裁判字號：高雄高等行政法院95年訴字第751號判決
裁判日期：民國96年01月31日
裁判案由：土石採取
高雄高等行政法院判決
95年度訴字第00751號原告甲○○○訴訟代理人 高進棖 律師被告雲林縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丙○○上列當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國95年6月28日經訴字第09506169330號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告未經許可，擅自於其所有坐落雲林縣○○鎮○○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）採取土石，並運往訴外人張 劉金蘭 所有坐落雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地內堆置，經雲林縣警察局虎尾分局員警於民國（下同）94年9月26日會同被告所屬工務局水利課及地政局人員現場查獲，並製作調查筆錄及現場會勘紀錄，移由被告審查結果，認原告未經申請許可採取土石，違反土石採取法第3條第1項規定，乃依同法第36條規定，以95年1月9日府工石字第0951400085號違反土石採取法處分書裁處原告新台幣（下同）100萬元罰鍰，並禁止繼續採取土石，且不得將已採取之土石外運，並依法辦理整復等。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由：
一、原告主張之理由略謂：
（一）系爭土地原為農地，曾於82年間出租與訴外人 張進成 建屋，經營歐香小吃部，因欲於農地上建築，故其基地四週砌有水泥檔土牆，基地之高度亦遠高於鄰地，亦即在建築前顯曾加工墊高，即系爭土地上存有外運而來之土方。而依土地稅法之規定，農地若繼續供農作使用得免課地價稅，惟若變更為非農作使用，經查獲即要課徵地價稅。系爭土地於出租時已遭稅捐單位列管，因此若事後欲申請免稅，必須回復農作狀態，因而需將地上物拆除，回復得為耕作之狀態，並將土地之高度回復到原來之狀態，始能引水灌溉，原告即在回復耕作狀態時遭取締。而系爭農地既為原告所有，要回復農作狀態，不可能故意將之超挖過深，此非但會造成日後排水困難之問題，若日後遭查獲尚須罰鍰及限期回復原狀，得不償失，原告顯不可能為之。且依雲林縣警察局所估計挖取之數量約45立方公尺，參以系爭農地之面積為2342平方公尺，比例甚微，應無超挖問題。
（二）原告整地回復農作，將系爭土地挖低或清除原堆置之土方，是為了要利於農作，此舉與已廢止之土石採取規則第1條立法目的「為維護國家土石資源之合理採取、利用、防止災害，以促進土石採取業之健全發展，特訂定本規則」，或是土石採取法第1條「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的」規定之立法意旨不違背，當無違法性可言。
（三）本件原告在系爭土地上整地係為恢復農作使用，僅採取少量土石，屬整地之行為，應免依土石採取法規定申請許可，而應依「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」之規定申請核准，如有違反，依經濟部93年12月7日經礦字第09302715460號令，亦不適用土石採取法第36條規定之處罰。至於採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條雖規定，若有剩餘土石外運，要填具申請書部分，因本件所外運者並非土石，縱認定為土石，若未事先申請，亦不能依土石採取法規定予以處罰，被告未慮及此，即逕認原告所為違法而依土石採取法第36條規定予以處分，確有違誤。
（四）觀諸平均地權條例施行細則第11條規定：「本條例所稱改良土地，指左列各款而言：．．．2、農地改良：包括耕地整理、水土保持、土壤改良及修築農路、灌溉、排水、防風、防砂、堤防等設施。」而同細則第12條之規定則為第11條之改良，應依規定申請驗證登記。再參照台中高等行政法院93年度訴字第277號判決，該件原告因地震造成土地隆起，為改善土地而採取土石，與土石採取法之立法目的無違，若依採取土石免申辦土石採取許可管理辦法之規定為整地及工程就地取材者，如有違反，尚非土石採取法第36條規範之範疇，依平均地權條例施行細則第12條所為土地所有權人為農地改良之規定，與土石採取法第3條第1項採取土石應取得許可之規定，其目的、內容及要件均不同，被告以行為人是為農地之改良未依規定申請驗證登記，卻依土石採取法之規定裁處，顯有適用法律之違誤。則依該判決所持見解，亦認為若有土石採取法第3條第1項但書之5種情形，縱未依採取土石免申辦土石採取許可管理辦法之規定來辦理，亦不適用土石採取法事先申請許可之規定，而不得依土石採取法第36條之規定處罰。若為農地改良行為，則應回歸到平均地權條例施行細則相關規定，若有違反亦依其他規定個案認定處罰。
二、被告答辯之理由略謂：
