裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第4632號判決
裁判日期：民國93年08月12日
裁判案由：水土保持法
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第四六三二號
原告甲○○被告臺北市政府代表人乙○○市長）訴訟代理人丙○○
丁○○右當事人間因違反水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十二年八月十九日農訴字第○九二○一三三二五九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實原告前因未先擬具水土保持計畫送請被告核定，擅於台北市○○區○○段三小段第三○六、三○七、三一五地號土地上開挖整地及興建構造物（水泥地及水池），案經被告以其違反水土保持法第八條、第十三條之規定，乃於九十二年二月十四日以府建四字第○九二○三六一六三○○號函依同法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款裁處原告新台幣（下同）六萬元罰鍰，並自該處分書收受之日起兩年內，暫停該三筆地號土地之開發申請，且應自該處分書收受之日起三十日內，自行拆、清除全部違規工作物並植生覆蓋，屆時未辦理者，被告將按次分別處罰，至改正為止。嗣被告於九十二年五月七日派員至現場複查結果，發現原告未依前開被告九十二年二月十四日府建四字第○九二○三六一六三○○號函處分書改正期限及指定應行改正事項內容完成改正，乃於九十二年五月九日府建四字第○九二○三六八一五○○號函裁處原告八萬元罰鍰，並命其應立即停止一切非法開發使用行為，且應於九十二年五月三十一日前自行拆、清除植草磚及游泳池等工作物，並於挖填裸露地表實施全面植生復舊。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
壹、聲明：一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。
貳、陳述：
一、按行政程序法第一百零二條規定「行政機機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定通知處分相對人陳述意見或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」而被告自始未給予原告應有之陳述及聽証權利，即予以懲處，已違行政行為原則。
二、次按所謂「山坡地係指⒈標高在一百公尺以上者。⒉標高未滿一百尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」及「保護帶係指特定水土保持區內應依法定林木造林或維持自然林木或植生覆蓋而不宜農耕之土地。」為水土保持法第三條第一項第三及七款所明定，乃森林係指林地及其群生竹、木之總稱，此為森林法第三條所明定。緣原告所有之三○六、三○七地號，土地使用分區為第一及第二種住宅區，地目為三○六係原地、三○七係建地，土地標高七十五公尺平均坡度百分之三．五，即非林地亦非山坡地，倘原告之土地屬山坡地，則應依山坡地保育利用條例第三十、三十五條第一項第四款處罰鍰五千至一萬五，非被告所處之六萬元，被告未經確實調查，即予懲處，實有恣權行為，已違依法行政原則。
三、再者「相同事物，應相同處理」係憲法之平等原則，倘原告之土地屬山坡地或林地，被告卻僅單獨懲處原告，未同時取締鄰近同類開發者，則屬濫權裁量並有違平等原則。另行政秩序罰係國家對行為人之處罰，則不論所根據之法規為何，即有「一事不二罰」原則之適用。原告非刁民，被告第一次處分函因原告尚未進住未收到，而於同年三月二十五日收到，於三日內即陳情會勘，會勘後（四月十七日）即動工，且於同年五月十日植生覆蓋完成，表示原告為守法之人，亦證明一次罰鍰已足夠達成行政執行之目的，又行管制罰（暫停二年開發）後，在未給予輔導、協助及建議下，又以植草磚不符水土保持法，又再次處原告罰鍰及管制罰，有謂「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。」及「行政機關對相對人為行政指導時，應明示行政指導之目的、內容及負責指導者等事項。」，為行政程序法第七條第及一百六十七條所明定，被告祇要原告盡義務而不給予權利，且棄法於不顧，令人不知何謂民主國家之「公平誠信原則」。
