裁判字號：最高行政法院101年判字第450號判決
裁判日期：民國101年05月17日
裁判案由：衛星廣播電視法
最高行政法院判決
101年度判字第450號上訴人國家通訊傳播委員會代表人 蘇蘅 訴訟代理人 吳君婷 律師被上訴人大禾多媒體股份有限公司代表人 李永進 訴訟代理人 謝文倩 律師（兼送達代收人）
吳佳蓉 律師 陳紹倫 律師上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國100年11月17日臺北高等行政法院100年度訴字第1443號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、被上訴人係衛星廣播電視事業，經營年代綜合台頻道，原領衛星廣播電視事業執照效期至民國99年2月26日屆滿，於98年11月26日向上訴人申請換發執照。經上訴人以99年2月26日通傳營字第09800530750號函（下稱換照處分）附解除條件許可被上訴人換照，解除條件為：⑴自換照日起1年內如有違反衛星廣播電視法第17條或第19條第1項規定之情事【下稱解除條件⑴】；⑵自換照日起6個月內，節目首播率未達40%；上揭解除條件之一成就時，換照許可處分失其效力。嗣上訴人以年代綜合台於99年3月16日9時許播送「台灣好骨氣」節目，宣傳、推介特定商品，致節目與廣告未明顯區分，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，依同法第37條第1項第1款規定，以99年7月13日通傳播字第09900216560號裁處書（下稱裁罰處分）處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）60萬元，並命立即改正，逾期不改正者，按次連續處罰，並得對前揭頻道處以3日以上3個月以下之停播處分。其後，上訴人以99年12月24日通傳營字第09941084350號函（下稱系爭函）被上訴人，以年代綜合台頻道於99年3月16日違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，經上訴人裁罰處分，並於99年7月15日送達被上訴人，於送達之日起發生解除條件成就之效力，原換照處分應已失效，應立即停止該頻道之經營與播送。被上訴人不服，循序提起行政訴訟。經原審法院以100年度訴字第1443號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分（即系爭函）。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：㈠系爭函兼有「確認上訴人換照處分所附加之解除條件自裁罰處分送達被上訴人時（99年7月15日）成就，換照處分並自斯時失效」，及「命被上訴人停止年代綜合台頻道之經營、播送」等法效性，屬行政處分，得為撤銷訴訟之標的。又換照處分、裁罰處分乃系爭函之構成要件基礎與前提，三者具高度關聯性，本件自須審查此二者違法性，始得斷定系爭函之違法性。㈡查換照處分之解除條件⑴將事後處罰提昇至事前換照審查之階段，被上訴人一旦遭認定於1年內違反衛星廣播電視法第17條或第19條第1項規定，則在系爭附款（附解除條件）之情況下，條件成就，換照處分即失其效力，實際上即等於衛星廣播電視法授權範圍內發生最嚴重法律之不利效果，且被上訴人連針對條件成就與否為救濟之機會都將一併喪失，足見換照處分顯有裁量怠惰、裁量濫用及違反比例原則之違法，且亦有違上訴人95年4月11日第29次委員會議決議揭示之撤換分流審核原則。則因上訴人受實質存續力拘束，後續基於換照處分所確定之事實或法律狀態所作成之一切行政處分亦違法，系爭函即因而違法。㈢「台灣好骨氣」節目自99年1月7日開始於年代綜合台週間之相同時段播出，且該節目在換照審議期間已經上訴人審認合法，基於依法行政原則及誠信原則，自不容上訴人任意翻易其對同一行為合法性之認定，但上訴人卻於被上訴人收受換照處分後，翻易其對節目內容之認定，裁罰處分認定被上訴人所播送之台灣好骨氣節目違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，自屬違法，系爭函因受裁罰處分之實質存續力拘束，亦屬違法。