臺北高等行政法院100年度訴字第1196號判決

裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第1196號判決

裁判日期：民國101年04月05日

裁判案由：農業發展條例

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1196號101年3月22日辯論終結原告 胡月娥
蔡京為 曹玉萍 趙偉成 鄭素琴 劉家全 余元皓 蘇啓男 呂美蓉 謝志宏 殷香宗 黃淑芬 陳莉芳 周運城 陳文煌 張心豪 郭侃如 羅美柔 陳政嘉 陳啓銓 共同訴訟代理人 江肇欽 律師被告新竹縣政府代表人 邱鏡淳 （縣長）住同上訴訟代理人 李美芳
劉德威 輔助參加人行政院農業委員會代表人 陳保基 （主任委員）訴訟代理人 許宏達
王志輝 王翔榆 上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年6月14日農訴字第1000120912號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，參加人行政院農業委員會之代表人已由陳武雄變更為陳保基，茲由參加人新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告等前於民國99年5月25日依農業發展條例第18條第1項規定，向被告申請坐落於新竹縣竹北市○○○段○○○○號農業用地（下爭「系爭農地」；使用分區：特定農業區）集村興建農舍案，嗣因行政院農業委員會（下稱「農委會」）於99年10月15日以農水保字第0991875738號令（下稱「系爭解釋令」）具體核釋集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區，經查原告申請集村興建農舍之系爭土地使用分區係為特定農業區，且未於農委會99年10月15日釋令發布前審查通過，被告 爰依 系爭解釋令，以100年3月3日府農輔字第1000027234號函（下稱「原處分」）退還原告等之申請而否准其等之申請。原告等不服，提起訴願，經農委會100年6月14日農訴字第1000120912號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠農委會系爭解釋令乃禁止在特定農業區集村興建農舍，屬主管機關就農業發展條例第18條第1項之法律內涵所為之變更解釋，但原告等所依據之農業發展條例第18條第1項規定內容並無任何變動，因此原告等依據上開規定及申請當時合法有效之主管機關解釋，應屬適法有據，尚不受事後主管機關變更解釋之影響。㈡縱認農委會系爭解釋令係屬法規變更，被告駁回原告等之申請仍難謂合法妥適，分述如下：⒈基於法規不溯及既往，本件申請案仍應適用舊函釋。就農業發展條例第18條第1項之規定中，有關得申請興建農舍之土地使用分區與類別為何，法無明文，按90年4月26日發布之農業用地興建農舍辦法第4條之規定，並未將所謂特定農業區農牧用地列為不得興建農舍之農地範圍內，且依農委會93年2月2日農授水保字第0931801943號函，更以特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參加集村興建農舍。是以，於此期間內在特定農業區農牧用地集村興建農舍，依農委會之解釋應屬「不影響農業生產環境及農村發展」，而為法之所許，則農委會嗣後於99年10月15日再作出與先前函釋內容完全相異之解釋進而改變原已確立之法律內涵時，自屬法規之變更，而有法規不溯及既往原則之適用。⒉基於信賴保護原則，原告等之申請亦應受到法律之保障，信賴保護原則之適用應具備信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護等三項要件（最高行政法院98年度判字第172號判決、法務部99年11月30日法律字第0999049530號函釋參照）。⑴信賴基礎：內政部90年4月26日臺九○內營字第908304
5號函與行政院農業委員會90年4月26日農輔字第90011671
