臺中高等行政法院101年度訴字第42號判決

裁判字號：臺中高等行政法院101年訴字第42號判決

裁判日期：民國101年07月03日

裁判案由：土地徵收

臺中高等行政法院判決
101年度訴字第42號原告 洪瑞星
洪芬芬 洪瑞鑫 洪瑞雙 洪惠亭 洪芬苗 被告交通部公路總局第二區養護工程處代表人 陳敬明 訴訟代理人 林堡欽 律師上列當事人間因土地徵收事件，原告不服交通部中華民國100年11月25日交訴字第1000057955號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」本件原告之起訴，依其所訴之事實在法律上顯無理由（理由如後說明），爰不經言詞辯論逕為判決。
二、事實概要：原告洪瑞星、洪芬芬、洪瑞鑫、洪瑞雙、洪惠亭及洪芬苗於民國（下同）100年8月12日向交通部公路總局陳情，主張彼等繼承其父 洪土 所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號（重劃○○○鄉○○○段○○○○○○號）土地（下稱系爭土地），已為臺14線道路使用多年未徵收，請求訂定徵收期限。案經被告受理後以100年8月24日二工用字第1001009936號函覆略以「……三、查私有既成道路土地取得屬全國通案性問題，現階段政府囿於財政困難，暫無法全面辦理徵收補償。亦無法針對臺端土地單獨訂定徵收期限，故仍須俟中央籌得經費後，再依法辦理徵收補償作業，所請歉難辦理，尚祈諒察。
」（下稱系爭函文）。原告不服，向交通部提起訴願，並主張：（一）系爭土地於被告72年3月間辦理臺14線彰化草屯段13K＋000－14K＋600公路用地拓寬工程前，非具有公用地役關係，核屬既成道路之情形，否則原告之父親與訴外人 唐銅旗 如何能就系爭土地成立私有耕地租約。（二）被告於70年間辦理臺14線彰化草屯段13K＋000－14K＋600公路用地拓寬計畫，實有疏失，僅原告父親洪土未編列預算，以補償其所有系爭土地為被告使用之損失，為無正當理由為差別對待，今被告以與客觀事實不符之理由，否准原告之請求，有違交通部公路總局100年8月16日函文要求「查明」之意旨。（三）雖依司法院釋字第400號及440號解釋意旨，既成道路成立公用地役關係，屬所有權人因公益而特別犧牲，國家應予合理補償損失，惟原告共有土地係承租於人，並非既成道路，無公用地役之關係，被告不應援引上開解釋，將系爭土地歸類並編屬於全國通案性問題，並以財政困難，暫時無法全面辦理徵收補償為由，拒絕原告請求云云。惟經交通部以被告所為之函覆說明，核屬觀念通知性質，且依土地徵收條例第2條及第14條之規定，土地徵收之核准乃中央主管機關內政部之權責，本件被告既非核准土地徵收之權責機關，其以系爭函文就非其權限事項為事實之說明，亦不發生任何法律效果，非屬行政處分，尚非訴願審議之範疇，原告對之提起訴願，揆諸首揭法條規定及判例意旨，程序即有未合為由，決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）依據臺灣省彰化縣土地登記○○○鄉○○○段○○○○○號內所述，土地222-4地號為系爭土地前身，其內容於36年6月1日總登記為「道」地目，該總登記為「道」地目為彰化縣政府彰府地用字第5203號非都市土地使用編定公告確定69年10月20日補記登錄王先生校對。另依據臺灣省臺中縣38年5月31日私有耕地租約書茄荖字第84號（下稱三七五租約）中所述，系爭土地，租賃期間為38年1月1日起至40年12月30日止共計為期3年，表示系爭土地在38年地目應為「田」所以才有三七五租約成立情事發生。再該租約於承租人唐銅旗因過逝，依據74年2月12日彰化縣芬園鄉民字第1427號函變更承租人為 唐士賢 、 唐士成 、 唐未東 、唐水富、 唐木竹 等5人，證明有其三七五租約的情事。復三七五租約中，備考（徵收本所77年11明17日民字第825號函變更「田」為「道」乙事紀錄）。又系爭土地內所述，84年8月18日註記該筆土地有三七五租約乙事。
⒈倘若如被告處一直堅稱系爭土地「依土地登記簿謄本記載
為36年總登記『道』地目屬日據時期之既成道路，該等土地具有公用地役關係之存在。那其洪土、唐銅旗、彰化縣政府、彰化縣地政事務所、彰化縣芬園鄉公所等都具有刑法偽造文書印文罪相關罪則實據，因為在土地登記簿謄本補正有三七五租約、三七五租約變更承租人、及租約註銷登記等情事，租賃期間為38年1月1日起至40年12月30日止共計為期3年。」三七五租約私有土地已變成道路卻沒有徵收一直延用到至今，且不應是被告所說屬日據時期之既成道路，該等土地具有公用地役關係之存在。
