裁判字號：最高行政法院94年判字第133號判決
裁判日期：民國94年04月28日
裁判案由：返還公法上不當得利
最高行政法院判決
94年度判字第00133號上訴人乙○○被上訴人財政部臺灣省南區國稅局代表人甲○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國92年12月31日高雄高等行政法院92年度簡字第337號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人於民國（下同）八十八年十一月十七日向被上訴人申請查調訴外人 許志文 之所得及財產資料，經被上訴人核准並收取新台幣（下同）二、０００元服務費在案，嗣上訴人於九十二年七月十日以收費偏高，已構成不當得利為由，向被上訴人申請退還服務費二、０００元，經被上訴人於九十二年七月十五日以南區國稅高縣四字第０九二００五三三０九號函復否准，上訴人不服提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件給付訴訟，請求被上訴人應給付上訴人二、０００元，及自八十八年十一月十八日起至清償日止，按年息百分五計算之利息。
二、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人於八十八年十一月十七日向被上訴人申請查調訴外人許志文之所得、財產資料，被上訴人竟向上訴人取服務費二、０００元，依台北高等行政法院九十一年度簡字第二九二號判決，被上訴人所收取之二、０００元之服務費，已構成公法上不當得利，被上訴人應負返還義務，遂於九十二年七月十日向被上訴人申請退還，卻遭被上訴人否准；又被上訴人就查詢之資料每項計收一、０００元服務費，已違反比例原則，被上訴人將所有情形（無論其內容或張數）均訂定巨額之收費標準，與戶政事務所所訂定服務費標準相較，被上訴人收取之服務費確屬過高，且被上訴人在無法律明確依據下向上訴人收取服務費，無非變相違法強取人民之財產，為此求為判決被上訴人應給付上訴人二、０００元及自八十八年十一月十八日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息等語。
三、被上訴人則以：按財政部八十六年六月二十七日台財稅字第八六一九０二四九八號函釋（下稱系爭函釋）「本部財稅資料中心及各稅捐稽徵機關受理是類債權人查調債務人課稅資料案件，應自八十六年七月一日起計收服務費，收費標準為每查詢一位債務人之一種資料（所得、財產、營業額資料分開計算，各為一項）收費一千元。」係依據立法院第三屆第三會期財政、預算兩委員會第十二次聯席會決議辦理，且稽徵機關該項收入每年度均編列預算，並經立法機關或民意機關審查通過，其徵收與財政收支劃分法第二十四條及預算法第二十四條規定並無不符。又查目前各種稅捐稽徵機關提供之財產包含土地、房屋、車輛及投資額等資料，所得則包含營利所得、薪資所得、利息所得等九項所得資料，均需透過各相關單位申報、通報或以人工向其蒐集，經整理、建檔或轉檔後移送財政部財稅資料中心歸戶，再透過財稅網路提供查詢，所耗人力、資詢及通信等資源較多，非單一機關（如戶政、地政）小型平台提供之服務可比擬，且各機關業務性質不同，應不能等同比較，基於使用者付費原則，並考量課稅資料保密及防止濫查，所定每查詢一位債務人之一種資料（所得、財產、營業額資料分開計算，各為一項）收費一、０００元，係經財政部召集各稅捐稽徵機關開會討論，並逐年函詢財政部財稅資料中心檢討審慎評估，依人工成本及消耗電腦資源而得，並非盲目訂定，亦無偏高情形，是被上訴人否准退還系爭服務費，並無不合等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：按「查詢或請求閱覽個人資料或製給複製本者，公務機關得酌收費用。前項費用數額由各機關定之。」為電腦處理個人資料保護法第十六條所明定。又「本部財稅資料中心及各稅捐稽徵機關受理是類債權人查調債務人課稅資料案件，應自八十六年七月一日起計收服務費，收費標準為每查調一位債務人之一種資料（所得、財產、營業額資料分開計算，各為一項）收費一千元。」亦經系爭函釋解釋在案。經查，本件上訴人於八十八年十一月十七日向被上訴人所屬高雄縣分局申請查調訴外人許志文之所得及財產資料各乙項，交付該分局二千元服務費之事實，有該分局八十八年十一月十七日南區國稅高縣查字第０００八八四號收據影本附卷可稽，洵堪認定。而上訴人主張依台北高等行政法院九十一年度簡字第二九二號判決，被上訴人所收取之二、０００元之服務費構成公法上之不當得利云云。惟按電腦處理個人資料保護法第一條規定：「為規範電腦處理個人資料，以避免人格權受侵害，並促進個人資料之合理利用，特制定本法。」第三條規定：「本法用詞定義如左：．．．五、利用：指公務機關或非公務機關將其保有之個人資料檔案為內部使用或提供當事人以外之第三人。．．．。」可見公務機關將其保有之個人資料提供當事人以外之第三人，乃在促進個人資料之合理利用。