8號函會銜發布之農業用地興建農舍辦法第4條，及農委會93年2月2日農授水保字第0931801943號函，已足令一般人民信賴特定農業區之農牧用地可供作集村興建農舍，使人民產生信賴之基礎。且信賴保護原則於行政法規之廢止或變更時亦有適用（最高行政法院99年度判字第57號判決參照），足見主管機關就法規內涵所為之解釋有變更而造成行政法規之變更時，仍構成信賴之基礎而有信賴保護原則之適用，故訴願決定所持理由，難謂有據。另據農委會自承於99年10月15日前，已核准53件集村興建農舍之案例，益證原告對於在特定地區農牧用地集村興建農舍確實具有信賴之基礎。⑵信賴表現：原告認特定農業區農牧用地確實可參加集村興建農舍，且信賴農委會水土保持局95年11月編印之獎勵協助集村興建農舍之政令文宣及推廣手冊等，並經查證確有數十件獲准案例可循，始斥資購買系爭土地及配地，再加上其他配合之手續與措施，總金額已高達5,150萬5,415元以上之資金，且已依法檢具各項文件正式向被告提出申請，若無農委會99年10月15日函釋令直接否准此項請求，則原告等自當擁有日後獲准集村興建農舍之利益，而享有期待權，此與毫無作為只是單純的等待、期待者完全不同。而訴願決定未區分單純期待與期待權間之差異，並對於原告所提出之上開花費及努力均恝置不論，僅空言原告等未有任何具體之信賴表現事實，有理由不備之失。⑶信賴值得保護：依行政程序法第11
9條、訴願法第80條第2項規定及司法院大法官會議第525號解釋理由書可知，關於當事人是否有不值得保護之情形，原則上係採取正面表列排除之方式，是本件申請案無上開釋字所列不值得保護之事由，故原告等之信賴自應值得保護。又訴願決定認被告尚未核定原告等申請之前，尚屬「預期」之利益，難謂已取得實體法上的地位或實體法上之利益，故不符合信賴表現之事實。惟按司法院大法官釋字第525號解釋意旨之反面解釋可知，倘若法規適用之對象，已有具體之信賴事實發生時，即不能再以單純之願望或期待視之，而原告等已有具體之信賴事實已如前述，故訴願決定仍認為此屬「預期」之利益，原告等尚未取得實體法上之地位或利益為由予以駁回，自難謂有據。另訴願決定以農委會93年2月2日農授水保字第0931801943號函釋，已構成司法院大法官會議第525號、第605號解釋所稱「經廢止或變更之法規重大明顯違反上位規範情形」，認原告等不得援引上開函文內容主張信賴值得保護，然遍觀訴願決定內容均未具體說明，實為不備理由。況就農業發展條例88年12月15日聯席審查該條例草案之會議紀錄，顯見主管機關農委會都贊成即使是修法施行後才取得之農地也可以集村興建農舍，並未區分其基地坐落之土地類別，故在特定農業區之農牧用地上集村興建農舍並不等於就會出現住宅化與商品化，農地儼然為建地等現象，因此訴願決定之推論過程恐流於片面主觀，尚非有據。⒊按中央法規標準法第18條從新從優原則之規定，農委會93年2月2日農授水保字第0931801943號函釋內容均同意特定農業區得作為集村興建農舍之土地，屬對原告等有利之法規，至農委會99年10月15日之函釋雖變更為集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區內，惟該項新函釋內容並未廢除或禁止有關集村興建農舍之申請，故依中央法規標準法第18條但書之規定，關於原告等之申請案自仍應適用舊函釋內容辦理始得謂正確。㈢被告及參加人抗辯原告提出系爭集村興建農舍之申請案時，並無確實從事農業之行為，而被告在審查案件時，要審查是否有經營農業之需求，始為興建農舍之核准，但查本件被告主要係依據系爭解釋令駁回原告等之請求，實與原告有否農民身分無關，且在長達9個多月之審查中，被告亦未曾以原告不具農民身分要求補件或退件，今竟以此為由，實屬無據。又是否為農民須依事實審認，而非僅以職業別作為審認基準等情。並聲明：㈠撤銷訴願決定及原處分。㈡被告就坐落新竹縣竹北市○鄰○段○○○○號土地，應作成准允原告集村興建農舍之行政處分。
四、被告則以：㈠農委會99年10月15日農水保字第0991875738號令屬行政程序法第159條第2項第2款之解釋性行政規則，該核釋令在強化並解釋農業發展條例第18條第1項規定中「不影響農業生產環境及農村發展」此一不確定之法律概念，即補充認定集村興建農舍所坐落之農業用地如位於特定農業區內者，係屬「影響農業生產環境及農村發展」。是該核釋令既用以闡示農業發展條例第18條第1項規定之立法目的與不確定法律概念之解釋與適用，其效力附屬於農業發展條例，既非法規有所變更，且無違反「法律不溯既往原則」，亦無中央法規標準法第18條之適用。且行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用（司法院大法官會議第287號解釋意旨參照）。本件集村興建農舍坐落之系爭農地係屬「特定農業區」，於99年10月15日核釋令發布前尚未審核通過，故被告爰依前核釋令規定辦理，應無疑義。㈡有關原告認本件申請案應有「信賴保護原則」之適用，但「行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…惟任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。」（司法院釋字第525號解釋意旨參照）、「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。」