⒉按系爭土地地號內所述，84年8月18日註記該筆土地有375
租約乙事，述於36年6月1日註記時應審查無誤之登記案件應公告。公告之事項如發現有錯誤或遺漏時，登記機關應於公告期間內更正，並即於原公告之地方重新公告。所以36年6月1日起至84年8月17日止，應只做書面審查無實地實質審查，所以在其他登記事項一欄有遺漏（系爭土地訂有三七五租約）乙事，84年8月18日又將重新註記該筆土地有三七五租約乙事，而該三七五租約是由彰化縣芬園鄉公所97年9月25日芬鄉民政字第0970010676號函補發所取得的，由此可證系爭土地地目先為「田」才有三七五租約的情事發生，也才有此三七五租約之證明文件，這是公務機關的文件，依據臺灣省彰化縣土地登記○○○鄉○○○段○○○○○號內所述，土地222-4地號為茄荖段785地號土地的前身，其內容於36年6月1日總登記為「道」地目，該總登記為「道」，在其他登記事項一欄有遺漏（本筆土地訂有三七五租約），事實於84年8月18日又將重新註記該筆土地有三七五租約乙事補正，租約內容係為「誤植所致」，實屬子虛烏有之事。然而年代久遠當時的承辦人員可能都已不存在了，但資料文件都有保存怎可能「無相關資料可查」，且三七五租約足以證明38年時有「田」存在，相對的三七五租約與系爭土地是否為既成道路，具有公用地役關係有絕對的因果關係，被告斷章取義，無詳細調查，推委延宕，實屬應作為而不作為。況依上開查證結果，系爭土地非日據時期之既成道路，土地登記簿謄本記載為36年6月1日確定更正依公告確定（該土地地號地目由「田」變更「道」），但未完成徵收的合法程序，所以洪土與唐銅旗才有訂定三七五租約情事發生。該三七五租約為97年9月25芬園民政字第0970010676號函補發原訂有三七五租約乙案抄本乙份，又何來「下茄茗段222-4地號土地地目應為『道』，租約書所記載地目為『田』，係為誤植所致。」一說，芬園鄉公所說法前後矛盾，誤植所致之一說又無相關補正公文書佐證，是為無稽之談。
（二）被告98年2月11日二工用字第0981001596號函在案。表示在72年3月間臺14線彰化草屯段13K＋000－14K＋600辦理拓寬公路工程範圍內（含系爭土地），大法官釋字第400號解釋，解釋文「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。」因被告承認72年3月間已有辦理拓寬之事實，當然依據大法官釋字第400號解釋文後段意旨該路段這路形態已改變（非都市○○○○○道路大幅拓寬為雙向四道線）且因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者則應隨時檢討並予廢止。被告一直堅稱系爭土地「依土地登記簿謄本記載為36年總登記「道」地目屬日據時期之既成道路，該等土地具有公用地役關係之存在，有違上述相關的法條。再其當時辦理徵收該路段時並未將系爭土地列入徵收計畫書內，才會有道路範圍內之私有土地情事至今，漏列於徵收清冊，被告應做為而不作為，顯有違誤，實有疏失。依釋字第400號解釋，系爭土地不再具有公用地役關係之存在。惟提及屬全國通案性之問題，所需經費龐大等相關問題，實屬政府機關需通盤討檢，人民只問何時解決該問題，此案從95年1月至今已有6年之久，被告以既成道路具有公用地役關係之存在，無詳細查該筆土地之原由因果關係，延宕不處理，違背釋字第400號解釋意旨。
（三）所有法條依據均建立在該地號屬既成道路，具有公用地役關係前提上，然而該土地現今已無屬既成道路，具有公用地役關係，「行政院67年7月14日臺（67）內字第6301號解釋，政府為便利公眾通行，整修市鄉道路環境，於現有既成道路為必要之改善養護鋪設柏油路面，該道路形態並未變更，亦未拓寬打通者，應依行政法院45年判例以公用地役關係繼續使用。系爭土地此路段與前項解釋完全不符。」已由被告98年2月11日二工用字第0981001596號函在案。表示在72年3月間臺14線彰化草屯段13K＋000－14K＋600辦理拓寬公路工程範圍內，且當時漏列於徵收清冊內。由此證明交通部土地徵收事件訴願案決定書裁定不合法予以駁向，實屬不合相關的法令，又不依大法官第400號內容。