而有關個人資料之利用或限制同法第六條、第八條、第九條、第十條、第十三條、第十九條、第二十三條、第二十四條均有詳細規定。譬如第六條規定：「個人資料之蒐集或利用，應尊重當事人之權益，依誠實及信用方法為之，不得逾越特定目的之必要範圍。」第八條規定：「公務機關對個人資料之利用，應於法令職掌必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。．．．」均就第三人就個人資料之利用而為規定。雖同法第十二條前段規定：「公務機關應依當事人之請求，就其保有之個人資料檔案，答覆查詢，提供閱覽或製給複製本。」惟依同法上述有關「利用」之定義及相關規定觀之，公務機關將其保有之個人資料提供給當事人以外之第三人，自為法之所許。又按前揭個人資料保護法第十六條第一項規定，所稱「查詢或請求閱覽」之主體，包括當事人本人及當事人以外之第三人，並非僅限於個人資料之本人而不及於第三人。否則當事人（個人資料之本人）查詢或請求閱覽個人資料或製給複製本者，公務機關得酌收費用，而若當事人以外之第三人為之，公務機關反而不得酌收費用，不僅造成差別待遇，更有悖於平等法則，況且從論理法則亦難謂該法第十六條第一項規定僅得對當事人酌收費用，而不得對當事人以外之第三人為之。因此上訴人援引台北高等行政法院九十一年度簡字第二九二號判決，認被告收取系爭費用依法無據，已構成不當得利應予返還，顯係就第十六條第一項為不當之限縮解釋，非立法者之本意，並不足採，況本院判決並不受上開個案判決見解之拘束。再按電腦處理個人資料保護法於八十四年八月十一日公布實施，該法除於第十六條第一項規定公務機關對於查調或請求閱覽個人資料或製給複製本者，得酌收費用外，同條第二項並就所收費用數額授權由各機關定之。故系爭函釋「本部財稅資料中心及各稅捐稽徵機關受理是類債權人查調債務人課稅資料案件，應自八十六年七月一日起計收服務費，收費標準為每查調一位債務人之一種資料（所得、財產、營業額資料分開計算，各為一項）收費一千元。」係依據上開法律之授權而頒布，並不違背法律保留原則。被上訴人所屬高雄縣分局依照財政部上開函釋向上訴人收取系爭費用，自無不合。且系爭查調服務費，其成本包含人工成本、電腦處理費、報表、耗材等直接成本及行政人員、辦公水電、管理等間接成本，財政部核定每項一千元，客觀上尚無顯然偏高之情形，亦未違反比例原則。本件上訴人向被上訴人所屬高雄縣分局查調債務人許志文之所得及財產資料計二筆，經該分局核准並收取二千元之服務費。可見上訴人為給付之同時，被上訴人所屬高雄縣分局亦提供服務，而為對待給付，此之對待給付為國家之特別行政服務之提供，故所收取之費用，屬於規費性質。本件上訴人之給付在規費法公布實施之前（按規費法係於九十一年十二月十一日公布實施），雖無規費法之適用，惟上訴人上開給付，並非無法律上之原因，自不構成公法上之不當得利。
五、本件上訴意旨略謂：財政收支劃分法第五節「規費收入」第二十四條規定及預算法第二十四條規定，其法律用語係「徵收」而非「收入」，係「規費」而非「服務費」，被上訴人向上訴人收取二、０００元係「服務費」，惟被上訴人並非各種高級消費商店，於無法律之明確依據竟向上訴人收取「服務費」，顯變相違法強取人民財產；系爭函釋既非屬「法律」，亦也非屬「命令」，而只是一紙「函釋」而已，再查系爭函釋之內容亦無「法、律、條例、通則或規程、規則、細則、辦法、綱要、標準、準則」等字眼，亦無「訂定」二字之字眼，再觀之立法院第三屆第三會期財政、預算兩委員會第十二次聯席會決議（非屬法律）辦理」，前開「函釋」已牴觸憲法第十五條規定「人民財產權，應（強制性之意）予保障。」；臺北高等行政法院九十一年度簡字第二九二號判決其「服務費每項為二十元（即公法上不當得利，違反比例原則超收九八０元應返還）」，本件原審法院九十二年度簡字第三三七號判決其「服務費每項為一、０００元，二項
二、０００元（即公法上未有不當得利，未違反比例原則無超收服務費）」此二則判決結果，有天壤之別，竟相差五十倍，究竟此二則之判決，何者判決結果為適法上之正確，有賴本院依法之見解作出適法之判決，亦或是本院另有不同於此二則之判決之適法見解。實因「相差五十倍」，上訴人難以認同原審法院九十二年度簡字第三三七號之判決結果；申請查調所得、財產資料，若是查調本人所得、財產資料為「免收服務費」，若是查調本人以外之第三人所得、財產資料為「每項收取服務費一、０００元，二項則為二、０００元」，亦即「申請本人免收服務費，申請第三人要收取服務費」，此行政行為不僅造成「差別待遇」，更有悖於「平等法則」，縱使退一步而言，亦有將「查調本人」之服務費變相（違法）轉嫁給「查調第三人」加重負擔。請求廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應給付新台幣一、九六０元整及自八十八年十一月十八日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息等語。