（一）原告於94年9月26日8時左右於系爭土地開始整地挖除土方，並僱請機具將系爭土地之土方擅自移除，並運往雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地內堆置，經雲林縣警察局虎尾分局馬光派出所員警於同日13時查獲並完成偵訊，對其施工機具及車輛依法責付請所有人保管外，被告並會同相關主管機關完成勘查在案。本件經相關主管機關現勘查明後，原告對土方外運並無依法申請，且其土石移至其他鄉鎮，顯見非原告所陳係為整地之需，自與事實不符。
（二）本件原告依其土地所有權狀影本所示，該土地地目為田，依農地農用之原則，理應無建築雜物需挖除，故原告整地之說係為事後搪塞之詞。且其挖除土石業已外運，並經雲林縣警察局虎尾分局馬光派出所員警查獲無誤，故被告依土石採取法第36條規定，對原告未經許可採取土石，處以1百萬元之罰鍰，並無不當。
（三）依據經濟部93年12月7日經礦字第09302715460號令，係針對土石採取法第36條所為釋示，土石採取法第36條規定未經許可採取土石應予處罰，惟同法第3條但書所列5款情形為不需申請土石採取許可，僅依採取土石免申辦土石採取許可管理辦法辦理相關事宜即可；原告並未依相關規定向被告申請核准，被告依現場事實認定係未經許可採取土石。
（四）依現場事實認定，原告所挖掘土石方，已挖除運離所稱整地之地點，係原告未經許可自行前往採取，符合土石採取法第36條未經許可採取土石規定，原告理由均係推諉卸責之詞，被告依土石採取法所為之處分，並無違法或不當。理由
一、按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：1.採取少量土石供自用者。2.實施整地及工程就地取材者。3.礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。4.因天災事變緊急搶修公共工程所需者。5.政府機關辦理重要工程所需者。前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」、「未經許可採取土石者，處新台幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新台幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。」為土石採取法第3條及第36條所明定。又按「依本法第3條第1項第1款規定採取少量土石供自用者，應以人工採取，其採取總量以2立方公尺為限。」、「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。」採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第2條第1項前段及第3條第1項定有明文。前揭「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」乃經濟部本於其為土石採取之中央主管機關地位，依據上述土石採取法第3條第2項之授權訂立之法規命令，核其內容並未逾越授權範圍，亦與土石採取法係為維護自然環境，防止不當土石採取造成相關災害，以達國家永續發展之立法目的相符，爰予援用。準此，單純實施整地者，原則上固無庸依土石採取法規定取得土石採取許可，然若於整地後又將土石外運者，因其性質已非土石採取法第3條第1項但書第2款所規範無庸依土石採取法取得土石採取許可之實施整地行為，故其若未經取得土石採取許可即為之，自構成未經許可採取土石之違章，此參最高行政法院95年度判字第1297號、95年度判字第1587號判決亦採此相同之見解。
二、本件原告未經許可，擅自於其所有坐落雲林縣○○鎮○○○段○○○○○號土地採取土石，並運往訴外人 張劉金蘭 所有坐落雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地內堆置，經雲林縣警察局虎尾分局員警於94年9月26日會同被告所屬工務局水利課及地政局人員現場查獲，並製作調查筆錄及現場會勘紀錄，移由被告審查結果，認原告未經申請許可採取土石，違反土石採取法第3條第1項之規定，乃依同法第36條之規定，以95年1月9日府工石字第0951400085號違反土石採取法處分書裁處原告100萬元罰鍰，並禁止繼續採取土石，且不得將已採取之土石外運，並依法辦理整復等情，業據兩造分別陳明在卷，並有雲林縣警察局虎尾分局製作之現場勘查紀錄、調查筆錄、現場稽查照片及被告95年1月9日府工石字第0951400085號違反土石採取法處分書附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件行政訴訟，無非以：原告為回復系爭土地作為農業使用，而將原來出租訴外人張進成所建房屋予以拆除，僅採取少量土方，單純進行拆除整地並挖掉化糞池，係為整地以恢復農作使用，詎被告逕認原告所為違法而依土石採取法第36條規定處分，顯有違誤云云，資為爭執。