（四）被告為徵收土地需用地地土地人依土地法第224、225條規定及土地法施行法第52條規定應擬具徵收土地計畫書（內含徵收土地清冊、地籍圖）聲請核准後交由執行機關（彰化縣政府、彰化地政事務所）依土地徵收條例第2條及14條規定執行，被告72年問拓寬彰化草屯段時該路段土地全部已徵收完畢，於徵收計畫書內，獨漏原告之系爭土地不予徵收，應作為而不作為，行政處分顯有違誤。原告等履次陳情彰化縣政府、彰化地政事務所及被告，彰化縣政府及彰化地政事務所均函被告應依權責卓處，因被告係屬爭收該路段土地第一順位程序之需用地土地人，應擬具徵收土地計畫書，方屬正確無誤。又原告多次陳情，應將徵收之漏列系爭土地應為處理，被告均依系爭土地為公用地役關係之存在及依當時法令規定暫緩列入徵收補償等語，作為搪塞。該路段為非都市土地，被告於72年間大幅度拓寬打通為雙向四線道，該道路已大幅度形態變更加大已非行政院67年7月14日之解釋，政府依都市○○○○○○道路拓寬打道者應依行政法院45年判字第8號判例以公用地役關係繼承使用。被告對該路段大幅度拓寬公用地役關係已不存在隻字不提，豈有不徵收之理。更違反行政院67年7月1O日臺（67）內字第6301號解釋，司法院400號解釋，原告等對被告之行政行為違法決定提起訴願，理屬應當，被告所有辯稱有違其提出訴願法第1條第1項、第3條第12項、第77條第8項、行政程序法第168條及土地徵收條例第2條、第14條規定，最高行政法院44年判字第8號判例，被告此作為已屬行政處分，而非僅係「單純之事實之敘述或理由之說明」。
（五）據彰化地政事務所土地臺帳內容222-4地號地目五則田（35年8月3日前為 洪清煙 及洪土等9人共同有該土地所有權），35年8月3日將該土地222-4地號所有權移轉為洪土單獨所○○○區○○○○○道路使用之計畫，36年1月31日審查結果相符，36年5月31日公告經過無異議，民36年6月1日確定更正依公告確定（該土地地號地目由「田」變更「道」），才有被告一直堅持有述：坐系爭土地「依土地登記簿謄本記載為36年總登記『道』地目屬日據時期之既成道路，該等土地具有公用地役關係之存在，依當時法令規定暫緩列入徵收補償」等情事產生，36年6月1日確定更正依公告確定（該土地地號地目由「田」變更「道」），為何土地有公告後，卻無徵收土地等相關事項，要問辦理土地徵收之彰化縣政府，且並無在土地登記簿內註記，所以35年8月3日前「洪土單獨所有222-4地號(系爭土地前身）是為田地，那來日據時期之既成道路。被告98年2月11日二工用字第0981001596號函在案，表示在72年3月間辦理拓寬公路工程範圍內（含系爭土地），此次拓寬完成後就無法改變現有道路型態，被告有承認拓寬之事實，卻又說是又既成道路，說法相互矛盾，又以諸多法律條文斷章取義，顯為卸責。依據林務局農林航空測量所71年9月24日及99年5月21日（攝影日期）空照圖，該路有改變形態之實，又何來持續日據時期之既成道路。被告未細心查證，是為無稽之談，且硬是使用人民私有土地作為道路，無完成合法的程序，卻以諸多法律條文推諉。依據上開查證結果內敘述：系爭土地非日據時期之既成道路，依法「司法院大法官會議釋字第425號解釋」、「行政法院24年度判字第18號判例」，是人民無主動促請國家發動徵收權之行使。事實上，土地被政府機關強制使用，非既成道路，又未主動徵收私有土地解決問題，依法是為侵占私有財產。
（六）綜上所述，系爭函文認事用法，均有所違誤。為此，原告依據行政訴訟法第5條提起本件課予義務訴訟。其中，原告洪瑞鑫、洪瑞雙及洪芬苗聲明求為判決：
⒈訴願決定及系爭函文均撤銷。
⒉被告應就原告所有座落彰化縣○○鄉○○段○○○○號（原
地號○○○鄉○○○段○○○○○○號）土地作成土地徵收之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
另其餘原告則聲明求為判決：
⒈訴願決定及系爭函文均撤銷。
⒉訴願決定及系爭函文關於土地徵收事件被告系爭函文原告
等不服所為之情形被告應依法提出徵收土地計畫書核辦並予徵收。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償，方符憲法保障人民財產權之意旨（參照司法院大法官會議釋字第425號解釋），且「公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法請求權。」最高行政法院24年度判字第18號判例亦闡述甚詳。是人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。至於司法院大法官會議釋字第400號解釋固認既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收等語。惟該解釋內亦言明「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」。另該號解釋亦敘明：「……各級政府因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。……」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請財產上給付之公法上原因。可知，人民並無請求徵收土地之公法上請求權，則原告提出本訴請求被告應提出徵收土地計畫書，並請求辦理徵收系爭土地，尚乏實定法上之請求權基礎，亦為無理由，應予駁回。
