裁判字號：高雄高等行政法院96年訴字第775號裁定
裁判日期：民國97年10月30日
裁判案由：土地使用編定
高雄高等行政法院裁定
96年度訴字第775號原告大東亞石油化學股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 柏有為 律師被告台南縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人 蔡雪苓 律師上列當事人間土地使用編定事件，原告不服經濟部中華民國96年7月12日經訴字第09606070040號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．10、起訴不合程式或不備其他要件者。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第107條第1項第10款及第4條第1項分別定有明文。又所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第3條第1項規定甚明。另按行政程序法第163條規定：「本法所稱行政計畫，係指行政機關為將來一定期限內達成特定目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃。」及「工業主管機關、投資開發工業區之公民營事業、土地所有權人及興辦工業人得依工業區設置方針，勘選一定地區內土地，擬具可行性規劃報告及依環境影響評估法應提送之書件，層送中央工業主管機關轉請中央區域計畫或都市計畫主管機關及中央環境保護主管機關同意，並經經濟部核定後，編定為工業區。」「工業區之編定，由工業主管機關、投資開發工業區之公民營事業、土地所有權人或興辦工業人洽同當地直轄市或縣（市）政府勘選後，繪具工業區地籍圖、平面配置圖、位置圖、地形圖、土地清冊等各7份與可行性規劃報告及依環境影響評估法應提送之書件等各30份，層送中央工業主管機關轉請中央環境保護主管機關及中央區域計畫或都市計畫主管機關同意，經經濟部核定後，交當地直轄市或縣（市）政府於公文到達之次日起20日內公告。屆期未公告者，得由其上級主管機關逕為公告。」分別為行為時促進產業升級條例第23條第2項及行為時同條例施行細則第40條第1項所明定。觀諸前揭規定，關於工業區編定之性質，實乃關於一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限之行政計畫，且核准之權限乃專屬於經濟部，是僅經濟部有作成編定工業區確定計畫裁決之權限。雖經濟部核准前，應由縣（市）政府勘選後須繪具相關圖冊等層送中央工業主管機關（即經濟部工業局），轉請中央區域計畫或都巿計畫主管機關及中央環境保護主管機關同意，然此前置階段學理上係稱為「計畫確定程序」；申言之，僅經濟部得依擬定計畫主體申請書內容，並斟酌相關行政機關所提出之意見與資料後，最終作出是否核准「確定計畫裁決」之行政處分；而在計畫確定程序中，之所以須先徵詢相關行政機關之意見，乃藉由程序之參與及進行，使計畫能集思廣益，考慮更為周詳，而使最終確定之計畫內容合理妥善，俾於具體實施計畫內容時順利可行，而達預定之目標（參見 翁岳生 先生編「行政法2000」下冊， 董保城 先生撰第13章「行政計畫」，第683頁至第688頁）。從而，縣市政府並無准否編定工業區確定計畫之權責，更無從基於人民之請求作成處分，充其量僅得為達成實體裁決為目的之相關行為或措施，而為會同勘選、繪具相關圖冊及報告層送主官機關核定等之「程序行為」而己。次按「『程序行為』之性質為何？．．．德國行政法院法（Verwaltungsgerichtsordnung）第44條之1規定：『對於官署之程序行為提起救濟者，僅得於對本案實體裁決提起救濟之同時為之，但官署之程序行為得強制執行或係對第三人所為者，不在此限。』僅係有條件的承認程序行為亦為獨立之行政處分。我國行政程序法第174條規定：『當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。』其立法意旨與上述德國法相同．．。」（ 吳庚 先生著，行政法之理論與實用，增訂7版，第310頁參照），即謂行政程序行為原則上非行政處分，先此說明。