三、經查，雲林縣警察局虎尾分局於94年9月26日查獲原告未經許可在其所有系爭土地上採取砂石，由訴外人 吳昆智 駕駛挖土機將砂石挖除，再由 沈溫章 駕駛貨運曳引車載運砂石至張劉金蘭所有坐落雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地內堆置，現場並經查獲有挖土機及貨運曳引車各一部等情，有現場勘查紀錄、責付保管書及現場照片附原處分卷可憑。又原告94年9月26日於雲林縣警察局虎尾分局馬光派出所製作之調查筆陳稱：「我所有土地因整地關係，將土方堆置於張劉金蘭土地，因未申請許可，．．．於94年9月25日請我女婿吳昆智駕駛挖土機整地，朋友沈溫章駕駛砂石車搬運，並於94年
9月26日上午8時左右開始進行整地，並將土方暫時堆放○○○鄉○○段張劉金蘭田地（0000-0000），於94年9月26日下午13時許為警方查獲，我未經申請擅自將土方堆置他處，．．．我進行土地整地因不知道需申請許可，所以沒有向雲林縣政府申請許可．．．。」等語。駕駛挖土機及貨運曳引車之吳昆智及沈溫章亦分別於94年9月26日調查筆錄中坦承當日至系爭土地挖掘土方，共計大貨車3台，數量大約45立方公尺；另訴外人張劉金蘭亦供稱，其將所有雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地借給原告堆置所挖取之土方等語。綜上筆錄以觀，本件土石採取行為，係由原告找吳昆智駕駛挖土機開挖，並由沈溫章駕駛貨運曳引車載運土方至張劉金蘭所有之雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地堆置等情，應堪認定。本件原告既係在系爭土地上整地後又將土石外運，其性質已非土石採取法第3條第1項但書第2款所規範無庸依土石採取法取得土石採取許可之實施整地行為，其未經取得土石採取許可即為之，即構成未經許可採取土石之違章行為。至原告雖稱系爭土地曾出租訴外人張進成所建房屋使用，為恢復供農業使用，因而進行拆除整地並挖掉化糞池云云。然查，由上開現場會勘照片，在系爭土地及訴外人張劉金蘭所有雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地上，僅有開挖並堆置細粒砂石，並未見有任何建築廢棄物或化糞池；且系爭土地經整地後，其周界與鄰地交接處顯然約低至成年男子肩膀左右，亦即系爭土地經整地後，呈現周界高而中間低之情形，益證系爭土地經整地後土方確有外運而減少之情事。縱原告主張其僅採取少量土方，係為整地以恢復農用，然其所外運之土石已達45立方公尺，已超過上開採取土石免申辦土石採取許可辦法第2條第1項前段所規定之2立方公尺，此外，亦應依該辦法第2條第2項規定向鄉公所申請核准後，始得以人工採取，以供其自用，然原告並不符合上開規定，且亦未向鄉公所申請；況且，依土石採取法第3條第1項但書第2款規定實施整地及工程就地取材，而有外運土石之行為者，依上開辦法第3條第1項規定，仍須經縣市主管機關之許可，始得為之，但本件原告自承其並未取得主管機關之許可，即擅自採取45立方公尺之土石外運，從而被告以原告在系爭土地採取土石外運之行為，未經主管機關之許可，違反土石採取法第3條規定，作成原處分，而為上開裁處，於法並無不合。故原告主張其係為回復為系爭土地農業使用，而將原來出租訴外人張進成所建房屋予以拆除，僅採取少量土方，單純進行拆除整地並挖掉化糞池，係為整地以恢復農作使用，詎被告逕認原告所為違法而依土石採取法第36條規定處分，顯有違誤云云，自有誤解，不足採取。
四、至於原告援引台中高等行政法院93年度訴字第277號判決意旨，認因整地而將不良之餘土移走，並無違反土石採取法之立法目的。然查，該判決認被處分人係於92年3月8日被查獲，而採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條規定「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。前項整地及就地取材有剩餘土石外運者，應填具申請書報請直轄市、縣（市）主管機關備查。前項有剩餘土石外運者，應於每月五日前將上月土石外運數量申報直轄市、縣（市）主管機關轉報中央主管機關備查。」係於92年6月25日始發布施行，故該案件被查獲時，因上開管理辦法尚未發布施行，被處分人顯無從依據其後發布施行之該管理辦法規定，申請目的事業主管機關核准。惟本件行為時為94年9月26日，上開管理辦法早已發布施行，故與上開判決之情形並不相同，自難相提並論；況上開判決乃屬個案之法律見解，並無拘束本院之效力，尚難以該判決之法律見解，為原告有利之認定。
五、綜上所述，原告之主張既不足取，其未經許可在系爭土地上採取土石，被告依土石採取法第36條規定裁處原告1百萬元罰鍰等處分，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年1月31日
第三庭審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國96年1月31日
書記官林幸怡