又縱使「台灣好骨氣」節目違法，該違法行為發生於00年0月0日，於前執照有效期限內，嗣後之播送充其量僅為違法狀態之延續，並不屬於換照處分作成後所發生之違反該法第19條第1項行為，從而上訴人認定被上訴人在99年3月16日播送「台灣好骨氣」節目使解除條件事實成就，有違換照處分之實質存續力，系爭函當屬違法，更何況「台灣好骨氣」節目本無違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，系爭函更屬違法。是系爭函係藉裁罰處分所認定之事實，方為換照處分失效之規制，但裁罰處分對事實之認定違法，且上訴人所謂之「違規事實」非換照處分生效後才發生，故系爭函亦屬違法。㈣系爭函認定換照處分失效日乃99年7月15日，並非行政程序法第110條規定於系爭函送達被上訴人之99年12月28日起向後生效；亦非民法第99條解除條件成就之違規事實當日3月16日失效；然系爭函於法無明文之下，創設換照處分失效之回溯時點，顯已逾越行政程序法第110條及民法第99條規定，且有違憲法權力分立原則、民主國原則及法治國原則。㈤上訴人於本件不當結合換照處分與系爭函，透過解除條件成就，使換照處分失效，達到對被上訴人撤照的實質裁罰效果；其刻意跳脫衛星廣播電視法「層級化處罰體系」法律保留與正當法律程序的規範，違反法律保留原則、法律優越原則及正當法律程序；並混淆其自身揭櫫之「撤換分流」審核原則，確屬「脫法行為」，違法、違憲且不當。㈥上訴人以委員會審議原處分之議案，並決議「確認被上訴人換照處分所附之解除條件已成就，換照許可自解除條件成就之日起失其效力」及「被上訴人應即停止年代綜合台頻道之經營與播送」，涉及被上訴人經營衛星電視之通訊傳播自由、營業自由以及財產權之限制，屬於國家通訊傳播委員會組織法第8條第2項第5款所規定之涉及民眾權益重大事項之行政處分，依同法第9條第7項規定，上訴人應舉行聽證，始符合立法者所設權益保障之程序要求。上訴人未舉行聽證，已侵害被上訴人應享有正當法律程序之權利，自構成處分撤銷之原因。㈦系爭函所依據之換照處分附款與裁罰處分已分別經原審法院撤銷（99年度訴字第2169號、100年度訴字第794號判決），系爭函之違法性誠屬顯然等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：㈠年代綜合台頻道經上訴人99年2月3日第342次委員會議決議，依衛星廣播電視法第6條第2項、同法施行細則第4條及行政程序法第93條規定附解除條件許可其執照換發，係衡諸上揭立法意旨而為適法處理，上訴人換照處分並無違誤。則被上訴人於領取換發之執照後，旋於99年3月16日播送之「台灣好骨氣」節目違反衛星廣播電視法第19條第1項節目未與廣告區分之規定，其行為已該當於上訴人換照處分之解除條件⑴，解除條件成就，其換照處分應失其效力。㈡系爭函係上訴人單純通知被上訴人，換照處分因被上訴人99年3月16日所為違反衛星廣播電視法第19條第1項規定之行為，經上訴人於99年7月13日為裁罰60萬元之處分，並於99年7月15日送達被上訴人，自送達之日起發生解除條件成就之效力，換照處分應已失效之事實，對被上訴人並無為准駁之表示，而換照處分係因被上訴人之行為以致解除條件成就而失效，且自裁罰處分送達之日之99年7月15日起失效，並非因系爭函而失效，系爭函亦不生法律上之任何效果，當屬觀念通知而不得為行政爭訟之標的。是系爭函既非行政處分，自無行政程序法第110條規定之適用。換照處分因被上訴人違反衛星廣播電視法第19條第1項規定之行為，而致解除條件成就失其效力之日為99年7月15日，係由上訴人認定被上訴人99年3月16日之行為該當於解除條件，經作成99年7月13裁罰處分，並於99年7月15日送達於被上訴人使其知悉之日，故系爭函係單純之觀念通知，通知被上訴人解除條件已成就，原許可換照處分已失效及其失效之時點，非被上訴人所稱另創設換照處分之回溯時點等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：本件爭點厥在：系爭函以被上訴人於99年3月16日違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，經上訴人裁罰處分，並於99年7月15日送達被上訴人，於送達之日起發生解除條件成就之效力，換照處分應已失效，應立即停止該頻道之經營與播送，是否適法有據？