（二）查依據歷來之土地臺帳及土地登記簿謄本等之記載，系爭土地於35年間總登記「道」地目，屬日據時期之既成道路，已供公眾通行甚久，係具有公共地役關係之私有既成道路。準此，因系爭土地屬日據時期以來之私有既成道路土地，復關於私有既成道路之土地，乃屬全國通案性之問題，所需經費龐大，需俟籌得經費後方能依法辦理，惟現階段政府囿於財政困難，暫無法全面辦理徵收補償，則系爭土地仍按公用地役關係繼續使用，並依當時徵收法令規定暫緩列入徵收補償。
（三）再查，系爭土地之座落地點係位於臺14線13K＋000－14K＋600現有道路範圍內，又查該路段於75年間依規劃寬度全寬拓寬改善完成，迄今並無改變現有道路型態，故依行政院67年7月14日臺67內字第6301號函核示：「（一）政府為便利公眾通行，整修市鄉道路環境，於現有既成道路上為必要之改善養護鋪設柏油路面，該道路型態並未變更，亦未拓寬打通者，應依行政法院45判字第8號判例以公用地役關係繼續使用。（二）政府依都市○○○○○○道路拓寬或打通工程施工後道路型態業已改變者，該道路範圍內之私有土地，除日據時期之既成道路目前仍作為道路使用，且依土地登記簿記載於土地總登記時，已登記為『道』地目之土地，仍依前項公用地役關係繼續使用外，其餘土地應一律辦理徵收補償」之旨，則將系爭土地暫緩列入徵收補償，仍得以公用地役關係繼續為從來之使用。
（四）至於，原告所提出之38年5月31日「臺灣省臺中縣私有耕地租約書（茄荖字第84號）」固記載下茄荖段222-4地號地目為「田」，然而經被告向彰化縣芬園鄉公所洽詢後，彰化縣芬園鄉公所函覆：「關於下茄荖段222-4地號土地地目應為『道』，租約書所記載地目為『田』，係為誤植所致。」等語，故系爭土地確為「道」地目，況依據歷來之土地臺帳及土地登記簿謄本等之記載，則系爭土地於35年間總登記「道」地目，係屬於日據時期之既成道路，至為明矣。
（五）綜上，則原告所為本件起訴，於法無據，亦乏理由，自不應准許。並聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院按，「左列土地不得為私有：……五、公共交通道路。……前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」「徵收土地，由中央地政機關核准之。」「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」「……土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。……」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬其詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。……」分別為土地法第14條、第222條、第224條、土地徵收條例第1條、第2條、第8條、第13條、第14條、第19條及第58條第1項、第2項所明定。
五、前揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有系爭函文、被告95年1月19日二工用字第0950001666號函、97年12月30日二工用字第0971013372號函、98年2月11日二工用字第0981001596號函、98年3月9日二工用字第0981002762號函、98年3月30日二工用字第0981003984號函、98年7月7日二工用字第0981008113號函、99年3月15日二工用字第0991002546號函、99年3月19日二工用字第0990007396號函、99年4月1日二工用字第0991003265號函、99年7月30日二工用字第0990019511號函、100年9月28日二工用字第1000026057號函、原告洪瑞雙97年12月17日陳情書、99年2月12日、99年7月6日陳情書、98年2月2日、98年2月24日、98年3月23日、98年6月25日申請書、原告等人100年8月12日陳情書、行政院70年1月8日臺70內0184號函、85年11月15日臺85內40498號函、監察院99年3月3日（99）院臺業貳字第0990161487號函、99年7月16日（99）院臺業貳字第0990166014號函、臺灣省交通處公路局81年