高雄高等行政法院97年度訴字第560號判決

裁判字號：高雄高等行政法院97年訴字第560號判決

裁判日期：民國99年01月29日

裁判案由：徵收補償

高雄高等行政法院判決
97年度訴字第560號民國99年1月19日辯論終結原告甲○○（如附表所示
乙○○（如附表所示丙○○（如附表所示丁○○（如附表所示戊○○（如附表所示己○○（如附表所示被告高雄縣政府代表人庚○○訴訟代理人壬○○
辛○○上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國97年5月2日台內訴字第0970055189號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰原告丙○○經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要︰緣交通部公路總局為辦理臺1線鳳山至屏東段381K＋473－382K+250.8拓寬改善工程，經報奉內政部民國96年9月20日台內地字第0960149052號函核准徵收如附表所示所有權人所有如附表所示地號土地及其土地改良物，被告以96年10月17日府地權字第960240186號公告徵收，期間自96年10月19日起至96年11月18日止，所有權人丁○○等對地價補償有異議，於公告期間提出異議書，請求以95年度之土地公告現值加成計算地價補償費。案經被告將全案提交高雄縣地價及標準地價評議委員會（下稱地價評議委員會）96年12月27日96年第4次會議復議，經決議：「大寮鄉第15、16及568區段96年公告土地現值復議維持分別為每平方公尺新台幣（下同）33,000元、35,000元及26,270元，照案通過。」被告旋以97年1月10日府地權字第0970013184號函復土地所有權人復議結果。土地所有權人不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
㈠、被告所稱徵收補償地價，已接近「一般正常交易價格」云云，惟所謂一般正常交易價格，究竟多少？徵收之系爭土地附近之一般正常交易價格，又究係如何？地價動態又是怎樣？被告並未提出任何具體之交易數據或任何實例證據以實其說，實難令人信服。
㈡、按平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編定土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考，並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」是被告應依此規定，經常『調查其地價動態』，並依其地價動態調查之結果，作為『繪製地價區段圖』及『估計區段地價』之依據，乃屬當然。經查，依「高雄縣95年第一、二、三、四季之地價動態」一文所載，有關系爭土地所在地之高雄縣大寮鄉部分，敘○○○鄉○○○路○○○鄉○○路連接高架陸橋通車後，帶動光明路沿線及周邊土地交易價格在平穩中成長，由於捷運主機廠施工進度順利，．．．並吸引建商陸續在後庄段、翁公園段（按即為拓寬臺一線所徵收土地之所在地段）等地區推出興建個案，銷售情形良好，另本鄉工業區○○○區○○道路便利性，其價格仍維持平穩成長○○○鄉○○○路○○○鄉○○路連接高架陸橋通車，並與高潮線東西快速公路連接，．．．致使周邊土地在平穩中成長」「由於近半年來經濟景氣持續平穩．．．鳳屏路旁等有新建成屋，其交易較熱絡．．．另因有捷運主機廠用地．．．可刺激房地產交易之買氣」等語，是被告之所屬官員已自承系爭土地附近，土地價格維持平穩成長，雖第四季之報告稱:「鳳屏路部分路段（按即本件徵收土地之路段）延宕多年尚未完全拓寬，．．．致使附近房地產交易量停滯不升」等語。但依上開被告官員調查所得觀之，僅稱「交易量停滯不升」而已，並未述及地價之變動，然亦未說明系爭土地附近，地價有下跌之情形，依目前社會之情況觀察，土地價格仍維持平穩成長，看不出有任何下跌之徵兆，此觀所述96、97年之「公告土地現值調幅」分別調升「0.64％」、「1.19%」，益足證明。
㈢、又依內政部於網站所公布之「歷年公告土地現值調幅」表，高雄縣公告土地現值在95年度調升0.62%，96年調升0.64%，97年調升1.19%，是在徵收之96年度，高雄縣「公告土地現值調幅」為調升0.64%，96年度較諸95年度調升0.02%，「公告土地現值調幅」既為調升，為何系爭土地於徵收之96年度，竟大幅調降1/3，約30%，其理安在？顯違「比例原則」。
㈣、本件系爭土地位於「臺一線省道」之路邊，地目為「建」，徵收後即可作為拓寬道路之用。「臺一線省道之鳳屏公路」為鳳山往屏東之最主要且唯一之「大道」，除四線之汽車車道外，其旁尚有二線慢車道，原即為寬廣之「省道」，徵收系爭土地作為臺一線之道路用，如經拓寬，即成為40米之「寬敞省道」，自非一般之「鄉縣」可比，被告竟將系爭土地劃歸其所謂之○○○鄉區○○○○路線價區段）」，其不合理，彰彰明甚。政府為改善此一路段之交通，始有徵收拓寬之舉，否則何必徵收以供拓寬。同一路線之鳳屏公路近高屏橋部分（高雄縣端）早在87年間即已被徵收並拓寬作為道路使用，就以其中一筆，即當時另一被徵收人所共有之高雄縣○○鄉○○村○○○段○○○○○○○號土地亦被徵收而論，其時係以公告現值每平方公尺53,200元加4成為徵收補償標準，此為被告不可否認之事實。被告僅以系爭土地「依其土地使用限制、交通運輸、自然條件、土地利用現況及其他影響地價因素，劃屬為第16地價區段」云云，劃歸「屬一般路線價區段」，顯屬不符，且違平均地權條例施行細則第第63條第1項第1款之規定。
