裁判字號：最高行政法院101年判字第457號判決
裁判日期：民國101年05月17日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決
101年度判字第457號上訴人 許明欽
許明發 許温玉霞 許鴻文 許鴻斌 共同訴訟代理人 許修齊 律師被上訴人新竹縣政府代表人 邱鏡淳 上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國101年1月12日臺北高等行政法院100年度訴更一字第46號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、行政院國家科學委員會所屬科學工業園區管理局（下稱科管局）為辦理新竹科學○○○區○區○○○路沿線用地擴建案工程，申請徵收包括上訴人所有坐落新竹縣○○鄉○區段32
3、325-1、326地號土地（下稱323、325-1、326地號土地，合稱系爭土地）在內之341筆土地，經內政部於民國96年5月18日以台內地字第0960080996號函核准徵收，並經被上訴人以96年6月1日府地徵字第0960075801號公告徵收。上訴人對徵收補償價額有異議，於公告期間提出異議書，案經被上訴人查處並提請新竹縣地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）96年度第2次會議復議，決議將地價區段範圍略作調整（325-1地號土地劃屬第119地價區段，323、326地號土地跨屬第76、11○○○區段○○○○路○段路線價即第11○○○區段○區段地價調整為每平方公尺新臺幣（下同）15,000元；第76地價區段（第11○○○區段○○○○○○區段合稱系○○○區段○○區段地價則維持每平方公尺4,000元。嗣因上開復議之第11○○○區段○區段地價有計算錯誤情事，經地評會96年度第3次會議決議，其區段地價由每平方公尺15,000元更正為每平方公尺10,700元。被上訴人乃將上開復議結果以96年9月17日府地徵字第0960122620號函（下稱原處分）通知上訴人。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，經原審法院以97年度訴字第2761號判決訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人不服提起上訴，經本院100年度判字第396號判決廢棄，發回原審法院更為審理，嗣經原審法院判決駁回上訴人之訴，上訴人猶未甘服，提起本件上訴。
二、上訴人主張：系爭土地自78年12月起遭禁建管制，被上訴人並未依地價調查估計規則第19條之規定為地價區段之劃分。
關於系爭地價區段之96年度公告土地現值，上訴人曾提出財政部國有財產局（下稱國有財產局）以每平方公尺12,000元出售同段482-1地號土地予民間之買賣實例，雖該買賣實例之繳款日為94年8月25日，然係於94年9月9日辦理所有權移轉登記完竣，依民法第758條規定，上開買賣實例應於94年9月9日始發生買賣效力，而系爭地價區段辦理96年度公告土地現值調查作業之蒐集調查實例期間之始日為94年9月1日，是本件應適用地價調查估計規則第21條第1項第1款有買賣實例之規定以估計地價，然被上訴人反適用同條項第2款無買賣實例之規定，是被上訴人估計區段地價自有違誤。又新竹科學工業園區特定區主要計畫（新竹縣部分○○○區○路○○路地區）計畫案（下稱系爭計畫案）於95年12月18日公告實施，被上訴人將系爭土地使用分區編定為園區事業專用區，係發生於00年度公告土地現值之查估基準日即95年9月1日之後，對地價查估本不生影響，然被上訴人陳稱因考量上開計畫案而重新檢討，並調整區段地價，可見系爭土地使用分區變更為園區事業專用區，應為被上訴人重新檢討區段地價之重要因素，惟被上訴人不選取毗鄰之新竹市園區事○○○區○○○區○○○區段為系○○○區段○○○○○區段，竟選取使用分區為農業區之竹東第7、6-2地價區段為原○○○區○○○○○○區段之基準地價區段、同為中小規模工業用地之竹東第293、294地價區段為第11○○○區段○○○○○區段，明顯違反地價調查估計規則第21條第1項第2款應選取2個以上「使用分區或編定用地相同」之規定，其公告土地現值之評定自屬違法。再者，系爭土地於系爭都市計畫案公告實施前編定為工業區，因20餘年間受管制實施禁建，無法做其他使用，更不得為工業區之使用，然所以受到長年之管制，且地價在管制期間鮮少調高，應係被上訴人為達將來便於低價徵收所為之準備行為，致系爭地價區段公告土地現值與附近未實施管制之土地地價相差甚多，復因管制多年造成鮮少買賣實例可援之窘狀。況上訴人於93年間曾整地、鋪設水泥地面，欲以興建廠房供工業生產使用，竟遭新竹縣寶山鄉公所（下稱寶山鄉公所）開單禁止，上訴人並非坐令系爭土地荒廢。是被上訴人就系爭土地之土地徵收補償費實屬偏低，造成上訴人之損害甚鉅云云。