四、查被告答辯之理由實屬恣權違法之狡辯，茲逐點論駁如下：㈠有關原告應有陳述及聽證權利，被告依行政程序法第一○三條第五款規定「有
下列各款情形之一者，行政機關『得』不給予陳述意見之機會：．．．五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」為由，及後因原告請陳議員辨理會勘，亦已給原告陳述意見之機會。故被告九十二年一月二十三日，發現原告現場違規事實明確，於同年二月十四日即開立府建四字第○九二○三六一六三○○號處分書，於法並無不當。查陳述意見及聽證之規定，主要係保障受「不利益處分」或稱「負擔處分」之相對人於處分作成前，能有參與表達意見之機會，藉以提高行政處分之正確性，並保障人民權益的重要程序設計，另陳述意見包括「事實上」及「法律上」之陳述，被告僅依其所認定之事實，枉顧人民應享有之法律權益，而不給予陳述意見之機會，有如「只許官府放火不許百姓點燈之恣意行為」此行為已不符法治國家原則，即屬違憲的行為。另被告又稱經原告委請議員辦現場會勘，其亦給予原告陳述意見之機會，然已處分再予施捨，正如「遲來的正義，不是正義。」正如司法院大法官吳庚在台灣本土法學五十一期四十八頁以下所提：「經常發現各級行政機關發出來實質上屬於行政處分的公文，沒有依照行政程序法的模式製作、也未有教示途徑的記載、裁罰性處分作成前也未給相對人陳述意見機會。總之，行政程序法對行政機關實際運作，似乎影響並不顯著。語云：『徒法不足以自行』。」其又舉二例為證：⑴九十一年間潮州街及金華街一樓住戶大都收到市政府工務局因清理防火巷，命各住戶將自行加蓋之建物拆除，逾期強制執行公文，既未事先命住戶陳述意見，又未記載教示，主事者似乎全然不知有行政程序法頒行之事。⑵九十二年五月二十五日各電子媒體報導，市政府衛生局對和平醫院醫師科處罰鍰，事先未給予受處分人陳述意見機會，乙○○市長也承認手續有欠完備。綜上所述，被告所提之答辯是否可稱？「依法行政，並無不當。」而原告的權益卻稱是「強辭狡飾」。
㈡被告稱：原告所有之三○六、三○七地號土地係屬行政院核定且經被告公告適
用之山坡地範圍依「水土保持法」罰鍰原告六萬元，並無違誤。惟依原告於九十一年六月五日所調得之被告所屬都市發展局土地使用分區證明書，證明三○
六、三○七地號分屬第一、第二種住宅區，如屬被告所提係山坡地，何以屬同機關又經依法公告，卻不在其證明書上言明係山坡地第一、二種住宅區，令人質疑被告之動機，如此使人民產生不確定感，有違誠信原則。
㈢被告稱九十二年四月十日舉行會勘，同年四月十六日接市議會函言依「九十二
年二月十四日處分書，即三十日內拆除復原並植生複蓋。」四月二十二日接被告函言依「市議會結果辦理，卻又限定四月三十日完成。」倘原告應依法拆除復原，應從會勘後或接市議會函起三十日（四月十日至五月十日或四月十六日至五月十六日），而被告所限定完成日（四月三十日），係屬無法實現之事，且原告亦報備告知懇請延期，故被告五月七日的復查行為，即有違會勘之結果。另按一事不二罰原則，係指國家對於人民同一行為，不得為多次之處罰，亦稱重複處罰之禁止（行政法院八四判一六○○參照）。平等原則，係指相同事物，應相同處理，不應有差別待遇（行政法院四十七判二十六參照）。被告未依法行政於前，未給予相對人應有之權益及任何輔導、協助、建議於中，最後還以植草磚不符水土保持法為由，再處罰鍰，原告詢問過六位建築師，皆說植草磚屬綠化之一種（七十九年四月十七日七九府工建字第七九○二一八一八號參照），被告不僅用法違誤，行為恣意且濫權裁量，是「徒法不足以自行」最佳寫照，使原告已不知何謂「公平正義」！
五、綜上所述，被告未依法行政，認事用法顯有違誤。請判決如起訴之聲明，以維權益。
乙、被告方面：
壹、聲明：一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
貳、陳述：