㈤、系爭土地位於省道臺一線「鳳屏公路」為高雄縣鳳山通往屏東市○○○○道，已如上所述，道路兩旁商店林立，有銀行（企銀、農會）、學校（樂育高中、和春技術學院、後庄國小、中庄國中、國小）、慈惠醫院及各種商店，經濟繁榮，不言可喻，數年來非但並無衰退跡象，反而益發榮盛，何況，高雄捷運橘線即經過系爭土地之旁，而其主機場即設於相鄰之高雄縣大寮鄉前庄村，而該捷運橘線早已開工並即將通車，在可預期之短期將來，必帶動此一地區之繁榮，附近土地地價必然直線高漲，是本件徵收土地價額之上揚，當屬必然。復查，本件系爭土地僅以其中之高雄縣○○鄉○○段○○○○○號及翁公園段3866-27地號為例，其歷年之土地公告現值每平方公尺如下（其他被徵收之土地歷年之土地現值亦大致如此）：87年為57,000元，88年為57,000元，89年為57,000元，90年為57,000元，91年為57,000元，92年為56,500元，93年為53,000元，94年為52,000元，95年為52,000元，96年為35,000元，97年為35,000元。由上開土地公告現值變化可知，自87年至91年共6年間，土地公告現值並無任何調降或調升，雖自92年起每年略有調降，但自87年至95年共10年間，系爭徵收土地只降4,000元，平均每年調降約只400元而已，而94年及95年連續2年均未調整，均為52,000元，但95年至96年，僅僅一年，竟然大幅調降17,000元，顯然違背情理，亦不符「比例原則」。
㈥、再參諸之前於87年間臺一線鳳山至屏東段382k+270-382k+600拓寬改善工程用地徵收時，即係依87年之公告現值加4成辦理徵收，本件徵收情形相同，位置相連，僅徵收之時間先後不同而已，理應比照87年間之前徵收條件辦理，方屬合乎「相同事情相同處理」之原則，以維本件徵收土地所有權人之權益。況依高雄縣大寮鄉地政事務所於網站所公布之消息，97年全國公告土地現值平均調升3.23%，97年與96年之社會經濟情況應無何變更，其公告土地現值亦見調升，依此足見被告於96年大幅調降系爭土地當年之公告土地現值，毫無道理可言。
㈦、土地徵收條例第30條第1項規定：「被徵收之土地．．．在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告現值，補償其地價。」如上所述，被告並未依上開平均地權條例第46條規定，依其所屬地政局官員所製作「地價動態」之調查報告，並依該地價動態調查之結果，以「繪製地價區段圖」及「估計區段地價」之規定辦理，復昧於事實，將應屬「繁榮街道路線價區段」系爭土地，列為「一般路線價區段」，顯然違法。又依行政院97年5月2日院臺經字第0970014033號函訂定之「辦理重大公共建設計畫用地範圍地價調整注意事項」之第6點規定：「直轄市、縣（市）政府對於重大公共建設計畫用地範圍，其每年之公告土地現值調整原則如下：⑴以不高於該直轄市或縣（市）平均公告土地現值調幅為原則。⑵計畫用地範圍所在鄉（鎮、市、區）平均公告土地現值調幅，較直轄市或縣（市）平均公告土地現值調幅為高者，以不高於鄉（鎮、市、區）平均公告土地現值調幅為原則。」內政部97年5月2日台內地字第0970076502號函亦重申上開行政院所頒之「注意事項」之意旨，被告於96年將系爭土地降為35,000元，顯係公然違背行政院公告「注意事項」及內政部上開函示之規定，其不足取。
㈧、人民之財產權應予保障，為憲法第15條所明定，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨，迭經司法院著有解釋在案。而此之所謂「相當之補償」，當指「相當於市價之補償」，方屬正解，否則，如以「公告土地現值」補償，即屬不相當，雖本次徵收時，有依「公告土地現值」加3.5成，作為補償之金額，但查，被告係將原先95年之「公告土地現值」，違法大降「17,000元」後，再加成徵收，而非以原先之「公告土地現值」52,000元為基數，再加4成徵收，形式上雖合於法律之規定，實質上則是以迂迴違令、違法、違憲及違反司法院解釋之方法，故意降價後再加成補償，仍屬違法、違憲。
㈨、又依「地價調查估計規則」第21條第1項規定：「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例或收益實例之區段，應於鄰近或適當地區，選取二個以上『使用分區』或『編定用地』相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價．．．。估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，應填載於區段地價估價報告表。」經查，被告於辦理系爭土地之估計區段地價時，是否依上開之規定，將估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，填載於區段地價估價報告表，均未見被告舉證以實其說，則其於辦理系爭土地之估計區段地價時，是否依合於上開法令之規定，不無可疑。