（司法院釋字第589號解釋意旨參照）。本件原告等雖於行政院農業委員會99年10月15日核釋令發布前提出本案集村興建農舍之申請，惟伊尚未核定其申請，依前揭司法院解釋意旨，原告之行為僅期待日後得興建農舍而未有客觀上具體表現其已生信賴之事實，即為欠缺信賴基礎，自不在信賴保護之範圍等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、參加人則以：㈠系爭解釋令對即時保護優良農地而言，確屬急迫性、必要性之措施。⒈近年農地流失加劇，保護特定農業區等優良農地為重要政策與全民共識，參加人為回應監察院糾正，且為避免特定農業區農地建地化現象持續擴大，導致優良農地質量減損並衝擊農業生產環境，貫徹保護優良農地，創造農業永續發展環境，維持糧食潛在供應能力，以落實國家安全戰略等政策方針。⒉農舍興建制度立法原意以不影響農業生產環境為原則，並為保護其他完整90%之優良農地供農業生產使用，但執行現況已悖離原立法意旨，為保護優良農地，導正特定農業區集村興建農舍執行規定確屬必要。⒊基於維護優良農地之迫切與各界共識，並回應監察院糾正意旨，參加人檢視歷次會議專家學者建言並經充分政策討論後，在相關辦法修正完成前之空窗期內，以系爭解釋令緊急遏止特定農業區集村興建農舍案，係基於公益目的而為不得已之必要性措施。㈡系爭解釋令係行政程序法第159條第
2項第2款所稱「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實」之解釋性行政規則，依據司法院大法官會議第287號解釋及第536號解釋，對於法規所為之釋示自法律公布時起適用，是系爭解釋令自89年農業發展條例第18條第1項修正增訂「不影響農業生產環境及農村發展」之規定時起即有適用。且系爭解釋令並未創設法無明文之禁止條件，僅係統一解釋農業發展條例第18條第1項所規範之不確定法律概念，為強化裁量規範所發布之解釋性行政規則，並未變更法規，不生法律不溯及既往原則之問題，亦無中央法規標準法第18條但書規定之適用。㈢系爭解釋令認興建集村農舍坐落之土地，以非特定農業區之農業用地為限，與農業發展條例第18條第1項之立法意旨及國家農業政策相符，並未逾越母法關於「不影響農業生產環境及農村發展」之文義可能範圍，亦無增加母法所未規定之申請限制，或與母法有所牴觸，並合於司法院釋字第505號及第586號解釋所揭示行政機關訂定行政規則應遵循之原則，自無違背法律保留原則。況系爭解釋令雖限制農民不得於特定農業區興建集村農舍，但仍得於特定農業區外之其他區域申請，或選擇於特定農業區申請興建個別農舍，更具確保農業永續發展，提高糧食自給率等維護糧食安全之公益目的。原告主張系爭函令超越立法意旨，增加法律規定所無之限制，違法剝奪人民之權利，殊無可取。㈣本件應無信賴保護原則之適用，理由如下：符合農發條例第18條第1項規定取得特定農業區農牧用地之農民，雖可依本項之規定申請集村興建農舍，惟並非一經提出申請，主管機關就必須當然核准，仍應審核其他要件是否具備，尤其對於農業發展條例第18條第1項所稱「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，主管機關自有依法判斷認定之空間。又參加人93年2月2日農授水保字第0931801943號函僅係就特地農業區之農牧用地可否參加集村興建農舍之疑義作出說明，並未改變特定農業區農牧用地申請集村興建農舍仍須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之規定。是以，集村興建農舍本應以符合農業發展條例第18條第1項「於不影響農業生產環境及農村發展」為前提，故參加人系爭解釋令發布前，直轄市、縣（市）主管機關已受理申請特定農業區集村興建農舍之案件，因直轄市、縣（市）農業主管機關尚未核定，尚屬「預期」之利益，難謂申請人已取得實體法上的地位或實體法上利益（取得興建農舍之權利），故不符合信賴基礎之要件。且依司法院釋字第525號及第589號解釋意旨，申請人等行為僅期待日後得興建農舍而未有客觀上具體表現其已生信賴之事實，即為欠缺信賴基礎，自不在信賴保護之範圍。又原告等之期待純屬主觀上願望、期待被告將核准其等之申請，而支出之成本，並非因參加人或被告有何足以引起信賴之行為，所為財產之運用及處理，自不得認係信賴之表現。㈤系爭解釋令未違反比例原則、平等原則或有侵害財產權及人格發展之情事。⒈在未經主管機關核准前，難謂已享有集村興建農舍之權利，原告以參加人作成之解釋令對其依法所享有之權利有所限制，甚有侵害其等之財產權之情，亦屬無憑。