三、被上訴人則以：系爭計畫案自00年00月00日生效實施後即發生規範效力，系爭土地位於新竹科學園區特定區都市計畫範圍內，使用分區原為工業區，於系爭計畫案公告實施後始編定為園區事業專用區，而依該計畫案內容及科學工業園區設置管理條例（下稱園區設置條例）第12條第3項規定，可知土地使用分區變更之實際效益，並非於都市計畫變更生效實施後，即賦予原土地所有權人，而係於科管局於依法取得土地後，始發生實際效益，故不宜選取已發生實際變更效益之園區事○○○區○○○區段，作為基準地價區段。是第76地價區段徵收前為閒置空地、雜林或農業使用，故以鄰近使用性質類似之農業用○○○區段○區段地價進行修正。而毗鄰竹東鎮農業用地之竹東第7、6-2地價區段之發展趨勢、土地利用條件較鄰近農業用地為高，較以寶山鄉○○○○○○區段作為基準地價區段，推估計算影響地價區域因素總修正數較小，是選定上○○○區段○○○○○區段○○○區段各修正細項之優劣等級係數較小，故依地價調查估計規則第21條第1項第2款後段規定估計其區段地價並無不當。至第11○○○區段○區段地價調整，係因本件徵收案公告期間部分土地所有權人對徵收補償價額提出異議，並提出位於路○○區段○○段○○○○○○號土地買賣交易實例，雖非在94年9月1日至95年8月31日之調查實例期間發生之交易，惟尚可供參酌，故提復議並通過調整地價，其調整地價並非因其使用分區變更為園區事業專用區之故，此可由該地價區段係選取同為中小規模工業用地區段之竹東第293、29○○○區段○○○○○區段，予以區域因素修正後，重新估計第11○○○區段○區段地價可證。是系爭地價區段無買賣實例或收益實例，被上訴人依地價調查估計規則第21條第l項第2款後段之規定估定系爭地價區段之地價，並無違誤等語。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠關於本件地價區段之劃分，系爭土地為一狀似長方形之土地，東側毗鄰寶山路，其餘則深入道路內側。被上訴人參酌系爭土地坐落位置、交通運輸、自然條件、土地利用現況及其他影響地價因素，將地價相近、地段相連之臨接寶山路至深度18公尺裡地線範圍內之土地劃為第11○○○區段○○○路線價），其餘劃為第76地價區段（一般地價），提經95年12月6日地評會95年度第4次會議評定。嗣因評定後現值公告前系爭計畫案發布實施，且包括上訴人等被徵收土地所有權人對徵收補償價額提出異議，被上訴人乃重新檢討並提交地評會96年7月30日96年度第2次會議復議，將第114一般路線價區段部分範圍併入第119一般路線價區段，並將相毗鄰之第76、120地價區段範圍略作調整，致323、326地號土地由原跨屬第76、114地價區段變更為跨屬第76、119地價區段，325-1地號土地由原劃屬第114地價區段變更為第119地價區段，核與平均地權條例第46條及地價調查估計規則第3條、第18條、第19條規定相符，是上訴人主張被上訴人未依法就系爭土地為地價區段之劃分云云，自無可採。㈡按由園區設置條例第12條第3項、都市計畫法臺灣省施行細則第31條之規定，可知土地使用分區為園區事業專用區之土地，於都市計畫公告確定後所發生之規範效力，亦應包括需由科管局依法取得後，再出租給園區事業依土地使用分區管制要點規定使用。查系爭土地原使用狀況多為閒置空地、雜林或農業使用，使用分區均為工業區，於95年12月18日系爭計畫案實施生效後，始編定為園區事業專用區。惟其無論變更前後，均同屬新竹科學工業園區特定區都市計畫之範圍，土地所有權人因受該計畫目的及使用管制相關規定，僅得為農業使用或繼續為原來之使用，故對上訴人而言，並未因使用分區之變更而產生土地增值之效益，亦非區段地價重新查核之必要因素。而與系爭土地毗鄰使用分區為園區事○○○區○○○區○○○區段，其範圍內土地業經徵收取得，已整體開發完成多年，公共設施規劃建設完善，與系爭地價區段之情況大不相同。