六、本院查：㈠按對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可
，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第二百三十五條定有明文。本件上訴人主張財政部八十六年六月二十七日台財稅第000000000號函有關債權人申請查調債務人課稅資料，收費標準為每查調一位債務人之一種資料收費一千元之規定，欠缺法律授權依據，被上訴人據以向上訴人收取之服務費構成公法上不當得利云云，涉及本件收取服務費是否於法有據，而有加以闡釋之必要情形；另台北高等行政法院九十一年度簡字第二九二號判決，認為稅捐稽徵機關收取系爭費用於法無據，構成不當得利，應予返還，與本件原判決見解歧異，自應由本院加以闡釋，故本件所涉及之法律上見解具有原則性，其上訴自應許可，合先敘明。
㈡次按「法律內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關
發布命令為補充規定，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷」，有司法院釋字第四八０號解釋可資參照。稅捐稽徵法第三十三條第一項第八款規定：「稅捐稽徵人員對於納稅義務人提供之財產、所得、營業及納稅等資料，除對下列人員及機關外，應絕對保守秘密，違者應予處分；觸犯刑法者，並應移送法院論罪：．．．八、債權人已取得民事確定判決或其他執行名義者。．．．」，稅捐稽徵機關對於債權人依上開規定查調債務人之課稅資料收取服務費，性質上相當於政府機關因提供人民個別性之服務或設備，而對特定對象按成本或其他標準所計收之使用規費。基於人民可依其個別需要自行決定是否向政府購買此項服務，及受益者、使用者付費原則，此項收費不限於必須以法律加以規定，其由法律授權命令訂定者，如符合具體明確之標準，亦為法之所許。又依電腦處理個人資料保護法第三條規定：「本法用詞定義如左：一、個人資料：指自然人之姓名、出生年月日、身分證統一編號、特徵、指紋、婚姻、家庭、教育、職業、健康、病歷、財務情況、社會活動及其他足資識別該個人之資料。．．．五、利用：指公務機關或非公務機關將其保有之個人資料檔案為內部使用或提供當事人以外之第三人。．．．」、同法第十六條規定：「（第一項）查詢或請求閱覽個人資料或製給複製本者，公務機關得酌收費用。（第二項）前項費用數額由各機關定之。」可知電腦處理個人資料保護法所指之個人資料包括財務情況在內，申言之，關於稅捐稽徵機關經電腦處理之納稅義務人之財產、所得、納稅及其他有關課稅資料，均有電腦處理個人資料保護法規定之適用。故綜合稅捐稽徵法第三十三條第一項第八款、電腦處理個人資料保護法第三條第五款及第十六條等規定，得利用查詢或請求閱覽個人資料或製給複製本者，不以當事人（指個人資料之本人）為限。準此，財政部八十六年六月二十七日台財稅第000000000號函：「本部財稅資料中心及各稅捐稽徵機關受理是類債權人查調債務人課稅資料案件，應自八十六年七月一日起計收服務費，收費標準為每查調一位債務人之一種資料（所得、財產、營業額資料分開計算，各為一項）收費一千元。」及八十七年二月十八日台財稅第000000000號函：「．．．三、本部受理債權人查調債務人之財產、所得及營業等資料時，係以提供電腦檔上各該項資料為主。依電腦處理個人資料保護法第十六條規定．．．經本部就受理債權人查調債務人財產等資料，運用電腦處理等相關之費用成本分析，以每查調一位債務人之一種資料收取一千元之服務費，尚屬合法合理。」經核於法洵無違誤，難謂有欠缺明確法律授權之情形。又查債權人查調債務人之財產、所得資料，稅捐稽徵機關須就債權人所申請查調之種類調查，不論調查結果有無債務人之財產、所得資料，所提供之實質服務尚無不同，被上訴人主張收取一千元之服務費過高云云，尚無足採。原判決以上訴人向被上訴人所屬高雄縣分局查調債務人許志文之所得及財產資料計二筆，經該分局核准並收取二千元之服務費，可見上訴人為給付之同時，被上訴人所屬高雄縣分局亦提供服務，而為對待給付，此之對待給付為國家之特別行政服務之提供，故所收取之費用，屬於規費性質。本件上訴人之給付在規費法公布實施之前，雖無規費法之適用，惟上訴人上開給付，並非無法律上之原因，自不構成公法上之不當得利。因認上訴人基於公法上不當得利請求被上訴人返還系爭款項及利息，為無理由，應予駁回。經核並無違誤，上訴論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，並請撤銷所謂原處分及訴願決定，及命被上訴人為退費含利息之給付，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年4月28日
第五庭審判長法官趙永康
法官鄭淑貞法官黃淑玲法官侯東昇法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國94年4月29日
書記官彭秀玲