⒉系爭釋令雖限制農民不得於特定農業區興建集村農舍，但仍得於特定農業區外之其他區域申請，或選擇於特定農業區申請興建個別農舍，更具確保農業永續發展，提高糧食自給率等維護糧食安全之公益目的。特定農業區既屬糧食生產之精華地區，或國家過往農業投資之重點地區，理應嚴格限制其作為農業用途，始足以貫徹區域計畫及農業主管機關將之劃定為應予特別保護農業地區之目的，則系爭解釋令認為以集村方式興建之農舍不得坐落於特定農業區內，亦屬達成行政目的所必要之方法。是系爭解釋令並無原告所指無法達成行政目的，或未採取對人民最小侵害方法之情事，原告主張系爭解釋令之作成違反比例原則，亦無足取。⒊將優良農地不當使用作為建築基地，卻將低價值之山坡地保育區、森林區及風景區農牧用地作為配合農地之情形，既為集村興建農舍所獨有，且不符合農業發展條例保護優良農地作為農業使用之意旨，參加人因而作成系爭解釋令，核釋集村興建農舍之農業用地不得位於特定農業區，以遏止優良農地建地化之異常現象繼續擴大，乃基於集村興建農舍與個別興建農舍對特定農業區所造成影響之本質上差異，而為合理之差別待遇，自與平等原則無違。㈥原告向被告申請集村興建農舍所坐落之系爭土地，位於特定農業區農牧用地內一事，明確登載於系爭土地登記謄本中，被告既係基於此一客觀上足以明白確認之事實，以原告申請於特定農業區內土地上集村興建農舍，不符系爭解釋令就農業發展條例第18條第1項所為核釋為由，以原處分否准原告之申請，依行政程序法第103條第5款規定，被告在作成原處分前，並無通知原告陳述意見之必要等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
六、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原告99年5月25日申請書、被告99年6月10日府農輔字第0990087303號通知補正函影本、原告99年6月23日申請書影本、被告99年8月4日府農輔字第0990129664號函影本、行政院農業委員會99年10月15日函頒農水保字第0991875738號令影本、被告99年10月22日府農輔字第0990335916號函詢行政院農業委員會影本、行政院農業委員會99年10月29日農授水保字第0990171648號函復被告影本、行政院農業委員會100年1月31日農水保字第0990180467號函復被告影本、新竹縣政府
100年3月3日府農輔字第1000027234號函影本、行政院農委會100年6月14日農訴字第1000120912號訴願決定書影本（答辯卷第4至8頁、第9頁、第10頁、第11頁、第13頁、第16頁、第17頁、第18至20頁、第21至22頁、本院卷第47至50頁）等在卷可稽，自堪認為真正。
七、本件之爭點為：㈠農委會就農業發展條例第18條第1項於93年2月2日所為「特定農業區農牧用地可參加集村興建農舍」之函示，於99年10月15日後變更為不可集村興建農舍之函示，是否為法令有所變更？有無法令不溯及既往原則及中央法規標準法第18條從新從優原則之適用？㈡原告等是否有司法院釋字第525號、第589號解釋所揭櫫信賴保護原則之適用？本院判斷如下：
㈠、按「本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」農業發展條例第18條第1項定有明文。其規範意旨，乃考量實際農民需求、農業發展及促進農地合理利用，對於89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，「於不影響農業生產環境及農村發展」前提下，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。準此，於該條例89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，必須符合無自用農舍且不影響農業生產環境及農村發展之要件，並經直轄市或縣（市）主管機關核定，始得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。而「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，係立法者斟酌生活事實之複雜性、適用個案之妥當性，使用不確定法律概念，賦與主管機關相當程度之判斷餘地，是主管機關於核准集村興建農舍之申請前，應本於國家整體立場，審酌該項申請有無影響農業生產環境及農村發展之事由，如認為核准申請將影響農業生產環境及農村發展，自不應核准。且按「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159條明定之行政規則之一種。……因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」、「行政機關為執行法律，得依其職權發布命令，為必要之補充規定，惟不得與法律牴觸，迭經本院解釋在案。……。」、「法條使用之法律概念，有多種解釋之可能時，主管機關為執行法律，雖得基於職權，作出解釋性之行政規則，然其解釋內容仍不得逾越母法文義可能之範圍。」分別為司法院釋字第54