經查：㈠查本件被上訴人前經上訴人以換照處分附解除條件許可換照【其解除條件為：⑴自換照日起1年內如有違反衛星廣播電視法第17條或第19條第1項規定之情事；⑵自換照日起6個月內，節目首播率未達40%；上揭解除條件之一成就時，換照許可處分失其效力】；嗣被上訴人於99年3月16日違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，經上訴人以裁罰處分處罰被上訴人；則該換照處分之解除條件⑴係於被上訴人99年3月16日違規時，或上訴人於99年7月15日送達裁罰處分時，或上訴人於99年12月28日送達系爭函時，發生解除條件成就之效力？核其性質屬在法律上具有重要意義事項之認定，並且直接影響被上訴人是否持有合法執照而得於其頻道經營與播送之法律效果。從而系爭函記載：「主旨：貴公司經營之年代綜合台頻道，因本會99年2月26日通傳營字第09800530750號函所附之解除條件已成就，其換照許可自解除條件成就之日起失其效力，應即停止該頻道之經營與播送，請查照。說明：…二、查旨揭頻道於99年3月16日違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，本會業於99年7月13日以通傳播字第09900216560號裁處書處新臺幣60萬元罰鍰，並於99年7月15日送達貴公司，其送達之日起發生解除條件成就之效力，原換照許可處分應已失效，應即停止該頻道之經營與播送。」等語，乃確認「換照處分所附解除條件⑴自裁罰處分送達被上訴人之日（99年7月15日）起成就，換照處分並自斯時起失效」之確認性質行政處分，及「命被上訴人停止年代綜合台頻道之經營與播送」之下命性質行政處分，洵堪認定。㈡系爭函所依據之換照處分附款、裁罰處分，分經原審法院99年度訴字第2169號判決、100年度訴字第794號判決予以撤銷，從而系爭函已屬無從維持：按行政程序法第110條第3項規定，行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。次按有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。準此，該先前行政處分若經撤銷而失其效力，以之為構成要件事實一部分之後行政處分，即屬無從維持，而應予撤銷。再者法律雖規定行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，因該另一行政處分業經依法定程序予以撤銷，則行政法院基於上述構成要件效力，已不得維持作為審查對象之行政處分。查換照處分、裁罰處分乃系爭函（確認性質及下命性質之行政處分）之構成要件事實之一部分，而系爭函所依據之換照處分附款、裁罰處分，分經原審法院99年度訴字第2169號判決、100年度訴字第794號判決（本院100年度裁字第2478號裁定意旨參照）予以撤銷，徵諸上開規定及說明，系爭函已屬無從維持，訴願決定疏未糾正，亦有未洽。被上訴人執此指摘，訴請撤銷，為有理由等由，乃將訴願決定及原處分均予撤銷；並敘明本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述。
五、本院查：㈠按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘
束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。…得心證之理由，應記明於判決。」分別為行政訴訟法第125條第1項、第133條及第189條所明定。㈡次按衛星廣播電視法第5條規定：「衛星廣播電視之經營，
