最高行政法院98年度判字第1134號判決

裁判字號：最高行政法院98年判字第1134號判決

裁判日期：民國98年09月24日

裁判案由：優惠存款

最高行政法院判決
98年度判字第1134號上訴人甲○○
送達代收人乙○○被上訴人教育部代表人 鄭瑞城
送達代收人 林輝雄 縣○○鄉○○路○○○○○號上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國96年11月7日臺北高等行政法院95年度訴字第4216號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人係國立羅東高級商業職業學校附設高級商業職業進修學校退休教師，其退休案經被上訴人以民國91年6月28日部授教中（人）字第0910509660號函核定自91年8月1日退休生效，並領取公保養老給付金額新臺幣（下同）159萬5,500元，全額存入於臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）羅東分公司。嗣被上訴人中部辦公室依95年2月16日修正生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3點之1規定，按95年度待遇標準，核計與上訴人同薪級人員現職待遇合計8萬8,003元，以其核定退休年資31年，退休所得上限百分比91%計算，其退休所得上限為8萬0,083元，換算其所領公保養老給付得辦理優惠存款最高金額為146萬0,067元，低於上訴人原存公保養老給付優惠存款金額159萬5,500元，被上訴人（中部辦公室）遂以95年7月26日95教中（人）字第0950513218號書函（下稱原處分）重新核定，並通知上訴人於上開要點第3點之1施行後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額146萬0,067元辦理，逕由臺灣銀行羅東分公司自期滿日計存。上訴人不服，循序提起行政訴訟，遭原審判決駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人係對一特定、內容具體的扣減優惠存款利息處分提起訴願，其外觀符合訴願法第3條及行政程序法第92條第1項行政處分之定義。又本諸依法行政原則，被上訴人在95年1月27日修正公布新的行政命令前，竟在舊制尚未失效新制尚未生效前，事先決定牴觸舊法之縮減利息之細則及實施日期，決策過程顯有重大瑕疵。並系爭縮減定存利息金額之處分，本質上絕非單純的「修改」，而是「廢止」其中的一部分，難謂排除信賴利益保護原則之適用。而公保優存要點為國家單位依權責發布之行政命令，具有公信力，構成人民信賴之基礎。上訴人因信賴該要點申請退休，為信賴事實之具體表現，與信賴基礎具有因果關係。另一定限額之退休金存款享有18%年息之優惠利率利息，乃信賴利益，且撤銷原處分對公益並無重大影響。被上訴人在修訂新制後僅20天立即施行，既未予適度補償，亦無過渡條款，造成人民信賴利益重大變動，應認定該處分與命令違反信賴利益保護原則而無效。另依被上訴人在網站上公布之計算公式計算結果，校長級退休者，18%之優惠利息幾乎無所扣減，主任級退休者，雖有扣減，但比例遠較一般教師少，被上訴人此一措施，明顯違反其政策目的，造成極為不平等結果，應屬重大瑕疵而無效等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應回復上訴人辦理優惠存款之公保養老給付金額總額為159萬5,500元。
三、被上訴人則以：本件被上訴人以原處分核算上訴人前揭公保養老給付得辦理優惠存款數額，且依規定自優惠存款契約期滿換約時（本件續存到期日為95年8月1日）計存，並無違法。又養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，並非公保之法定給付項目，其建制旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2月1日施行退撫新制後，因退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加一倍，造成部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，顯不合理。為期軍公教人員衡平一致，被上訴人爰配合考試院審議結果之精神，擬具公保優存要點第3點之1，報經行政院修正發布。該要點係被上訴人為規範公立學校退休教職員公保養老給付辦理優惠存款之金額、利率等相關事項，依權限所為之一般、抽象性規定，其含有反覆實施之作用，性質係屬行政程序法第159條第1項所定之行政規則。故其修正亦非行政處分。另退休所得替代率之計算內涵已就學校整體行政事務之順利推動及兼顧校園生態作整體考量，可適度降低差距，減少階級對立問題之產生。被上訴人審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正，尚不足構成人民信賴之基礎，故無違反信賴保護原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）被上訴人早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，發布公保優存要點，其屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依司法院釋字第443號解釋理由，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。又優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸。況經數十年後，被上訴人考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正公保優存要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。（二）經查，上訴人原係國立羅東高級商業職業學校附設高級商業職業進修學校教師，於91年8月1日退休，並領取公保養老給付金額159萬5,500元，全額存入於臺灣銀行，嗣因公保優存要點第3點之1修訂，被上訴人乃按95年度待遇標準，換算其所領公保養老給付得辦理優惠存款最高金額為146萬0,067元，低於上訴人原存公保養老給付優惠存款金額，被上訴人以原處分重新核定，並通知上訴人。此核定通知，上訴人及辦理上訴人優惠存款之臺灣銀行均受其拘束，僅得依此公函所核定146萬0,067元辦理優惠存款給予利息。是此函自屬行政處分。（三）依司法院釋字第280號及第485號解釋，可知社會福利措施，即使是經「立法」之法律保留，亦以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見。況上訴人與臺灣銀行間亦是每2年或1年簽定1次優惠存款契約，上訴人當能預見其有一定程度之不確定性。再者，上訴人於退休之初縱有開始規劃其生活或財產並付諸實施，係因退休日屆至所為之運用財產及其他處理之行為，與退休金（含優惠存款）之多寡並無因果關係，故非屬「信賴表現」之行為，充其量僅係「純屬願望、期待」。準此，本件未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。（四）又查，優惠存款既為政策性補助措施，則於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍。本件被上訴人基於社會整體經濟環境變遷，為使教職人員退休所得臻於公平合理，就部分退休所得偏高之已退休教職人員酌予調整其優存額度，以達成政策目標，係針對社會現象及問題尋求解決，且基於社會整體經濟環境變遷，已退休與未來退休教職人員均一體適用修正要點，要與公平原則無違，亦難謂違反平等或比例原則等語，為其論據，而判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決並無違誤。茲就上訴論旨再分述如下：