一、按水土保持法第四條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人、所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第八條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地．．．或其他開挖整地。」第十三條規定：「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。．．．其計畫內容、審查程序及實施之檢查，由主管機關會同各該目的事業主管機關定之。」第二十三條第二項規定：「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」第三十三條規定：「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。．．．前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」，法有明文，合先敘明。
二、原告之訴理由簡述如下：㈠按行政程序法第一○二條規定「‧‧‧，應給予該處分相對人陳述意見之機會
」，而被告自始未給予原告應有之陳述及聽證權利，即予以懲處，已違行政行為原則。
㈡次按所謂「山坡地係指１、標高在一百公尺以上者。２、標高未滿一百公尺，
而其平均坡度在百分之五以上者。」‧‧‧緣原告所有之三○六、三○七地號‧‧‧非林地亦非山坡地，倘原告之土地屬山坡地，則應依山坡地保育利用條例第三十、三十五條第一項第四款處罰鍰五千至一萬五，非被告所處之六萬元，被告未經確實調查，即予以懲處，‧‧‧，已違依法行政原則。
㈢再按「相同事務，應相同處理」係憲法之平等原則，‧‧‧，被告卻僅單獨懲
處原告，未同時取締鄰近同類開發者，則屬濫權裁量並違平等原則。另行政秩序罰係國家對行為人之處罰‧‧‧有「一事不二罰」原則之適用。‧‧‧被告第一次處分函‧‧‧於同年三月二十五日收到，‧‧‧於同年五月十日植生覆蓋完成，‧‧‧證明一次罰鍰已足夠達成行政執行目的，‧‧‧後又未給予輔導、協助及建議下，又以植草磚不符水土保持法，又再次處原告罰鍰及管制罰。‧‧‧。
三、卷查原告訴稱之理由實屬強辭狡飾，茲逐點論駁如下：㈠原告提出按行政程序法第一○二條規定，應給予原告應有之陳述及聽證權利一
節，查原告未經申請核准，於前揭地號等土地上違規開挖整地、鋪設水泥地面及建造游泳池等行為，案經被告於九十一年一月二十三日查報，發現現場違規事實明確，且經詢問現場人員得知業主係為原告，依行政程序法第一○三條規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：‧‧‧五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。‧‧‧」，又九十二年四月十日由原告委請陳議員 碧峰 辦理之現場會勘，被告亦給予原告陳述意見之機會，本案被告依違反「水土保持法」規定開立九十二年二月十四日府建四字第○九二○三六一六三○○號函處分書處分，並無不當。
㈡另原告指其所有之三○六、三○七地號土地非林地亦非山坡地乙節，經查前揭
地號土地係屬被告報奉行政院七十九年二月二日台七十九年農○一八九三號函核定，且經被告七十九年二月廿六日七九府建五字第七九○○六四三五號公告自七十九年三月一日起適用「山坡地保育利用條例」之山坡地範圍；亦屬被告報奉行政院八十四年十一月二十九日台八四農四二二八二號函核定，並經被告八十四年十二月八日八四府建五字第八四○八七三八七號公告適用「水土保持法」之山坡地範圍，又原告陳述本案應依山坡地保育利用條例第三十、三十五條第一項第四款處罰鍰五千至一萬五乙節，經查山坡地保育利用條例第三十條業於八十七年一月七日總統令刪除，且罰鍰金額業已修訂為六萬至三十萬元，故被告依法處分，並無違誤。
㈢有關原告認為被告之處分有違平等原則及一事不二罰原則之適用乙節，查本案
被告係依法行政，並無違誤。次查被告於上開號函處分書主旨中明定原告應自處分書收受之日起三十日內完成改正，上開處分書回執原告收受日期為九十二年三月二十五日，被告之巡查人員到現場複查日期為九十二年五月七日，期間顯已逾三十日，另九十二年四月十日由原告委請陳議員碧峰辦理之現場會勘，被告與勘人員亦告知 王文成 （代替原告出席者）應依上開處分書指定改正事項辦理，將違規鋪設之水泥地面及興建之游泳池拆、清除後實施植生復舊（覆蓋率須達百分之七十以上）工作，惟九十二年五月七日複查結果，原告並未將違規興建之游泳池拆除，而拆除違規舖設之水泥地面改舖植草磚部分與上開號函處分書指定應行改正事項內容亦不符，是被告已給予原告陳述意見之機會，且訂相當期限給予原告完成改正，而原告卻未依規定辦理，被告遂依「水土保持法」第三十三條第二項：「前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，分別按次處罰，至改正為止，‧‧‧。」連續處分，此係依法行政，並無不當。