再者，被告自認於地價評議委員會評議系爭土地現值時，曾舉鄰近第17地價區段之高雄縣○○鄉○○○段2351-6、2351-8地號，及同鄉第44○○○區段○○○○段○○○○○○○○號以之為買賣實例，藉以計算出系爭土地所劃屬之第16地價區段在徵收之96年度之「公告土地現值」為每平方公尺35,000元云云。惟查，系爭土地所劃屬之第16地價區段，並無買賣或收益之實例，自應依上開「地價調查估計規則」第21條第1項第2款之規定辦理，而依被告所提出之所謂上開買賣實例之「土地增值稅（土地現值）申報表」，其上所載之交易日及土地現值如下：⑴磚子瑤段2351-6地號，移轉日期為94年12月19日，土地現值為每平方公尺48,000元。⑵磚子瑤段2351-8地號，移轉日期為94年12月1日，土地現值為每平方公尺48,000元。
⑶翁公園段3855-56地號，移轉日期為95年6月22日，土地現值為每平方公尺23,000元，上述所謂買賣實例中之磚子瑤段2351-6、2351-8地號土地，與原告所有之系爭土地均在鳳屏路之二側，或可認為係「使用分區」相近。但翁公園段3855-56地號土地則不在鳳屏路之路側，而係位在高雄縣○○鄉○○村○○路旁，其「編定用地」顯然與系爭土地不同，被告以此翁公園段3855-56地號土地作為估計系爭土地所劃屬地價區段之地價估計依據，顯與規定不合。
㈩、第按「地價及標準地價評議委員會之成員，固係依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定產生，由不同屬性之代表共同作成決定，應享有『判斷之餘地』，但行政法院仍應就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查之。」最高行政法院著有95年度判字第2143號判決意旨可資參照。查依被告所謂買賣實例之「土地增值稅（土地現值）申報表」所示，該磚子瑤段2351-6、2351-8地號土地於94年交易時所申報之「土地現值」均為48,999元/平方公尺，惟此申報之「土地現值」要係向稅捐或地政等有關機關申報，依一般經驗法則，一般人於交易時為節稅起見，一向均係申報較實際買賣價額為低之數額為申報之「土地現值」，以達降低稅負，是被告之「原處分卷附之上開買賣實例調查表」將上開磚子瑤段及翁公園段土地之「土地合理買賣單價」，分別認定為每平方公尺42,059元、39,496元、29,134元等情，乃屬虛構而錯誤之事實，被告依此虛構而錯誤之事實所作成之原處分，自屬不當且不法，參酌上開最高行政法院判決意旨，原處分之「判斷」既基於上述錯誤之事實為判斷之依據，其判斷亦屬不法且屬不當，自屬當然違背法令等情，並聲明求為判決㈠撤銷訴願決定及原處分；㈡被告應作成再補償土地所有權人如附表所示金額之行政處分。
四、被告則以︰
㈠、本件原告甲○○等人所有高雄縣○○鄉○○段○○○○○號等土地，係交通部公路總局辦理臺一線（鳳山－屏東段）拓寬工程徵收用地，因其鄰接已開闢之臺一縣省道，故地政機關辦理96年（徵收當期）公告土地現值調整作業，乃依照平均地權條例第46條及地價調查估計規則第18條、第21條等相關規定，將系爭土地與毗鄰之住宅區土地併同劃屬大寮鄉第1○○○區段○○○○路線價區段），復參酌調查蒐集之地價動態資料並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定為每平方公尺35,000元，並據以編製土地現值表後辦理公告，並無違誤。
㈡、查本件土地所屬高雄縣大寮鄉區地價，被告依照土地徵收條例第22條規定，於96年12月27日提交地價評議委員會復議，經系爭土地管轄地政事務所估價人員列席說明調查蒐集地價動態詳情，及與會委員充分討論結果，咸認本件土地依96年徵收當期之公告現值加3.5成後，已達一般正常交易價格，乃決議該區段地價仍予維持每平方公尺35,000元。按縣市地價評議委員會乃為一合議制組織，其成員依法皆具有類似鑑定事實之專業能力，顯然對於公告土地現值評定或復議及徵收補償地價加成補償成數，自具有客觀公正之判斷，並係經由不同屬性代表，根據不同見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地，實應予以尊重。衡諸本件土地96年（徵收當期）公告現值評定及復議結果均為每平方公尺35,000元，另加3.5成（即每平方公尺47,250元）作為徵收補償地價，當已達一般正常交易價格，應予指明。
㈢、次查影響地價變動之因素，雖包括土地使用管制、交通運輸、公共建設、工商活動、環境污染及發展趨勢等，惟該各項影響因素，終究反映在土地之交易價格上。經查與系爭土地所屬第16地價區段毗鄰，且與系爭土地利用價值相近及同劃為一般路線價區段之大寮鄉區內土地買賣價格約為每平方公尺40,000元至43,000元之間，其96年公告土地現值評定為每平方公尺33,000元，另位於系爭土地所屬地價區段鄰近，且同屬一般路線價區段之大寮鄉區內土地之正常交易價格約為每平方公尺29,000元，其公告土地現值評定為每平方公尺22,000元，故本件土地所屬第16地價區段土地之正常買賣價格，經地政機關就蒐集鄰近性質相似區段之土地交易價格資料詳填研析，咸認約為每平方公尺45,000元之較為妥切。而其96年公告土地現值評定為每平方公尺35,000元，亦屬合理，並兼顧相鄰區段地價估定之均衡。
