在行為時都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒大彎北段裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「行為時都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據大彎北段裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。
(五)經查，上訴人為系爭建物之所有權人，系爭建物坐落之系爭土地位於83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案的商業區內，係供一般商業使用，不得供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，經被上訴人先以106年5月19日函通知上訴人改善，復以107年5月21日函通知上訴人將定期派員至系爭建物現場勘查，續以107年6月13日函通知上訴人系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，未獲上訴人回應，亦未提供變更成非住家用稅率之相關資料供核等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，依行為時都市計畫法第79條第1項規定，並參考大彎北段裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分裁處上訴人罰鍰60,000元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。
(六)臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有行為時都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市○○○○○區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」，供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市○○○○○區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制大彎北段地區建物不得作住宅使用，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則及授權明確性，原判決未斟酌適用相關規定，而有違誤云云，尚無足採。
(七)72年4月25日公布，名稱為「臺北市○○○○○區管制規則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市○○○○○區管制自治條例」(最近一次之修正為110年12月30日)，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新、舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」，乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案）而來，並非臺北市○○○○○區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同自治條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張臺北市○○○○○區管制自治條例於100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建物時點，依該自治條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准上訴人改為妨害較輕之使用云云，尚無足採。臺北市○○○○○區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區為細分為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市○○○○○區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年都市計畫說明書明示「系爭建物所在地號之土地不得供作住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本案為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市○○○○○區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張其買受使用系爭建物時點早於105年11月9日版本之都市計畫，故其得繼續為原有之使用云云，自無足採。
(八)上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引行為時都市計畫法第79條第1項及大彎北段裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、大彎北段裁處作業原則、行為時都市計畫法第79條等，皆係在上訴人買受系爭建物後公布施行，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年6月1日公告及83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效消滅可言，上訴人主張其買受系爭建物使用逾3年後，被上訴人始為裁處，已逾裁處權時效云云，自不足採。又系爭建物之系爭使用執照存根已載明使用分區為「商業區」（供一般商業使用），上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制，且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年5月19日起，即對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導，最晚自此時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，縱有上訴人所稱協調不足之情，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則，本件應有行政罰法第8條但書規定之適用云云，自不足採。
(九)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形。上訴意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國111年3月29日
最高行政法院第二庭
審判長法官吳東都
法官王俊雄法官林妙黛法官侯志融法官陳秀媖以上正本證明與原本無異中華民國111年3月29日
書記官陳映羽