㈣綜上所述，本件被告依法所為之行政處分並無違誤，原告之訴為無理由，請駁回原告之訴。
理由
一、按水土保持法第四條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人、所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第八條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地．．．或其他開挖整地。」第十三條規定：「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。．．．其計畫內容、審查程序及實施之檢查，由主管機關會同各該目的事業主管機關定之。」第二十三條第二項規定：「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」第三十三條第一項第二款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．
二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」同條第二項規定：「前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」
二、查本件原告係於九十二年三月二十五日收受被告第一次處分即九十二年二月十四日府建四字第○九二○三六一六三○○號函，此有卷附經原告蓋章簽收之掛號函件回執影本附卷可稽，而原告係於九十二年五月二十九日始提出陳情書（視同訴願），已逾提起訴願之三十日法定期間，且從原告嗣於同年六月十日提出之訴願理由書所載，原告所不服者係被告之第二次處分即九十二年五月九日府建四字第○九二○三六八一五○○號函，是被告所為之第一次處分業已確定，不在本件審理之範圍，合先敘明。
三、原告前因未先擬具水土保持計畫送請被告核定，擅於台北市○○區○○段三小段第三○六、三○七、三一五地號土地上開挖整地及興建構造物（水泥地及水池），案經被告以其違反水土保持法第八條、第十三條之規定，乃於九十二年二月十四日以府建四字第○九二○三六一六三○○號函依同法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款裁處原告六萬元罰鍰，並自該處分書收受之日起兩年內，暫停該三筆地號土地之開發申請，且應自該處分書收受之日起三十日內，自行拆、清除全部違規工作物並植生覆蓋，屆時未辦理者，被告將按次分別處罰，至改正為止。嗣被告於九十二年五月七日派員至現場複查結果，發現原告未依前開被告處分書改正期限及指定應行改正事項內容完成改正，乃於九十二年五月九日府建四字第○九二○三六八一五○○號函裁處原告八萬元罰鍰，並命其應立即停止一切非法開法使用行為，且應於九十二年五月三十一日前自行拆、清除植草磚及游泳池等工作物，並於挖填裸露地表實施全面植生復舊。原告不服，提起訴願，遭決定駁回之事實，有開挖位置圖、現場照片、被告九十二年二月十四日及九十二年五月九日處分函各一件、訴願決定書等附卷可稽，自堪信為真實。
四、原告主張：依行政程序法第一○二條規定，被告應給予原告應有之陳述意見之機會及聽證權利云云，查原告未經申請核准，於前揭地號等土地上違規開挖整地、鋪設水泥地面及建造游泳池等行為，案經被告於九十一年一月二十三日當場查獲，發現現場違規事實明確，且經詢問現場人員得知業主係為原告，依行政程序法第一○三條第五款規定：「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政機關得不給予陳述意見之機會，況本件原告所不服之第二次行政處分，處分前原告曾向市議員 陳碧峰 陳情，由台北市議會訂於九十二年四月十日前往現場會勘，並通知原告及被告承辦人員到場，有台北市議會市民服務中心協調甲○○君等陳情案會勘紀錄附卷可稽，被告業已給予原告陳述意見之機會，原告指被告未給予陳述意見之機會，尚有誤會。