㈣、按土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告現值，補償其地價。．．．前項徵收補償地價必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣市主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」顯然上開「必要時得加成補償」之規定，乃是授權徵收補償主管機關按法定補償基準價格（即公告土地現值）與正常市價間之差異情形，來衡量加成數額，藉以彌補評定之公告土地現值與一般正常交易價格之差距，俾合理保障被徵收地主之權益，此觀該法條文字內容自明。至加成補償，就其性質應屬地價補償之範圍。衡諸本件土地按其徵收當期公告現值（每平方公尺35,000元）加3.5成（即每平方公尺47,250元）作為補償地價，既已達一般正常交易價格（約每平方公尺45,000元），尚不悖上開土地徵收條例第30條之立法意旨，原告自無確實權益遭受損害可言。縱使本件土地96年公告現值為適切反映地價動態，由原每平方公尺52,000元調降為每平方公尺35,000元，惟查平均地權條例第46條規定，政府每年查估土地公告現值，提經地價評議委員會評定後，於1月1日辦理公告，係同時作為申報土地移轉現值、課徵土地增值稅及補償徵收土地地價之依據。而土地公告現值之調整，係基於合理反映地價動態，於法尚非不可調降或提高，否則何需每年編製土地現值表。至公告現值既可依法定程序調整，則土地所有權人不因而即時取得或喪失何項權益，且政府機關按其公告土地現值，須依相關法定程序作業，不可能任意調高或降低，原告指稱被告刻意調降本件土地徵收當期之公告現值乙節，顯屬誤解。
㈤、又查高雄縣96年評定之公告土地現值約佔一般正常交易價格（市價）之7成8，是故高雄縣自96年1月1日至96年12月31日辦理公告徵收土地補償地價之加成補償成數，概以徵收當期之公告土地現值加3.5成辦理，該加成補償成數亦提交地價評議委員會於評議96年公告現值時評定通過，並告確定。再查政府依法徵收私有土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價，土地徵收條例第30條第1項已有明定，而本件土地於96年10月17日公告徵收，被告按徵收當期之96年公告現值（每平方公尺35,000元）加3.5成（即每平方公尺47,250元）核發補償地價，已達一般正常交易價格，顯為適法。原告請求系爭土地按非屬徵收當期之95年較高公告現值（每平方公尺52,000元）加4成（即每平方公尺72,800元）作為補償地價，尚非有據。又公用徵收之地價補償，究與一般買賣有別，其補償金額之決定，非以應受補償人同意為必要，當事人自不能因不滿意補償地價之數額，而遽指為違法（最高行政法院43年判字第5號判例參照）。
㈥、高雄縣95年各季地價動態之撰寫，係針對轄區27鄉鎮市土地之地價變動情形，作一概括及綜合性之分析，並未針對個別區段地價估定不合理作詳確敘述及說明。惟地政機關每年辦理公告土地現值調整作業，各管轄地政事務所應依平均地權條例第46條及地價調查估計規則相關作業規定，就轄區鄉鎮市區地價逐一詳加檢討，如發覺各該區段之公告土地現值與其一般正常市價相較，顯不合理，應於年度現值檢討作業時作適當調整（包括調降或調高），然查本件土地所屬第16區段土地之一般正常市價約為每平方公尺45,000元，故其96年（徵收當期）之公告土地現值評定結果降為每平方公尺35,000元，並與系爭土地所屬第16區段相鄰且同屬臺一線路線價之第17區段之公告現值（每平方公尺33,000元）保持均衡，勘稱適切、合理、允當。
㈦、再以本件土地係毗鄰都市計畫住宅區土地，雖面臨臺一線省道，惟經勘查並未具有顯著商業活動，僅位於鳳屏路之高雄地區市○道路，與市區道路之繁榮狀態相較，顯屬非繁榮街道，足認系爭道路處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路線價區段。再查系爭土地所屬地價區段，不論劃設為繁榮街道路線價區段，抑或劃屬一般路線價區區地價之估定，均高於路線價以外之一般裏地區段地價，衡諸本件土地所屬大寮鄉第16地價區段，被告將其劃設為一般路線價區段，迄今已歷經多年，此乃地政機關依據地價調查估計規則相關法令規定，本於專業良知，所為地價區段劃分作業之事實考量，亦為行政機關執行業務適用法規之專業裁量權之運用，於法殊無違誤，且本件係原告不服土地徵收補償地價提起行政訴訟，所應審究者，乃應就本件土地96年公告現值估定是否參酌蒐集之買賣實例，適切反映地價動態，如系爭土地96年徵收當期之公告現值，地政機關業依平均地權條例第46條規定，合理反映地價動態，復加3.5成後，已達一般正常交易價格，並符合土地徵收條例第30條規定旨意，原告自無權利遭受損害可言。
㈧、行政院97年5月2日院臺經字第0970014033號函頒「辦理重大公共建設計畫範圍地價調整注意事項」，並非法律授權訂定之法規命令，係屬行政規則之性質，非直接對外發生法規範之效力。又該注意事項依上開行政院函主旨所示係自97年5月2日（發文日）生效，故本件土地徵收當期之96年1月1日公告現值之查估作業，基於「法律不溯既往」原則，自與上開行政院訂頒之地價調整注意事項無何關連。又依該注意事項第6條規定對於每年之公告土地現值調整原則規定均以「不高於」該直轄市或縣市及鄉（鎮、市、區）平均公告土地現值調幅為原則，惟第2條及第5條規定，所稱地價調整，係指直轄市、縣（市）政府每年依平均地權條例第46條及土地徵收條例第30條規定公告土地現值、徵收加成補償之評定，及其公告土地現值之訂定，需適切合理反映地價動態。而本件土地96年徵收當期之公告現值及加成補償成數之評定，被告悉依上開平均地權條例第46條及土地徵收條例第30條規定辦理，並無違誤。