二、本件原告起訴意旨略以：原告與訴外人燁隆企業股份有限公司等4家公司於民國82年間，依振興經濟方案及促進產業升級條例，提出在台南縣七股鄉設立「精緻一貫作業煉鋼廠」投資計畫，歷經被告、內政部營建署、行政院環境保護署（下稱環保署）、經濟部等相關政府機關之會勘、審議及討論後，嗣經環保署於95年1月19日以環署綜字第0000000000D號函認可原告所送「濱南工業區開發計畫環境影響評估報告書」，同年6月內政部區域計畫委員會專案小組亦辦理現場會勘完成。該案原已進入區域計畫主管機關實質審查階段，原告竟於96年1月收受被告以府經工字第0950276205號函退回前開可行性規劃報告書修訂本及濱南工業區申請案，嚴重影響原告權益並有違信賴保護原則。又原處分雖形式上係轉達經濟部對本申請案之會議決議，惟實質上顯已發生否准原告使用系爭土地之效果，進而使原告不得繼續本件編定工業區之申請程序，自屬駁回之行政處分性質，原告對之請求撤銷，於法有據。另按促進產業升級條例、行政程序法等相關條文規定，並無地方主管機關得將系爭申請案件以「原件退回」方式辦理之法令依據，且本件倘如被告所主張，僅係將申請案件層送或層轉之程序行為，何以原告並未收受中央主管機關（經濟部或內政部）之准駁處分，是被告以系爭處分否准土地使用之說明併退回系爭申請案件，於法無據。本件被告受理申請後，既已於84年即彙整初核意見併同書圖轉請各該區域計畫擬定機關審核，即無就前已初核通過之案件，復為其他反對之主張。而縱被告基於土地管理機關之立場有表示意見之權，認本件之文件未齊備，被告依法應通知原告限期補正，不得逕退回本件申請。是本件申請案原告早於83年間即依法備齊相關申請書圖送件，並進入區域計畫委員會辦理許可審議階段，縱區域計畫委員會基於情事變更，認申請案應具備現行公有土地管理機關之同意證明為要件，亦應通知申請人補正，區域計畫委員會未按前揭規定通知申請人補正，逕轉被告以系爭行政處分退回並否准該申請案，該行政處分即屬違法，乃聲明請求撤銷訴願決定及原處分（即被告96年1月5日府經工字第0950276205號函）云云。
三、本件原告於83年間向政府機關申請就坐落於台南縣七股鄉海埔地面積約2,300公頃部分土地編定為工業區，經經濟部工業局會同原告代表、國有財產局、前台灣省政府建設廳及前台灣製鹽總廠（當時為該台南縣七股鄉海埔地公有土地管理機關，該廠於84年間改制為台鹽實業股份有限公司，下稱台鹽公司）代表進行會勘，嗣原告依當時促進產業升級條例第23條第2項及同法施行細則第40條第1項規定，向被告遞送濱南工業區可行性規劃報告及環境說明書各20份，該工業區地籍圖、平面配置圖、位置圖、地形圖、土地清冊各7份等資料，層轉前台灣省政府，再轉至經濟部工業局，經濟部於84年5月2日將本件環境影響說明書及可行性規劃報告書分送環保署及內政部審查。審查期間，台鹽公司於92年辦理減資，原告原申請編定為濱南工業區之台南縣七股鄉預定地點之公有土地，嗣經改變以被告為管理機關，被告多次表示反對就所管領之系爭土地編定為工業區之意見。內政部區域計畫委員會乃於95年11月9日第193次審查會議第2案決議，將本件退回經濟部（內政部95年12月4日台內營字第0950807299號函），經濟部再以95年12月22日經工字第09500191070號函轉被告，被告遂以96年1月5日府經工字第0950276205號函將本案退回原告等情，有經濟部工業局83年7月4日工（83）5字第030319號函、內政部95年11月9日區域計畫委員會第193次審查會議紀錄、95年12月4日台內營字第0950807299號函、經濟部95年12月22日經工字第09500191070號函、被告96年1月5日府經工字第0950276205號函附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。
四、經查，本件被告96年1月5日府經工字第0950276205號函以：「主旨：退回貴公司申請本縣七股鄉部分土地編定為工業區之『台南縣濱南工業區開發計畫可行性規劃報告書（修訂本）』案，請查照。說明：1、依據經濟部95年12月22日經工字第09500191070號函暨內政部95年12月4日台內營字第0950807299號函辦理（副本諒達）。2、本申請案經內政部區域計畫委員會第193次審查會決議，申請程序因涉時空環境變遷，計畫內容不符地方未來整體發展方向，且其中縣管土地未獲縣府之同意，影響陸域使用配置甚鉅，使後續審查程序無法進行，爰退回本案。3、本案開發範圍內有部分土地屬台南縣管土地，依區域計畫法、促進產業升級條例暨施行細則規定，應取得本府之使用同意；惟該計畫內容業因時空環境變遷，已不符合本縣未來整體方向，故本府歉難同意使用。