是上訴人主張系爭土地應與新竹市○區段園區事○○○區0000000區段，實乏論據。又上訴人若對被上訴人於系爭土地上所為之禁建處分，或對寶山鄉公所禁止興建或出租之處分有所不服，自應依法提起行政救濟，是上訴人主張其曾欲利用系爭土地為工業生產遭禁止，自不得作為本件徵收補償具瑕疵之依據。又園區事業專用區乃供高科技廠商投資設廠使用之一種土地使用分區，難該當都市計畫法第42條第1項第3款規定類似電信、變電所等使用之公用事業用地，亦非屬公共設施保留地，故其地價之計算無公共設施保留地應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價之適用，是本件非土地徵收條例施行細則第31條第2項規範之範疇。㈢上訴人所提同段482-1地號土地之買賣實例係發生於00年0月00日，並經買受人於94年8月30日前向國有財產局繳納買賣價金，並非在94年9月1日至95年8月31日之調查實例期間，本即不得依地價調查估計規則第21條第1項第1款規定以估計地價。且買賣實例日期本應以買賣關係成立之日為準，蓋交易價格於買賣關係成立時即已確定，至於買賣標的何時完成所有權移轉登記，並不影響買賣關係之合法生效，是上訴人主張此為調查實例期間內之實例云云，自無可採。惟此買賣實例發生於00年0月00日，且屬一般路線價區段，尚可供參酌，故被上訴人提復議並通過調整第119地價區段地價，是使用分區變更為園區事業專用區，並非重新檢討第119區段地價之重要因素。再者，因同段482-1地號土地係與第11○○○區段○○○○○路線價區段，始致第119地價區段之地價進行調整；而第7○○○區段○○○○○○區段，自無從援引上開買賣實例作為調整區段地價之依據，更無上訴人主張兩地價區段為不同處理之不平等情事。㈣本件區段地價查估時第76地價區段仍為工業區，為無買賣或收益實例，且地價區段範圍內土地使用現況多為閒置空地、雜林或農業使用，並未整體開發，是被上訴人以鄰近使用性質類似之農業用○○○區段○區段地價進行修正，自係符合地價調查估計規則第21條第1項第2款後段之規定，是被上訴人就第7○○○區段選取竹東鎮境內使用分區為農業區之竹東第7、6-○○○區段為基準地價區段，並予以區域因素修正，據以估計該區段地價，洵屬有據。就第11○○○區段○○○○○○區段為中小規模工業用地之原使用分區與原使用狀況，據以選取使用性質類似之竹東第293、294同為中小規模工業用地○○○區段為基準地價區段，予以區域因素修正後，重新○○○區段○區段地價，又因第11○○○區段○路○○區段，為已開闢道路之一側帶狀土地，可及性與現況使用強度較佳，地價顯著較高，故選取竹東第293、294使用性質類似○○○區段○○○○○區段，亦符合地價調查估計規則第21條第1項第2款後段規定，並無違誤。㈤被上訴人所屬地評會就本件系爭地價區段之地價評定皆依法定程序，並無任何違法或不當之處。上訴人既未能舉證證明地評會有何違反法定秩序、基於錯誤之事實、未能一般有效之價值判斷原則或夾雜與事件無關之考慮因素等情形，僅以渠等所有系爭土地未獲得較高之補償指摘被上訴人就地價之評估不合法云云，自無足採等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨略謂：系爭土地原為工業區，被上訴人於93年9月間曾在該土地上搭建組合屋為臨時辦公室，並將部分土地鋪設水泥地面，及放置鋼筋等物品，欲興建廠房，供工業生產使用，但遭寶山鄉公所制止，可見系爭土地並無不合工業使用情事，且系爭土地於徵收前現狀，與毗鄰之園區事業專用區，並無差異，原審判決竟謂其與毗鄰已整體開發完成之園區事業專用區情況大不相同，顯有誤會。況系爭土地於95年12月18日系爭計畫案公告實施後已編定為園區事業專用區，被上訴人於96年度公告地價調整時，自應依地價調查估計規則第21條第1項第2款前段規定，選取使用分區或編定用地相○○○區○○○○區○○區段，作為基準地價區段，然其捨此不為，竟依同規則同條項款後段以無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者之規定，選取遠隔2.7公里以上○○○區○○區段為基準地價區段，顯然違背法令，原審判決不察，實有判決不適用法規及適用不當之違背法令。