㈨、直轄市或縣市政府對於轄區內土地每年公告現值調整作業，應核實反映地價動態，現行平均地權條例第46條已有明定。
本件土地所屬大寮鄉第1○○○區段○○○○路線價區段）範圍土地，其96年之一般正常合理市價約為每平方公尺45,000元，係地政機關就調查蒐集鄰近地價區段內之土地買賣實例，秉於專業良知，經詳慎審酌並深入研析相關影響地價因素，所推估之一般正常交易價格（俗稱市價）。上開鄰近區段內土地之正常買賣價格，包括大寮鄉第17地價區段（同屬臺1線路線價區段）內之磚子瑤段2351-6地號土地於94年12月19日買賣價格約每平方公尺39,500元及磚子瑤段2351-8地號土地於94年12月1日買賣價格約每平方公尺42,000元，第442地價區段（同屬一般路線價區段）內之翁公園段3855-56地號土地於95年6月22日買賣價格約每平方公尺29,000元。故本件系爭土地所屬第16地價區段範圍土地之一般正常交易價格，依上開地價動態資料之證述，推估為每平方公尺45,000元，堪稱適切合理。按縣市地政機關每年辦理轄區土地公告現值調整，依照平均地權條例第46條及地價調查估計規則第21條規定估計之區段地價，係提供地價評議委員會評定年度公告土地現值審議作業之參考，此觀上開平均地權條例第46條規定內容自明。衡諸本件土地所屬大寮鄉第16地價區段96年（徵收當期）公告現值，既經地價評議委員會依照法定程序評定為每平方公尺35,000元，於法顯無違誤。又系爭土地徵收當期之公告現值，被告嗣後依照土地徵收條例第22條規定，提交地價評議委員會復議，出席委員咸認為本件土地原95年公告現值每平方公尺52,000元，與一般正常市價相較，似有偏高，且與鄰近地價相較，顯不均衡。故提經復議結果仍予維持為每平方公尺35,000元，業如前述，並無不合。
㈩、政府每年定期公告土地現值，係作為土地徵收補償地價及申報土地移轉或設定典權課徵土地增值稅之依據，現行平均地權條例第46條第2項已有明定。故公告土地現值兼具有徵收補償與土地稅負多項功能，而公告現值與調查之土地一般正常市價相較，如確有偏高或偏低之情事，地政機關自應於每年辦理轄區土地公告現值調整作業時，按照法定程序，作適切調高或調降，俾合理反映地價動態。又目前公告土地現值之評定，基於社會整體利益之考量，縱使未能完全接近一般正常市價，惟對於徵收土地補償地價，現行土地徵收條例第30條第2項亦有「必要時得加成補償」之規定，藉以彌補被徵收土地公告現值與一般正常市價間之差距，並期合理保障被徵收地主之權益。查地價調查估計規則第21條所○○○區段地價之規定，包括買賣實例法，基準推估法及收益實例法等，均係指公告土地現值調整作業之查估區段地價而言。惟按收益實例法求取土地公告現值之價格，乃決定於區段土地每年純收益之查估及土地收益資本化率（俗稱還原利率）之選定，又該區段土地須在正常情況下作最有效之利用，且每年純收益亦維持於穩定狀態，然查土地因經營利用方式不同，及受外在經營環境變遷之影響，故土地每年純收益常變動不定；至還原利率之選定，尤須詳慎考量其是否具有精準性，因此以收益實例法求取土地公告現值，實際運算誠頗為繁雜，確有諸多盲點及窒礙難行之處。而一般土地之合理交易價格，當包括其有形之使用收益價格及該土地所具備個別利用條件影響所及之無形價格，顯然一般土地之收益價格自當低於其正常合理買賣價格。為期落實公告土地現值應適切反映一般正常合理市價之法意，地政機關多不採用收益實例法查估區段地價，此乃地政機關基於查估作業之事實考量，亦為行政機關執行業務適用法規裁量權之運用，殊無違法可言。土地登記規則第156條「本規則所需登記書表簿冊圖狀格式及其填載需知，由中央地政機關訂之」，土地所有權移轉或設定典權申報現值作業要點第2、7點「土地所有權移轉（不包括繼承、法院拍賣及政府徵收）或設定典權時，權利人及義務人應於訂定契約之日起30日內，填具現值申報書4份（用紙由稅捐稽徵機關免費提供），並檢附契約影本及有關文件，共同向主管稽徵機關申報土地移轉現值」「稅捐稽徵機關於審核現值確定後，應將現值申報書第一聯及第二聯移送地政機關，於辦理土地登記時，作為核對承受人及權利範圍之用，並建立前次移轉現值及調查地價實例資料。」準此，不動產買賣移轉，權利人及義務人依土地登記規則所訂之登記書表簿冊格式填載土地所有權買賣移轉契約書（即一般所稱公契），再依規定於訂定契約之日起30日內填具申報書，檢附上開契約影本及有關文件共同向主管稽徵機關申報土地移轉現值。又有關申報移轉現值之審核標準按土地稅法第30條及第30條之1（平均地權條例第47條之1及第47條之2）規定，以訂約日當期之公告土地現值為準，申報人申報之移轉現值稅捐稽徵機關經審核超過公告土地現值者，應以其自行申報之移轉現值為準，徵收土地增值稅。是以買賣不動產其申報移轉現值原則以訂約日當期之公告土地現值為準，亦可超過當期公告土地現值，惟須繳納土地增值稅，本件經查原告係以高於當期之公告土地現值申報，惟查其所附被告地方稅務局土地增值稅「免稅證明書」，每平方公尺原地價72,800元，可資證明，係以原義務人之前次移轉現值辦理申報，以享免徵土地增值稅，原告所陳98年1月交易之價格為每平方公尺72,800元，核不足採，其究非屬本件路段系爭土地大寮鄉第16地價區段之98年一般正常買賣市價，亦非屬系爭土地徵收當期96年之一般正常交易價格價等語，資為抗辯，並聲明求為判決原告之訴駁回。