應申請主管機關許可。」第6條規定：「（第1項）申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。（第2項）前項執照有效期限為6年，期限屆滿前6個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照。（第3項）申請經營衛星廣播電視事業填具之申請書或營運計畫資料不全得補正者，主管機關應通知限期補正；逾期不補正或補正不全者，駁回其申請。申請換照時，亦同。（第4項）主管機關應就衛星廣播電視事業所提出之營運計畫執行情形，每2年評鑑1次。（第5項）前項評鑑結果未達營運計畫且得改正者，主管機關應通知限期改正；其無法改正，主管機關應撤銷衛星廣播電視許可，並註銷衛星廣播電視事業執照。」衛星廣播電視法施行細則第4條規定：「主管機關於受理本法第6條第2項申請換照時，除審核其申請書及營運計畫外，並應審酌下列事項：一、營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形。二、違反本法之紀錄。三、播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。四、對於訂戶紛爭之處理。」依上開規定，為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，有關衛星廣播電視之經營，乃採申請許可方式以為管理，除就執照核發設有一定要件，並另定有6年之有效期限，於執照期限屆滿前，應為換照之申請。
㈢經查，被上訴人係衛星廣播電視事業，經營年代綜合台頻道
，原領衛星廣播電視事業執照效期至99年2月26日屆滿，於98年11月26日向上訴人申請換發執照，經上訴人以99年2月26日換照處分附解除條件許可被上訴人換照，其解除條件為：【⑴自換照日起1年內如有違反衛星廣播電視法第17條或第19條第1項規定之情事；⑵自換照日起6個月內，節目首播率未達40%；上揭解除條件（附款）之一成就時，換照許可處分失其效力】；嗣上訴人以年代綜合台於99年3月16日9時許播送「台灣好骨氣」節目，宣傳、推介特定商品，致節目與廣告未明顯區分，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，依同法第37條第1項第1款規定，以裁罰處分處被上訴人罰鍰60萬元，並命立即改正，逾期不改正者，按次連續處罰，並得對前揭頻道處以3日以上3個月以下之停播處分。其後，上訴人以系爭函知被上訴人，以年代綜合台頻道於99年3月16日違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，經上訴人裁罰處分，並於99年7月15日送達被上訴人，於送達之日起發生解除條件成就之效力，原換照處分應已失效，應立即停止該頻道之經營與播送等情，為原審認定之事實；又判斷行政機關就公法上具體事件對外所為之函文，究為一行政處分或單純事實通知或理由說明，應以該函文是否具備行政處分各要素為斷，其中尤以法效性為要。原審以本件被上訴人前經上訴人以換照處分附解除條件許可換照，嗣被上訴人於99年3月16日違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，經上訴人以裁罰處分處罰被上訴人；則該換照處分之解除條件⑴究係於被上訴人99年3月16日違規時，或裁罰處分於99年7月15日送達時，或系爭函於99年12月28日送達時，發生解除條件成就之效力？核其性質屬在法律上具有重要意義事項之認定，並且直接影響被上訴人是否持有合法執照而得於其頻道經營與播送之法律效果，從而系爭函乃確認「換照處分所附解除條件⑴自裁罰處分送達被上訴人之日（99年7月15日）起成就，換照處分並自斯時起失效」之確認性質行政處分，及「命被上訴人停止年代綜合台頻道之經營與播送」之下命性質行政處分。原審認定系爭函乃確認及下命性質之行政處分，經核此部分論述，尚無不合。次查，原審法院以換照處分、裁罰處分乃系爭函之構成要件事實之一部分，而系爭函所依據之換照處分附款、裁罰處分，分經原審法院以99年度訴字第2169號、100年度訴字第794號判決予以撤銷，系爭函已屬無從維持，因而判決撤銷訴願決定及原處分（系爭函），固非無見；惟查，系爭函所依據之換照處分附款，固經原審法院99年度訴字第2169號判決以系爭附款（解除條件）⑴部分，顯有行政裁量怠惰之情形，且不符合上訴人95年4月11日第29次委員會議決議之「撤換分流審核原則」；附款⑵部分，並未符合明確性原則及平等原則，足見系爭附款均屬違法等由，予以撤銷；然原審法院上揭99年度訴字第2169號判決