12月1日養000000000號函、交通部99年3月8日交總字第0990023532號函、99年7月21日交總字第0990044311號函、交通部公路總局98年6月30日路用路字第0980029286號函、99年3月9日路用路字第0990010601號函、日路用路字第0990011883號函、99年4月6日路用路字第0990014847號函、99年8月3日路用路字第0990036665號函、99年7月23日路用路字第0990034688號函、99年11月3日路用路字第0980050293號函、100年8月16日路用路字第1000038935號函、100年10月7日路用路字第1000048093號函、林務局農林航空測量所71年9月24日、99年5月21日攝影照片、彰化縣政府98年7月1日府工土字第0980150769號函、彰化縣芬園鄉公所97年9月25日芬鄉民政字第0970010676號函、99年3月29日芬鄉民政字第0990003951號函、訴外人洪土、唐銅旗私有耕地租約書、訴外人 洪雲霞 地政顧問證書、考試及格證書、彰化縣地政士開業執照○○○鄉○○段○○○○○○○○○○號土地登記第二類謄本、地價第二類謄本○○○鄉○○段○○○○○○○○○○號、000000000地號、000000000地號、000000000地號、000000000地號、00000000地號、000000000地號、000000000地號、000000000地號、000000000地號、000000000地號、000000000地號、000000000地號、000000000地號、000000000地號土地登記第二類謄本、彰化縣彰化地政事務所彰化電謄字112914號、112924號地籍圖謄本○○○鄉○○段○○○○號土地複丈成果圖○○○鄉○○○段○○○○○○號、222-2地號土地登記簿影本○○○鄉○○段○○○○○段785地號、3105小段785地號土地登記簿影本、237-4、237-6地號土地所有權登記資料、222-4地號土地所有權移轉資料、237-1、237-3、237-4、237-6地號徵收土地清冊、芬園鄉志、臺14線彰化草屯段13K＋000－14K＋600拓寬後照片等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：原告是否有權請求被告擬具徵收計畫書，並作成徵收上開土地之行政處分？茲分述如下：
（一）按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第1項、第2項定有明文。
所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此參照行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定自明。至於行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，並無對人民之請求為准駁，並不生法律上之效果，既非屬行政處分，自不得對之爭訟（最高行政法院62年裁字第41號判例可資參照）。再者，人民因中央或地方機關駁回其依法申請之案件，認為違法而損害其權利或法律上利益者，經依訴願程序後，固得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。然所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言。而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。故如法令並無賦予申請人有請求行政機關為行政處分之公法上權利，其請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答覆對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分（最高行政法院98年度裁字第276號裁定要旨參照）。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令有未依請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分（最高行政法院90年判字第1637號判決、97年裁字第4107號裁定、98年度裁字第276號裁定及99年度判字第937號判決意旨參照）。是故提起課予義務訴訟則以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。又非依法申請之案件與法規已賦予人民申請權利，但該個案申請人欠缺實體上之理由，尚屬有間，前者起訴即欠缺實體判決之要件，其起訴不合法，而後者則為合法起訴，但因不具實體上理由，應為敗訴判決（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨及96年度裁字第2826號、97年裁字第3144號、97年裁字第4107號、97年度裁字第4946號裁定要旨參照）。故提起行政訴訟欠缺實體判決要件而不能補正者，其起訴即屬於行政訴訟法第107條第1項第10款規定之起訴不備要件之情形，為不合法，行政法院應駁回之。