（一）按「（第1項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比......。（第2項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。......（第7項）本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。（第8項）前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」公保優存要點第3點之1第1項、第2項、第7項及第8項分別定有明文。又公保優存要點第3點之1已經教育部於95年1月27日以臺人(三)字第0000000000Ｃ號函轉經行政院核定，並經教育部95年1月27日以臺人(三)字第0000000000Ｂ號令修正發布，自95年2月16日起生效。再「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關一年期定期存款牌告利率加百分之五十優惠利率計算，但最低不得低於年息百分之十八。」「存款利率特予優惠，由財政部專案報請行政院核定之。前項利息由受理存款機關按月結付。」分別為學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法所明定，依公保優存要點第5點規定，於學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款準用之。另依「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點修正實施之相關作業流程」第2點，公保優存要點修正生效前已退休人員部分之規定，須由各該主管教育行政機關篩選出系爭要點所實施對象之教育人員，依法計算其得辦理優惠存款之金額，並副知最後服務機關學校、已退休人員及臺灣銀行分公司。可知，因公保優存要點上述第3點之1之修正實施，各該主管教育行政機關依之計算相關教育人員辦理優惠存款之金額，所為通知各該退休教育人員，並副知受理存款機關即臺灣銀行函文，性質上固為行政機關就公法上具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為之行政處分。至於各該退休教育人員將得辦理優惠存款之款項存入規定之受理存款機關，其等與受理存款機關間則屬另一契約關係，並非行政處分。經查，本件上訴人提起本件行政爭訟，求為撤銷之被上訴人95年7月26日95教中（人）字第0950513218號書函，原審已就其性質應屬行政處分，並因此就本件為實體審理一節，已經原判決論斷甚明（詳原判決理由欄五（三））。至上訴意旨所稱原判決第24頁關於「二年一期優惠存款契約」之論述，其全文為「原告與臺灣銀行間亦是每2年或1年簽定1次優惠存款契約」，有該判決書在卷可按。亦即原判決此段記載係針對上訴人與臺灣銀行即受理存款機關間之關係為論述，而非上訴人本件所爭議之被上訴人95年7月26日95教中（人）字第0950513218號書函即原處分，依上揭規定及本院見解，核無不合，亦無上訴意旨所稱本件原處分係行政處分而非行政契約之理由矛盾情事。故上訴意旨據以指摘原判決違法云云，並無可採。
（二）又按司法院釋字第280號解釋係謂：「......優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止......。」準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款金額即非不可取消或減少。另依司法院釋字第525號解釋，法規之廢止或變更，固亦有信賴保護原則之適用。惟信賴保護原則之適用，須具備：（1）信賴基礎：即須有行政機關表現在外足以引起人民信賴之行政行為。（2）信賴表現：即人民因信賴該行政行為，且因而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施。（3）信賴值得保護等要件。經查，公保優存要點第3點之1之規定何以與信賴保護原則無違，暨上訴人何以無信賴表現之行為等情，已經原判決依調查證據之辯論結果，自公保養老給付優惠存款之背景、沿革及目的，暨退休給與與退休之關係等節，予以論述甚詳。又本件依上述修正後公保優存要點第3點之1規定所為之原處分，其內容明載：「......臺端於上開第3點之1施行後優惠存款『期滿續存』時，應按該最高金額146萬0,067元辦理。......。」換言之，上述修正後之規定係適用於規定變更生效後繼續發生之事實，即已退休教育人員於修正後要點實施前已領取之優惠存款利息，並無庸繳回。且修正後要點實施後，其原優惠存款約定未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正後之規定，不僅未溯及於該要點變更生效日之前為適用，於本件依被上訴人主張上訴人係至95年8月間始到期須換約適用修正後規定之事實，更是有相當之過渡期間。加以公保優存要點第3點之1係政府基於財政狀況、負擔能力及社會環境之變遷與分配之公平性等考量所為之修正，並修正前後公保優存要點變更所致之利息差額，並非當然屬於基於信賴而實際開始規劃其生活或財產之變動所受之損失。則參諸上述司法院釋字第280號解釋意旨，原判決認上訴人所為其有信賴表現之主張，核屬其願望或期待等語，並無適用法規不當情事。而其進而認本件無信賴保護原則之適用，亦無理由不備之情。上訴意旨以司法院釋字第280號解釋非謂只要在不影響基本生活範圍內可任意、隨時的停止優惠存款等一己意見，指摘原判決認本件無信賴保護原則之適用，有悖於法理及理由不備之違法云云，亦無可採。
（三）綜上所述，上訴人之主張並無可採。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年9月24日
最高行政法院第一庭
審判長法官鄭淑貞
法官楊惠欽法官曹瑞卿法官胡方新法官王碧芳以上正本證明與原本無異中華民國98年9月24日
書記官張雅琴