8號、第505號及第586號解釋理由書所揭示。承前所述，以集村方式興建農舍，必須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，依參加人基於農業發展條例第18條第5項授權，會同內政部訂定之農業用地興建農舍辦法第8條第1項規定，以集村方式興建農舍，應有20戶以上之農民為起造人，且農舍與坐落之農業用地間應留設至少6公尺寬之道路，復應設置停車位、停車場、廣場等公共設施（參見該項第
1、6、8款等規定），足見集村興建農舍必須使用廣大面積之農業用地，作為住宅、道路或公共設施等非農業用途使用。是以，集村興建農舍坐落之農用土地，倘位於區域計畫法施行細則第13條第1款規定之特定農業區，即「優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經區域計畫主管機關會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者」，勢將使具有優質生產力而可實際從事農業經營之農用土地面積減少，對於農業生產環境顯有不利影響，復與農業發展條例第1條所揭示確保農業永續發展及促進農地合理利用之立法目的相違背。參加人為該條例第2條規定之中央主管機關，基於職權，並為達成避免農地建地化及保護優良農田供農業生產使用等目標，就該條例第18條第1項所使用「不影響農業生產環境及農村發展」之不確定法律概念，發布系爭解釋令，闡釋集村興建農舍所坐落農業用地如位於特定農業區者，即為影響農業生產環境及農村發展，核屬依行政程序法第159條第2項第2款規定，為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實，而訂頒之解釋性行政規則，符合司法院釋字第
548號解釋意旨，並非法規之變更，自不生法規不溯及既往適用，或應依中央法規標準法第18條規定從新從優予以適用之問題。又系爭解釋令認為集村興建農舍所坐落之土地，以非特定農業區之農業用地為限，與前述農業發展條例第18條第1項之立法意旨及國家農業政策相符，並未逾越母法關於「不影響農業生產環境及農村發展」之範圍，亦無增加母法所未規定之申請限制，或與母法有所牴觸，合於前引司法院釋字第505、586號解釋所揭示行政機關訂定行政規則應遵循之原則，自亦無違法律保留原則。且參酌司法院釋字第28
7號解釋意旨：行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用，是系爭解釋令應自農業發展條例第18條第1項規定於89年1月4日修正施行時起即有適用，則被告對原告於99年5月25日所提出於特定農業區土地上集村興建農舍之申請，依據系爭解釋令意旨，以原處分予以否准，並無不合。
㈡、再者，依被告所提出監察院對參加人及內政部提出之糾正案文記載，農業發展條例自89年修正公布以來，截至99年6月30日止，全國計有85件集村興建農舍申請案，經統計集村興建農舍之農業用地作為建築基地面積者計有45.0189公頃，其中位於優良農地或政府投入資源辦理土地重劃之「特定農業區」者，計有28.3553公頃，占62.99%，亦即6成以上本應為優先保護之特定農業區，卻成為集村興建農舍之建築基地，顯然悖離集村興建農舍之政策目標之一，即保護優良農地及其農業生產環境（見本院卷二第37至46頁）。由此足見，在參加人作成系爭解釋令前，直轄市、縣（市）主管機關多未考量特定農業區之優質農地應優先保護作為農業經營使用，對於在特定農業區土地上申請集村興建農舍之案件，率予准許，導致具高度生產力且經國家投入資源維護之特定農業區土地面積不斷減少，故為避免優良農地建地化之現象持續擴大，衝擊國內之農業生產環境，對於特定農業區採取及時之保護措施，自屬必要。又參加人稱其與內政部於99年8月即已著手農業用地興建農舍辦法之修正作業，惟因修正幅度甚大，需經相關機關、團體充分討論並彙整意見，迄至10