五、本件事實概要欄所載之事實，業據兩造分別 陳明 在卷，並有內政部96年9月20日台內地字第0960149052號函、被告96年10月17日府地權字第960240186號公告、地價評議委員會96年12月27日96年第4次會議紀錄、土地領款清冊等附於訴願卷及原處分卷可稽，洵堪信實。兩造所爭執者厥為被告96年10月17日府地權字第960240186號公告徵收原告所有系爭土地，其徵收補償費以96年公告土地現值35,000元加3.5成（即每平方公尺47,250元）計算補償地價，而未以原告主張之95年度公告土地現值每平方公尺52,000元加4成（即每平方公尺72,800元）作為補償，是否達一般交易價格，是否適法？經查：
㈠、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「本條例第30條第2項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價。」「本條例第30條第1項規定之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數；於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第63條規定計算之。」分別為土地徵收條例第1條第2項、第3項、第30條第1項、第2項及土地徵收條例施行細則第30條第2項、第31條所明定。次按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」為平均地權條例第46條所規定。復按「徵收土地應補償之地價，依土地法及有關法令之規定，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指為違法。」最高行政法院48年判字第111號判例足資參照。
㈡、次按首揭平均地權條例第46條明定直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應繪製地價區段圖並估計區段地價，提經地價評議委員會評定土地現值，於每年1月1日公告後，作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。而地價區區地價估計之方式，地價調查估計規則第18條第1項及第21條第1項則分別規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常○○○區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，應填載於區段地價估價報告表。」查地價調查估計規則乃依土地法施行法第40條授權所訂立關於地價調查估計之法規命令，其中上述規定乃關於如何劃分地價區區地價之技術性及細節性之規定，並未逾越授權範圍，且合於授權意旨，自應予以援用，於進行地價區段之劃分及區段地價之估計時予以遵守，因此查估之區段地價，則作為每年公告土地現值表編製之依據及日後徵收時主管機關補償徵收土地地價之憑據。
㈢、經查，系爭土地因鄰接已開闢之臺一線省道，故被告乃依其土地使用限制、交通運輸、自然條件、土地利用現況等因素，將之劃屬大寮鄉第1○○○區段○○○路線價區段）。另系爭土地所劃屬之第16地價區區段○○鄰分別為14、
15、17、76、376、440、492、439、514及598等地價區段。被告於調查估計區段地價時，因查無第16地價區段之買賣實例或收益實例，而以毗鄰及鄰近之第1○○○區段○○○○段第2351-8地號、第1○○○區段○○○○段第2351-6地號及第44○○○區段○○○○段○○○○○○○○號土地之買賣實例，藉以估算大寮鄉第16地價區段之公告土地現值，有被告地價區段劃分參考圖及買賣實例調查表附於原處分卷（詳原處卷附件2）可稽，並經被告訴訟代理人於本院準備程序及言詞辯論時陳述綦詳，核該地價區段之劃歸及估算地價之方式核該地價區段之劃歸及估算地價之方式，符合上述地價調查估計規則第18條及第21條第1項規定。又查，原處分卷附之第17及442地價區段之3筆買賣實例調查估價表記載，第1○○○區段○○○○段第2351-8地號土地，土地移轉日期94年12月1日、土地合理買賣單價每平方公尺42,059元；第1○○○區段○○○○段第2351-6地號土地，土地移轉日期94年12月19日、土地合理買賣單價每平方公尺39,496元；第44○○○區段○○○○段○○○○○○○○號土地，土地移轉日期95年6月22日、土地合理買賣單價每平方公尺29,134元等情，有上開買賣實例調查表可考，上開3筆買賣實例係發生於估價基準日95年9月1日前1年內，亦符合地價調查估計規則第17條第3項「第1項估價基準日指每年9月1日」之規定，故該3筆買賣實例自得作為96年度地價調查估計之參考。又依卷附上開土地3筆之土地增值稅（土地現值）申報書所載，磚子瑤段第2351-8地號、磚子瑤段第2351-6地號義務人及權利人申報土地現值分別為48,999.4元；翁公園段3855-56地號申報土地現值23,000元，則被告依調查之買賣實例，估計出系爭土地所屬第16地價區段96年度之公告土地現值為35,000元，洵屬有據，且合於上述地價調查估計規則第21條規定。另該土地增值稅（土地現值）申報書為買賣義務人及權利人自行向稅捐機關申報之土地價值，並經稅捐機關查核後核定，原則上自得作為地價調查估計規則所稱之買賣實例。原告主張被告係基於不實之資料，作成96年度系爭土地公告現值之公告云云，並不可採。