五、原告主張：其所有之三○六、三○七地號土地，土地使用分區為第一及第二種住宅區，地目為原及建地，土地標高七十五公尺，平均坡度百分之三．五，非林地亦非山坡地，倘係山坡地亦應依山坡地保育利用條例第三十、三十五條第一項第四款處罰鍰五千元至一萬五千元云云，經查前揭地號土地係屬被告報奉行政院七十九年二月二日台七十九年農○一八九三號函核定，且經被告七十九年二月廿六日七九府建五字第七九○○六四三五號公告自七十九年三月一日起適用「山坡地保育利用條例」之山坡地範圍；亦屬被告報奉行政院八十四年十一月二十九日台八四農四二二八二號函核定，並經被告八十四年十二月八日八四府建五字第八四○八七三八七號公告適用「水土保持法」之山坡地範圍，有各該函附卷可稽，是系爭土地係屬水土保持法適用之範圍，洵堪認定。次查山坡地保育利用條例第三十條業於八十七年一月七日總統令刪除，且第三十五條第一項罰鍰金額業已修正為六萬至三十萬元，被告依水土保持法予以處分，並無違誤。
六、原告另主張：原告非刁民，被告第一次處分函因原告尚未進住，遲至九十二年三月二十五日始收到，於三日內即陳情會勘，會勘後（四月十七日）即動工，且於同年五月十日植生覆蓋完成，表示原告為守法之人，亦證明一次罰鍰已足夠達成行政之目的，被告卻給予二次處罰，顯違反一事不二罰原則；又倘原告應依法拆除復原，應從會勘後或接市議會函起三十日（四月十日至五月十日或四月十六日至五月十六日），而被告所限定完成日（四月三十日），係屬無法實現之事，且被告於事前並未明示舖植草磚並非綠化，遽行再次處罰原告，顯違反誠信原則；又被告單獨懲處原告，未同時取諦鄰近土地同類開發者，有違平等原則云云；查被告於九十二年二月十四日府建四字第○九二○三六一六三○○號函處分書（即第一次處分）主旨中明定原告應自處分書收受之日起三十日內完成改正，而上開處分書原告收受日期為九十二年三月二十五日，有收件回執可稽並為原告所是認，則原告應完成改正之日期應為九十二年四月二十四日，被告之巡查人員到現場複查日期為九十二年五月七日，顯已逾原告應完成改正期間之三十日，該三十日完成改正期間不因原告向市議員陳情而變更或延長，況被告會勘人員於九十二年四月十日現場會勘時，亦告知代理原告出席者王文成應依上開處分書指定改正事項完成改正，該會勘紀錄亦記載：請業主依市府九十二年二月十四日府建四字第○九二○三六一六三○○號函規定改正，並無任何允許原告延期改正之記載或承諾，且植草磚亦係水泥地面之一種，尚難認原告改舖植草磚即係已完成改正，被告所為處分並未違反誠信原則；又所謂一事不二罰原則，係指同一個違法行為只能處罰一次不得重複處罰而言，查本件原告雖然只有一個自然意義之持續違法行為，但卻違反兩個法定之作為義務，一個是在水土保持地區開發經營未先擬具水土保持計劃送請核定，一個是未於被告所定之改正期限前完成改正，前者是違反水土保持法第三十三條第一項第二款，後者係違反同條第二項，兩者所違反之規範目的、內容並不相同，尚不得以同一行為視之，尚難謂被告違反一事不二罰原則；至於所謂平等原則係「相同事物，應為相同處理，不同事物，應為不同處理」，原告既未舉証証明被告有何單獨懲處原告，未同時取諦鄰近土地同類開發者之情事，空言指摘被告違反平等原則，自無足取。
七、綜上所述，被告於九十二年五月七日複查結果，原告並未將違規興建之游泳池拆除，而拆除違規舖設之水泥地面改舖植草磚部分與第一次處分指定應行改正事項內容並不相符，被告因而依水土保持法第三十三條第二項、第二十三條第二項裁處原告八萬元罰鍰，並命其應立即停止一切非法開發使用行為，且應於九十二年五月三十一日前自行拆、清除植草磚及游泳池等工作物，並於挖填裸露地表實施全面植生復舊，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十三年八月十二日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官許瑞助法官曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年八月十二日
書記官陳圓圓