，因未斟酌上訴人既就被上訴人所為換照申請，依衛星廣播電視法第6條及衛星廣播電視法施行細則第4條規定事項，依其前開法律規定賦予主管機關於換照審查時應審酌所定事項之行政義務，基於規範之目的及公共政策之衡量審酌具體個案情況而為附解除條件許可處分，而上訴人作成系爭附款之裁量理由，並無不合於衛星廣播電視法施行細則第4條所定應審酌之營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形、違反衛星廣播電視法之紀錄等事項，並與落實衛星廣播電視法促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益之立法目的相關，亦與處分之目的具有正當合理之關聯，難謂有裁量怠惰情事；且上訴人受理被上訴人申請換照時，依前揭法律規定，審酌被上訴人節目重播率有過高而應檢討，於准許換照時為系爭附款⑵部分，亦屬上訴人審酌個案情形，基於規範之目的及公共政策之衡量，所為裁量權行使之結果，亦不能以該附款與被上訴人所承諾之期間、類別不同，且高重播率也是目前節目供應業者之普遍現象，上訴人未一律要求其他業者均達首播率40%，而獨對被上訴人為首播率40%之要求而指所附系爭附款⑵部分不符合平等原則等情事，而判決撤銷系爭附款部分及訴願決定，惟該原審判決，經本院以101年度判字第270號判決予以廢棄發回在案；再查，上訴人以99年2月26日換照處分附解除條件許可被上訴人換照，其解除條件⑴為：「自換照日起1年內如有違反衛星廣播電視法第17條或第19條第1項規定之情事」；該解除條件係以被上訴人自換照日起1年內有違反衛星廣播電視法第17條或第19條第1項規定之情事為條件成就之要件；並非規範被上訴人自換照日起1年內有違反衛星廣播電視法第17條或第19條第1項規定情事，而以「經裁罰處分」為解除條件成就之要件。是以，判斷上揭解除條件是否成就，自應以「被上訴人自換照日起1年內有無違反衛星廣播電視法第17條或第19條第1項規定情事」為斷，而非以是否經裁罰處分為斷。蓋有無違反行政法上義務之行為，與該行為是否遭裁罰處分，仍有區別。系爭函所提及之裁罰處分，固經原審法院100年度訴字第794號判決予以撤銷，原審法院亦以此為由，認系爭函已無可維持，而撤銷系爭函（原處分）及訴願決定；然原審法院100年度訴字第794號判決係以該裁罰處分之作成，未依法由上訴人所屬委員會議為決議，且未於訴願程序終結前補正之程序上理由予以撤銷（該判決嗣經本院以101年度判字第273號判決維持而告確定）；並未實體認定被上訴人所經營之年代綜合台有無於99年3月16日9時許播送「台灣好骨氣」節目，宣傳、推介特定商品，致節目與廣告未明顯區分，而違反衛星廣播電視法第19條第1項規定之情事。查系爭函之合法性繫乎上揭許可換照所附解除條件⑴是否成就，即被上訴人有無於換照日起1年內違反衛星廣播電視法第19條第1項規定之情事？而非繫於裁罰處分是否合法作成；原審為事實審，自應就被上訴人有無於換照日起1年內違反衛星廣播電視法第19條第1項規定之事實，予以調查釐清，並說明其認定事實之依據及得心證之理由；原審徒以裁罰處分已遭該院另以100年度訴字第794號判決撤銷，遽認許可換照所附解除條件⑴並未成就，而認系爭函已無可維持，撤銷系爭函（原處分）及訴願決定，尚有違誤。
㈣綜上所述，原判決有上述違背法令情事，上訴意旨雖未指摘
及此，但正確適用法律，為本院之職權，仍應認上訴為有理由。又原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，另為適法之裁判。至系爭函所依據之換照處分附款（解除條件），原審法院以99年度訴字第2169號判決撤銷後，業經本院以101年度判字第270號判決廢棄發回；本件經發回後，原審更為審理時，亦宜審酌有無依行政訴訟法第177條第2項規定，裁定停止訴訟程序之必要，併予指明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國101年5月17日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官姜素娥法官吳慧娟法官李玉卿法官許瑞助以上正本證明與原本無異中華民國101年5月18日
書記官楊子鋒