㈣、第以行政機關每年辦理公告土地現值調整作業，係依平均地權條例第46條規定，調查過去一年市場正常交易價格，以核實反映地價動態並考量地價均衡性，作合理調整。是系爭土地每年之公告土地現值在調整作業時，未必然調高，反之亦然，自不能以系爭土地經調降公告土地現值即認被告有故意調低公告土地現值再予徵收之事實。另依據平均地權條例與土地稅法規定，公告土地現值係調查土地市場價格變動情形，估計區段地價，於每年調整一次，作為課徵土地增值稅、遺產稅、贈與稅及土地徵收補償地價之依據。再者，公告現值係經各縣（市）地價及標準地價評議委員會評定後，呈報內政部審核並准予備查後，具法定之效力。而各縣（市）地價評議委員會，又係由有關機關代表與地方公正人士及專家學者等共同組成。本件系爭土地之公告土地現值，係依地價調查估計規則第18條第1項及第21條第1項規定先行估計區段地價，並經地價評議委員會評定，於該年1月1日公告，其所評定之現值亦無顯然錯誤之情，是就此評定之地價，該地價評議委員會自應享有判斷餘地，本院應予遵重。況系爭土地96年度公告土地現值，於該年1月1日公告後，因無人異議亦已告確定。至原告所舉內政部公布之公告土地現值調幅僅為概括通案，而非具體個案，自不影響前述具體個案之評定。故原告未具體指明被告在調查估計過程中有何違法之處，以致影響公告土地現值之評定結論，僅以公告土地現值與95年度有調降之情，即指摘96年度之公告土地現值不符比例原則、公平正義原則、衡平原則云云，即無可採。此外，原告爭執公告土地現值之調升或調降，除非有重大變革或當地環境改變，而有大幅度升降；若無，當年公告土地現值最高調幅以一成為主，系爭與高雄捷運大寮站同屬區段，捷運營運相對帶動地區繁榮，周邊土地地價應同時大幅調漲云云，惟此不但僅屬原告之臆測之詞，且按土地徵收條例第30條第2項所稱「一般正常交易價格」，指經由調查「當年期」一般正常交易價格所估計之區段地價，土地徵收條例施行細則第30條第2項定有明文，是原告主張系爭土地97年度因捷運通車致地價上漲，乃影響97年買賣價格之因素，自不足作為本件一般正常交易價格之參考。況土地之價格，常因交易時整體經濟情況、市場預期、個別土地區位、使用性質、使用強度等買賣雙方主觀因素之不同，而有差異。故被告調查近1年（即94年9月1日至95年8月31日止）買賣實例之市場正常交易價格，以核實反映地價動態並考量地價均衡性，並無違誤。
㈤、再按首揭土地徵收條例第30條第1項及土地徵收條例施行細則第31條分別明定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」「本條例第30條第1項規定之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數；於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第63條規定計算之。」又「直轄市或縣（市）主管機關依本條例第46條規定查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：一、保留地處於繁榮街道路○○區段○○○路線價按其臨街深度指數計算。但處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路○○區段○○○路線價為其地價。」平均地權條例施行細則第63條第1項第1款規定亦明。查土地徵收條例第30條第1項後段規定在都市計畫區內之公共設施保留地，徵收時應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，乃因都市計畫區內之公共設施保留地，其公告土地現值之評定往往低於鄰近之非公共設施保留地，故為保障此等土地所有權人之權益所為，而上述平均地權條例施行細則第63條關於都市計畫區公共設施保留地地價查估之規定，即合於上述土地徵收條例第30條第1項後段規定意旨，是同條例施行細則第31條後段規定關於本條例30條第1項後段所稱毗鄰各非公共設施○○○區段地價之平均數，於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第63條規定計算之，自與土地徵收條例第30條第1項後段規定意旨相符，故上述土地徵收條例第30條第1項後段及平均地權條例施行細則第63條第1項第1款之關於計算都市計畫區內公共設施保留地徵收地價之細節性及技術性規定，於本件即應予以援用。系爭土地位於鳳屏路之高雄地區市○道路，與市區道路之繁榮狀態相較，顯屬非繁榮街道，足認系爭道路處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路線價區段，則依首揭規定，系爭土地被徵收時，應依路○○區段即16區段地價計算其地價。再者，依卷附96○○○鄉○○○道拓寬工程用地區段地價圖所示，其96年公告土地現值較鄰近區段之地價，已屬最高，是被告應無因徵收系爭土地而故意調低該區段之土地公告現值情事，加以土地之價格常因個別土地區位、使用性質、使用強度等買賣雙方主觀因素之不同，而有差異，故原告以94、95、96及97年度公告土地現值變化之差距，指摘系爭土地之96年度公告土地現值有故意調降云云，亦不可採。