（二）次按，土地徵收核准機關為內政部，需地機關僅得擬具徵收計畫書，向內政部聲請核准徵收，並無作成徵收處分之權限，人民尤無申請需地機關作成徵收土地處分之公法上請求權，此觀土地徵收條例第2條、第13條、第14條及第19條等規定自明。另土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係。而都市○○○○○道路用地，乃為都市計畫之整體發展，視實際需要所規劃而設置。私有土地經依都市○○○○○道路用地者，依都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」係由政府以徵收、區段徵收或市地重劃方式取得，此為政府取得都市計畫公共設施保留地之規定，土地所有權人尚不得據此規定，請求徵收其土地。再有關土地徵收補償費之發給，依前開規定及說明，係需用土地人，申請徵收土地或土地改良物，經核准後，始由土地徵收之執行機關即直轄市或縣（市）主管機關為公告及將需用土地人繳交之補償費發給應領取補償費之人；自應以土地經需用土地人完成上開徵收手續後，直轄市或縣（市）主管機關方有轉發之義務；都市計畫法第49條第1項規定之地價補償亦然。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，由國家依法令所定法定程序為之。亦即，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序（最高行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。其次，司法院釋字第400號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則，係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「……各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。……」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。
（三）本件被告既非核准徵收之主管機關，且人民亦不得向國家請求土地徵收，是被告所為之函復（即系爭函文），純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為事實敘述及理由說明，並不因而直接發生准駁上開土地徵收之法律效果，核屬觀念通知之性質，自非屬行政處分甚明（最高行政法院99年度裁字第2251號裁定及94年度判字第1612號判決意旨參照），原告對之訴請撤銷，即屬不備起訴要件。再原告依其主張之事實，並無申請被告作成徵收處分之公法上請求權，則其起訴請求判命被告作成徵收上開土地之行政處分，於法亦屬不合。從而，原告就此提起本件行政訴訟，核屬不備其他起訴合法要件，無從命補正，自應予以駁回。另依土地徵收條例第13條規定，雖申請徵收土地或土地改良物時，詳細徵收計畫書係由需用土地人擬具。惟土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，已如前述。本件既非法律所規定之除外情形，則原告另請求被告應提出徵收土地計畫書，亦屬無據，應併予駁回。
七、本件既同時有起訴不合法及顯無理由之情事，故不經言詞辯論，併以判決駁回之。又本件原告之訴既有上開起訴不合法或顯無理由之原因，應予駁回，已如前述，則其餘實體上之主張，即毋庸再予詳究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年7月3日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王茂修
法官莊金昌法官劉錫賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國101年7月3日
書記官杜秀君