0年10月3日止，已召開10次工作會議，仍未修正完成等情，未為兩造所爭執，堪以採信。是參加人基於維護優良農地之迫切需要，在相關辦法修正完成之前，作成系爭解釋令，統一解釋在特定農業區集村興建農舍之申請，與農業發展條例第18條第1項所定「不影響農業生產環境及農村發展」之要件有違，而不應准許，俾直轄市、縣（市）主管機關有所遵循，自有助於達成保護優良農地續為農業使用，確保農業永續發展之公益目的。又特定農業區既屬糧食生產之精華地區，或國家過往農業投資之重點地區，理應嚴格限制其作為農業用途，始足以貫徹區域計畫及農業主管機關將之劃定為應予特別保護農業地區之目的，則系爭解釋令認為以集村方式興建之農舍不得坐落於特定農業區內，亦屬達成行政目的所必要之方法，是系爭解釋令亦與比例原則核屬相符。又憲法第7條固揭示平等原則，惟該條文所揭示之平等原則非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇；是按憲法第7條所揭示之平等原則，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待（司法院釋字第485號、第596號解釋意旨參照）。故立法者得以與行政目的有合理聯結之手段保障較一般社會大眾弱勢之社群或特定之社會公益，以提升整體人民之生活環境、完滿人性尊嚴，非謂法律形式上給予不同對待，即認定或推定該法律違反平等原則。此參諸行政程序法第6條之解釋意旨，亦為自明之理。
而觀諸上述監察院糾正案文所載，上開85件於農業發展條例89年修正後提出之集村興建農舍申請案中，作為配合農地之面積計有421.8514公頃，其中山坡地保育區農牧用地占總面積36.08%；其次為山坡地保育區林業用地，占總面積27.55%，若加計森林區農牧用地及風景區農牧用地，則配合農地中有高達70.32%之比例係屬偏遠、低價值之農地。準此以觀，參加人作成系爭解釋令前，因申請以集村方式興建農舍之建築基地，多坐落於緊鄰市區之優良農地，其配合農地卻遠離該集村社區，致使居住農舍者必須駕車始能抵達配合農地，此與農業發展條例所定農舍興建之目的，應係為方便農民就近管理所耕作農地，以促進農業生產，而非專供住宅使用者，顯有違背。反之，由前引農業發展條例第18條第1項及第
4項前段：「第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人」，及農業用地興建農舍辦法第6條第3款本文：「申請興建農舍之該宗農業用地，扣除興建農舍土地面積後，供農業生產使用部分應為完整區塊，且其面積不得低於該宗農業用地面積90%」等規定，可知個別興建之農舍，因係坐落於農民自己所有、供農業生產使用土地上，其面積復受有不得超過該宗農地面積10%之限制，故符合農民就近照顧農作之習性與需求，亦較能確保大部分農地均確實作為農業經營使用。是上述將優良農地不當使用作為建築基地，卻將低價值之山坡地保育區、森林區及風景區農牧用地作為配合農地之情形，既為集村興建農舍所獨有，且不符合農業發展條例保護優良農地作為農業使用之意旨，參加人因而作成系爭解釋令，核釋集村興建農舍之農業用地不得位於特定農業區，以遏止優良農地建地化之異常現象繼續擴大，乃基於集村興建農舍與個別興建農舍對特定農業區所造成影響之本質上差異，而為合理之差別待遇，核與平等原則之意旨無違。準此，本院自得對上揭參加人99年10月15日所發布之系爭解釋令加以援用。
㈢、原告雖主張參加人與內政部依據農業發展條例第18條第5項之授權所訂定之農業用地興建農舍辦法第4條，並未禁止申請興建農舍於特定農業區土地，且參加人93年2月2日農授水保字第0931801943號函釋揭示特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參加集村興建農舍，系爭解釋令遽予變更，認特定農業區均不得集村興建農舍，係對人民依法律享有之權利增加限制，侵害原告之信賴利益云云。惟按農業發展條例第18條第1項規定，並非毫無限制地開放集村興建農舍，申請者仍須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之條件，方可獲主管機關核准，在未經核准前，難謂已享有集村興建農舍之權利；而系爭解釋令，即係就前揭條文所定集村興建農舍應具備之要件而為具體解釋，原告之申請既與該法定要件不符，而未獲被告核准，故其等自始即未取得集村興建農舍之權利，並非如原告所指，係因參加人作成之系爭解釋令，對其等原本依法律享有之權利加以限制。且按行政法上信賴保護原則之適用，必須行政機關之行政處分及其他行政行為，足以引起當事人信賴（即所謂信賴基礎），又當事人因信賴該國家行為而有具體之行為（包括運用財產及其他處理行為），另信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，如嗣後該國家行為有所變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；且當事人之信賴，必須值得保護，始足當之。若行政機關並無何足使當事人產生信賴之行為，或當事人純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，均屬欠缺信賴要件，不在保護範圍。經查：
