裁判字號：最高行政法院101年判字第353號判決
裁判日期：民國101年04月26日
裁判案由：採購
最高行政法院判決
101年度判字第353號上訴人雲林縣水林鄉公所代表人 陳怡帆 被上訴人憲發營造股份有限公司代表人 許秀鳳 上列當事人間採購事件，上訴人對於中華民國98年11月26日高雄高等行政法院98年度訴字第472號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人於民國94年12月14日參與上訴人辦理之「水林鄉○○○○區○路一等側溝和路面復建工程」「水林鄉○○○○區○○○路一等側溝和路面復建工程」「水林鄉○○○○區○○○路二等側溝和路面復建工程」「水林鄉萬○○○區○○○○○路等側溝和路面復建工程」「水林鄉春牛埔○○○區○○○路○○○○路面復建工程」等5件採購案，96年間經台灣雲林地方法院檢察署偵查，發現被上訴人有容許他人借牌投標情事，經檢察官對被上訴人及其從業人員陳良俊為緩起訴處分，期限1年，並應繳納公益金，被上訴人已履行上開條件。上訴人乃於98年3月16日以雲水鄉行字第0980002977號函通知將對被上訴人依政府採購法第31條、第101條及第103條規定，為追繳押標金及刊登於採購公報並停權3年之處分。被上訴人提出異議，遭上訴人以98年4月2日雲水鄉行字第0980003508號函除停權部分改依政府採購法第101條第1項第6款規定變更為1年外，其餘維持原處分；被上訴人不服，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，因未繳納申訴審議費，經工程會核認有5件採購案，應繳納申訴審議費新臺幣（下同）15萬元，乃以98年4月24日工程訴字第09800169120號函通知被上訴人文到7日內補繳。被上訴人未依限繳納，並就前開繳費事宜向工程會提出疑義，該會再以98年5月14日工程訴字第09800192300號函復被上訴人，仍請於文到5日內繳納15萬元申訴審議費；被上訴人98年5月18日收文後仍未繳納，工程會遂將被上訴人之申訴予以不受理，被上訴人遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人起訴主張：（一）被上訴人係對依政府採購法第31條第2項規定追繳保證金及依同法第101條第1項第6款規定刊登政府採購公報停權1年之「1個行政處分」不服；另就採購申訴審議委員會所為之審議，亦僅作成1件「審議判斷」，可見工程會以5件來收取費用，尚非合法。（二）政府採購法之申訴規定，其性質類似訴願決定，人民提起訴願不收費，然採購申訴審議收費辦法（下稱收費辦法）第4條規定，每申訴案件收取審議費3萬元，顯違反比例原則、侵害憲法訴訟權。（三）依行政罰法第27條第1項規定，本件發生於00年00月間之招標行為，上訴人於98年3月16日才作成行政處分，已超過3年時效。又本件前於96年間經檢察官為緩起訴處分確定，且已繳納公益金，故本件應有一事不二罰原則之適用。（四）關於上訴人主張依政府採購法第31條第2項第8款規定追繳押標金之處分，並未提出認定違法之證明及具體指出違法事證及其理由。另追繳押標金之規定，應為私權爭議，然上訴人以行政處分方式追繳，尚非合法。（五）被上訴人出借牌照參與投標之行為，並不符合政府採購法第101條第1項第6款之規定；又本件被上訴人及其從業人員陳良俊之緩起訴處分，尚與「法院判決」有別，亦非「有罪判決」，自無該條款之適用。上訴人函復所稱「罰金」及「緩起訴處分」均該當於政府採購法第103條第1項第2款規定之要件，尚屬有誤等語，求為判決撤銷原處分及申訴審議判斷。
三、上訴人則以：（一）依據雲林縣政府98年3月2日府政查字第0981300073號函明示，上訴人94、95年間辦理萬○○○區○○○路○○○○路面修復工程等採購案，於97年6月30日業經法院判決，請依據政府採購法第31條、第101條及第103條規定予以追繳廠商押標金，刊登政府公報及停權等相關作為。本件被上訴人觸犯政府採購法第87條、第92條及刑法等相關規定，已進入司法階段，故實體部分非上訴人職權範圍。
（二）上訴人98年3月16日雲水鄉行字第0980002977號函之作成，乃依據台灣雲林地方法院96年度訴字第424號判決書附表3所列「借牌或容許借牌廠商」及判決書壹三所列行為，爰依政府採購法第31條第2項第8款之規定而為處分。（三）工程會96年4月16日工程企字第09600151280號函之意旨認為，政府採購法第101條規定之「容許他人借用本人名義或證件參加投標」，即已破壞採購法所欲保障之實質競爭關係，尚不以成立圍標之刑事處罰為必要。（四）政府採購法第92條之規定，行為人與廠商係可不同之歸責；另本件行為人及廠商遭到緩起訴及罰金之科罰，該當同法第101條第1項第6款構成要件，乃避免引用同法第101條第1項第1款刊登政府公報並停權3年，以符比例原則及維護廠商權益。（五）政府採購法第31條第2項第8款之規定，乃補充法律適用要件甚明。又依同法第31條第2項規定，係於招標文件中約定如有各款情形者，得不發還或追繳押標金，其性質係屬契約自治事項，廠商有政府採購法第31條第2項各款情形之一者，即得本於契約處理等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依收費辦法第3條、第4條等規定可知，收費辦法係就申訴審議費收費數額及繳納方式所為技術性、細節性之規定，未逾越母法之授權範圍；另採購申訴之審議涉及公告金額以上政府採購相關爭議之判斷，其複雜性與專業性與一般訴願程序自不得相提併論，因此被上訴人主張收費辦法第4條違反比例原則，並無可採。