又被上訴人在行政○○○區○○○路○○區段及一般地價區段，於系爭土地實無意義，縱被上訴人劃定同段482-1地號土地為一般路線價區段，該地號土地上之買賣實例，對於第76地價區段地價之調整，仍非不可援引。且原審判決一方面認為同段482-1地號土地買賣實例並非於96年度公告土地現值之調查實例期間所發生，故而否定上訴人對系爭土地96年度之公告地價應依地價調查估計規則第21條第1項第1款規定調整之主張，然另一方面卻又認為該買賣實例尚可供參酌，顯為判決理由矛盾之違背法令。況調查實例期間，並非買賣實例或收益實例發生之期間，而係蒐集買賣實例或收益實例期間，故上訴人係於上開調查實例期間始獲知同段482-1地號土地買賣實例，是被上訴人自不得謂系爭土地調整96年度公告土地現值時，並無買賣實例或收益實例可循。被上訴人以本件無買賣實例，未依地價調查估計規則第21條第1項第1款規定辦理，顯然違背法令。此由土地所有權移轉或設定典權申報作業要點第2條、第7條規定，可知買賣土地於辦理土地所有權移轉登記時，始以稅捐機關所移送之現值申報書所載現值，建立前次移轉現值及調查地價實例資料。在此之前，地政機關自無從建立前次移轉現值及調查地價實例資料，是調查實例期間並非買賣實例或收益實例發生期間，益臻明確。原審判決逕認調整系爭土地96年度公告地價時，並無買賣實例可循，即有判決不適用法規及適用不當之違背法令云云。
六、本院按：㈠地價調查估計規則第21條第1項規定：○○○區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。」㈡經查，系爭土地為一狀似長方形之土地，東側毗鄰寶山路，其餘則深入道路內側。被上訴人參酌系爭土地坐落位置、交通運輸、自然條件、土地利用現況及其他影響地價因素，將地價相近、地段相連之臨接寶山路至深度18公尺裡地線範圍內之土地劃為第11○○○區段○○○路線價），其餘劃為第76地價區段（一般地價），提經95年12月6日地評會95年度第4次會議評定。嗣因評定後現值公告前系爭計畫案發布實施，且包括上訴人等被徵收土地所有權人對徵收補償價額提出異議，被上訴人乃重新檢討並提交地評會96年7月30日96年度第2次會議復議，將第114一般路線價區段部分範圍併入第119一般路線價區段，並將相毗鄰之第76、120地價區段範圍略作調整，致323、326地號土地由原跨屬第76、114地價區段變更為跨屬第76、119地價區段，325-1地號土地由原劃屬第114地價區段變更為第119地價區段。又系爭土地原使用狀況多為閒置空地、雜林或農業使用，使用分區均為工業區，於95年12月18日系爭計畫案實施生效後，始編定為園區事業專用區等情，均為原審所確定之事實。㈢系爭土地於95年12月18日系爭計畫案實施編定為園區事業專用區前，使用分區既為工業區，則上訴人僅能為農業使用或繼續為原來之使用。又系爭土地嗣雖編定為園區事業專用區，然與系爭土地毗鄰已由科管局管理使用分區為園區事○○○區○○○區○○○區段，其範圍內土地係分別於67年間、72年間、74年間、79年間公告徵收取得，已整體開發完成多年，公共設施規劃建設完善等情不同，被上訴人因而依地價調查估計規則第21條第1項第2款後段規定，就第76地價區段選取竹東鎮境內使用分區為農業區之竹東第7、6-○○○區段○○○○○區段，並予以區域因素修正，據以○○○區段○區段地價；就第119地價區段選取使用性質類似之竹東第293、29○○○區段○○○○○區段，予以區域因素修正後，重新○○○區段○區段地價，並未因系爭土地使用分區已變更為園區事業專用區，即依地價調查估計規則第21條第1項第2款前段規定，估計區段地價，經核並無違誤，上訴人主張被上訴人未依地價調查估計規則第21條第1項第2款前段規定，選取使用分區或編定用地相○○○區○○○○區○○區段，作為基準地價區段，有判決不適用法規及適用不當之違背法令情事云云，不足採信。至於上訴人其餘主張，均經原審法院於判決理由內詳為論述，經核仍無不合，上訴人執原審所不採之事由再為爭執，亦不足採。㈣綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年5月17日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳明鴻
法官胡國棟法官江幸垠法官陳國成法官侯東昇以上正本證明與原本無異中華民國101年5月18日
書記官葛雅慎