1、原告提出之參加人93年2月2日農授水保字第0931801943號函固揭示特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參加集村興建農舍，惟仍須符合農業發展條例第18條第1項規定之要件。參諸農業用地興建農舍辦法第3條第1項更進一步闡釋依農業發展條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，並列有相關資格條件之限制，可知符合農業發展條例第18條第1項規定取得特定農業區農牧用地之農民，雖可依本項之規定申請集村興建農舍，惟並非一經提出申請，主管機關就必須當然核准，仍應審核其他要件是否具備，尤其對於農業發展條例第18條第1項所稱「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，主管機關自有依法判斷認定之空間。是上開參加人上開93年2月2日農授水保字第0931801943號函，僅係就特地農業區之農牧用地可否參加集村興建農舍之疑義作出說明，並未改變特定農業區農牧用地申請集村興建農舍仍須符合農業發展條例第18條第1項「不影響農業生產環境及農村發展」之規定。是原告主張上揭參加人93年2月2日農授水保字第0931801943號函釋已足以令一般人民信賴特定農業區之農牧用地可供作集村興建農舍，具有使人民產生信賴之基礎云云，不僅誤解函釋意旨，亦忽略農業發展條例第18條第1項規定對於集村興建農舍之規範要件，實無足採。再者，農業用地必須供相關農業工作之使用，此觀同條例第3條第10款規定自明。雖同條例於第18條第1項規定賦予89年1月4日後取得農業用地之無自用農舍農民，可申請集村方式或在自有農業用地興建農舍。惟原則上農地不准許興建以住宅為主之農舍，但無自用農舍而需於新取得之農地興建農舍者，則例外規定得以集村或其他方式興建（本項立法說明參照）。蓋取得農業用地之農民當係以從事農業相關工作為其目的，僅在例外情況下，為了照顧無自用農舍之農民居住需求，始開放符合一定資格條件之農民可興建農舍。是縱使農地因不符法律規定之要件而無法申請興建農舍，亦不影響農民從事相關農業工作之使用。又參加人於95年11月印製發行之「集村興建農舍推廣手冊」，及參加人根據農業發展條例第18條第6項規定之授權，訂定之集村興建農舍獎勵及協助辦法，其內容亦無一語敘及申請在特定農業區集村興建農舍者，必可獲主管機關准許。故各地方主管機關在前揭規定修正施行後，雖陸續許可53件於特定農業區集村興建農舍之申請案，惟此乃主管機關就每一個案逐一審查後，認與集村興建農舍所有法定條件均相符合，所作之決定，無從據以推論參加人或農業發展條例各地方主管機關，業已形成對特定農業區內集村興建農舍之申請案一律予以核准之行政慣例。是原告主張上述由參加人作成及訂定之函釋、法規命令內容，暨地方主管機關核准於特定農業區內集村興建農舍之前例，足以使一般人民信賴特定農業區及經辦竣重劃之農牧用地可供作集村興建農舍，具有使人民產生信賴之基礎云云，容有誤解，且忽略農業發展條例第18條第1項所定集村興建農舍之要件，自無足採。
2、再者，系爭解釋令雖限制農民不得於特定農業區興建集村農舍，但仍得於特定農業區外之其他區域申請，或選擇於特定農業區申請興建個別農舍，更具確保農業永續發展，提高糧食自給率等維護糧食安全之公益目的。本件原告固於99年10月15日參加人發布系爭函令前之同年5月25日提出申請集村興建農舍之申請，惟斯時被告尚未核准其等之申請，原告等並未取得集村興建農舍之權利，對於系爭土地將來能否集村興建農舍，僅屬主觀之期待與願望。原告主張已投入資金購買農地及委請專業建築師設計規劃等事宜，作了財產上投資安排云云，至多僅係為達成被告核准集村興建農舍之前置作業成本，難認已表現信賴之事實。綜上，被告認原告之申請並無信賴保護原則之適用，洵屬有據，原告此部分主張，亦非可採。
㈣、綜上所述，被告認原告之申請不符農業發展條例第18條第1項規定而予以駁回，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分；並請求被告應就系爭土地作成准許原告集村興建農舍之行政處分，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中華民國101年4月5日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官林育如法官黃桂興上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國101年4月5日
書記官李承翰