（二）本件被上訴人如係就系爭5件採購工程之招標、審標、決標爭議，依政府採購法第74條規定提出異議及申訴，自屬5件申訴。然查本件被上訴人之異議及申訴雖係起因於被上訴人所參與上訴人辦理5件採購案，但被上訴人並非就系爭5件採購工程之招標、審標、決標有所爭議，而係對於採購機關依政府採購法第101條至第103條規定所為欲刊登政府公報及停權之通知所為異議及申訴，上訴人僅作出1個欲刊登政府採購公報及停權1年之行政處分，而被上訴人亦向工程會提出單一申訴。是被上訴人之申訴既僅針對上訴人單一之行政處分而提出，自屬1件申訴而僅需繳納1件申訴審議費，詎工程會竟命其繳納5件申訴審議費，並以被上訴人未繳納5件申訴審議費而於程序上不受理，自有未合等語，因將申訴審議判斷撤銷。
五、上訴意旨略謂：（一）本件被上訴人向工程會申訴，經工程會通知依限繳納申訴審議費，然被上訴人收文後仍未依法繳納審議費用，工程會遂為不受理，並無違法或不當之處。（二）另依採購申訴審議規則第10條第1項規定，審議費用之繳納為進入實體申訴事件之前提要件，惟原審判決未遵循「先程序後實體」原則，即逕予認定工程會通知被上訴人繳納申訴審議費用為不合法，顯已違背基本法律原則。（三）原審判決就系爭5件採購案追繳押標金之部分根本未予論斷，顯有判決不備理由之違法等語。
六、本院按：（一）「採購申訴審議委員會辦理審議，得先行向廠商收取審議費、鑑定費及其他必要之費用，其收費標準及繳納方式，由主管機關定之。」「第1項及第2項關於異議及申訴之處理，準用第6章之規定」「廠商提出申訴時，應繳納審議費。其未繳納者，由申訴會通知限期補繳；逾期未補繳者，不受理其申請。」「前條審議費，每一申訴事件為新臺幣3萬元，由申訴廠商以現金、公庫支票、郵政匯票、金融機構簽發之即期本票、支票或保付支票繳納。」政府採購法第80條第4項、第102條第4項、採購申訴審議收費辦法第3條、第4條分別定有明文。而上開採購申訴審議收費辦法乃依政府採購法第80條第4項所授權訂定，係就審議費收費數額及繳納方式所為技術性、細節性之規定，並未逾越母法之授權範圍。次按「依政府採購法提起申訴，應依採購申訴審議收費辦法第3條及第4條規定繳納審議費。而上開辦法第4條規定『每一申訴事件』，而非『每一採購案件』應繳納新臺幣3萬元。是以申訴審議機關通知廠商限期按採購案件之件數補繳審議費，於法未合。申訴審議機關此項通知繳納審議費，性質上為命補正提起申訴之程式要件（政府採購法第102條準用第79條），係關於申訴審議程序中所為之決定，法規又無得先提起行政救濟之規定，自應於對申訴不受理決定提起之訴訟中受審查。該命補正繳納審議費之決定，既非合法，即不生補正之效果，申訴審議機關不得以廠商經命補正繳納審議費而未繳納，申訴不合法定程式而為不受理決定。」業經本院101年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。（二）原判決認本件雖包括5件採購案，惟上訴人僅作成1個書面處分，被上訴人亦僅提出1個異議及申訴事件，是原判決認被上訴人並非就系爭5件採購工程之招標、審標、決標有所爭議，而係對於採購機關依政府採購法第101條至第103條規定所為欲刊登政府公報及停權之通知所為異議及申訴，上訴人僅作出1個欲刊登政府採購公報及停權1年之行政處分，而被上訴人亦向工程會提出單一申訴，自屬1件申訴而僅需繳納1件申訴審議費，詎工程會竟命其繳納5件審議費，並以被上訴人未繳納5件審議費而於程序上予以不受理，自有未合，因將申訴審議判斷予以撤銷等語，揆之上開本院101年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議之意旨，並無不合。又本件被上訴人雖未依限繳納申訴審議費，惟補繳審議費之通知性質上為命補正提起申訴之程式要件，自應於對申訴不受理決定提起之訴訟中受審查，本件工程會之補費通知既非合法，自不生補正之效力，工程會尚不得逕以被上訴人未繳納申訴審議費而不受理被上訴人之申訴。上訴意旨主張無論何種情況，被上訴人均有先行繳納審議費之義務，否則即應不受理云云，尚有誤會，核無足採。（三）本件原處分即上訴人98年4月2日雲水鄉行字第0980003508號函（即異議處理結果），該函內載：除停權部分改依政府採購法第101條第1項第6款規定變更為1年外，其餘刊登公報及追繳押標金部分均維持原處分等語，原判決雖僅對刊登公報及停權處分部分論斷被上訴人應繳之審議費，而漏未將追繳押標金部分包括在內，惟因追繳押標金之處分，本就包含於原處分1個書面處分內，依上開以申訴事件之件數（即處分之件數）決定應繳審議費件數之原則，本件縱將追繳押標金部分考慮在內，仍僅應繳納1件審議費，對於本件判決結果並不生影響，仍應予以維持。（四）綜上所述，上訴意旨所陳各節均無足採，其指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年4月26日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官黃淑玲法官鄭小康法官陳秀媖法官林樹埔以上正本證明與原本無異中華民國101年4月26日
書記官張雅琴