㈥、又土地徵收條例第30條規定土地徵收補償地價之核定，原則上係以徵收當期之公告現值為準，惟於公告土地現值與市價有差距時，為避免土地所有權人無法以補償金額另購回同等性質之土地，在不損及土地所有權人權益及兼顧順利取得公共建設用地原則，並使政府徵收民地給予合理補償之目的下，乃另規定得由直轄市或縣（市）主管機關參考「一般正常交易價格」，提交地價評議委員會，視其實際價格差距，予以合理加成補償（土地徵收條例第30條立法理由參照）。上開土地徵收條例第30條第2項規定所稱之所謂「一般正常交易價格」及「必要時」之要件，係屬「不確定法律概念」（ 吳庚 著，行政法之理論與實用增訂9版，頁116參照），行政機關適用此一不確定法律概念於具體之事實關係時，依事件之性質，容存有某種判斷餘地。其所為之判斷係對法律解釋或涵攝所得之具體化結果，實應予以尊重，此參最高行政法院91年度判字第1396號判決謂：「地價評議委員會暨標準地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價（含市價）之評定係基於客觀專業知識，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，否則法院應尊重其判斷。」即明。另按土地徵收補償地價加成補償注意事項第6點規定：「同一年度徵收案件之地價加成補償成數，如直轄市、縣（市）之當年度公告土地現值與一般正常交易價格均已達到均衡一致之成數時，以直市、縣（市）一致之成數為原則．．．。」本件徵收補償價額由被告提請地價評議委員會評議，經與會各委員討論，並參考該地區當時之一般正常交易價格後，依據前開注意事項第6點規定，決議被告辦理96年1月1日至96年12月31日公告徵收之地價補償加成成數准予依徵收當期之公告土地現值加3.5成補償之，有地價評議委員會95年12月6日95年第4次評議會會議記錄影本附卷可憑。核該地價評議委員會為一合議制之機關，且其成員依卷附之95年第4次會議簽到簿載出席委員，為具有類似鑑定事實之專業能力，並其決議程序並無違法，且其係因高雄縣之公告土地現值約為市價之7成8，故決議徵收時應按公告土地現值加3.5成，而加計結果即已達市價一節，復據被告訴訟代理人陳明在卷，故此決議自無顯然違法或不當之情，是其作成之獨立判斷本院自應予尊重。故被告依該地價評議委員會之決定，核定系爭土地之徵收補償標準以當年期公告土地現值加3.5成，計算徵收補償價額，核屬適法。本件徵收土地應補償之地價，依上述土地徵收條例等相關法令之規定，原有一定之程序與標準，且依前所述，被告已踐行法定程序，揆諸最高行政法院48年判字第111號判例意旨，原告自不能因不滿意補償地價之數額，而主張違法。是原告請求被告作成依系爭土地95年度之公告土地現值每平方公尺52,000元加3.5成計算，作成再補償原告之處分，尚屬無據。
㈦、末查，行政院97年5月2日院臺經字第0970014033號函頒「辦理重大公共建設計畫範圍地價調整注意事項」，並非法律授權訂定之法規命令，且該注意事項係於00年0月0日生效，而本件系爭土地徵收當期之96年1月1日公告現值之查估作業，尚與上開行政院訂頒之地價調整注意事項無關。又依該注意事項第6條規定對於每年之公告土地現值調整原則規定均以「不高於」該直轄市或縣市及鄉（鎮、市、區）平均公告土地現值調幅為原則，惟第2條及第5條規定，所稱地價調整，係指直轄市、縣（市）政府每年依平均地權條例第46條及土地徵收條例第30條規定公告土地現值、徵收加成補償之評定，及其公告土地現值之訂定，需適切合理反映地價動態。而本件土地96年徵收當期之公告現值及加成補償成數之評定，被告悉依上開平均地權條例第46條及土地徵收條例第30條規定辦理，業如前述，並無違誤，是原告主張被告違反前揭注意事項，核屬違法、違憲云云，並不可採。
㈧、綜上所述，原告之主張既不可採，則被告按系爭土地96年度公告土地現值另加3.5成予以補償，於法尚無不合，被告否准原告以95年度公告現值加成作為補償地價之請求，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨請求判決撤銷訴願決定及原處分，並請求被告作成再補償土地所有權人如附表所示金額之處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對於判決結果不生影響，尚無逐一論述之必要，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年1月29日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官蘇秋津
法官詹日賢法官戴見草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年1月29日
書記官江如青