本案退回後，貴公司若擬再提開發案，需重新向本府提出，並重新作環評及相關報編之程序。」等語而退回原告上揭申請案。然依首揭法律規定及說明，可知原告須先洽同縣政府勘選土地後，將申請編定工業區之文件，併同可行性規劃報告及環境影響評估報告，層送經濟部分別轉請內政部及環保署同意後，再經由經濟部之核定，始得編定為工業區，故被告僅有層送相關可行性規劃報告等資料之職責，最後核准之權限仍專屬於經濟部，亦即僅經濟部有作成編定工業區確定計畫裁決之權限。再查，所謂多階段行政處分指行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權共同參與而言，此具有行政處分性質者乃屬「最後階段之行為」，亦即直接對外生效之部分；至於先前階段之行為則仍為內部意見之交換。在例外情形，如法規明定其他機關之參與行為為獨立之處分，或其參與行為（許可或同意），依法應單獨向相對人為之者，則亦視為行政處分（吳庚先生著前揭書，第307至308頁參照），益徵多階段行政處分之前階段行為例外可視為獨立之行政處分者，係因該前階段之行政行為已對外發生法律上之規制作用，而使人民公法上權利義務關係發生變動所致。然查，原告所申請台南縣七股鄉部分土地是否得編定工業區，其核准權限既專屬於經濟部，則經濟部以95年12月22日經工字第09500191070號函略以：「．．．退回興辦工業人聯鼎鋼鐵股份有限公司及大東亞石油化學股份有限公司為申請台南縣七股鄉部分土地編定為工業區，所送『台南縣濱南工業區開發計畫可行性規劃報告書（修訂本）案．．．。」即有直接對外發生法律上之規制作用，原告如認其權利受有損害，理應就此項處分提起行政救濟。至被告上開96年1月5日府經工字第0950276205號函文之性質，僅係將內政部區域計畫委員會第193次審查會會議決議通知原告，並依經濟部前揭95年12月22日經工字第09500191070號函示意旨，將系爭台南縣濱南工業區開發計畫可行性規劃報告書退回予原告，尚非屬具有法效性之行政處分，且此項退回之行為，亦僅是程序進行中之處置行為，非得單獨提起救濟，則原告猶執詞爭執原處分雖形式上係轉達經濟部對本件申請案之會議決議，實質上已發生否准原告使用系爭土地之效果，使原告不得繼續本件申請程序，自屬駁回之行政處分云云，即有誤解。而被告上揭函文中關於系爭計畫內容業因時空環境變遷，已不符合台南縣未來整體方向，故歉難同意使用等語，實乃因經濟部於84年5月2日將本件環境影響說明書及可行性規劃報告書分送環保署及內政部審查，然系爭計畫於審查期間，台鹽公司於92年辦理減資，原告原申請編定為濱南工業區之台南縣七股鄉預定地點之公有土地，變更以被告為管理機關，被告於審查期間多次向內政部表示反對就所管領系爭公有土地編定為工業區之意見，故內政部區域計畫委員會乃於95年11月9日第193次審查會議第2案決議，將本件退回經濟部，經濟部再以95年12月22日經工字第09500191070號函轉被告，被告遂將本件退回原告，核其性質，應係被告基於職務重申其對內政部所為不同意系爭公有土地作為本件申請案使用之表示，亦屬計畫確定程序中之行政內部行為，而被告既已明確表示不同意系爭土地作為本件申請案使用，原告已無補正被告同意之可能，被告自無須再通知原告補正被告同意之必要，自與非都市土地開發審議作業規範壹、總編第8點規定不符，故原告主張被告認申請案應具備現行公有土地管理機關之同意證明為要件，被告依法應通知原告限期補正，不得逕退回本件申請云云，無足採取。訴願決定以實體上之理由予以駁回，與本院之見解雖有不同，惟其結論並無二致，原告就非屬行政處分之行政行為，再提起本件撤銷訴訟，於法即有未合，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。又原告之訴，既經本院從程序上予以駁回，則其實體上之主張，自無庸審究，併予說明。
五、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國97年10月30日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官邱政強
法官林勇奮法官蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中華民國97年10月30日
書記官洪美智