裁判字號：最高行政法院101年判字第350號判決
裁判日期：民國101年04月26日
裁判案由：農業發展條例
最高行政法院判決
101年度判字第350號上訴人 賴維傑
程宥蓁 蔡明仁 余盈興 許佳人 廖恕商 陳端偉 林玉嬌 何錦城 鐘盟傑 李朝銘 吳俊賢 王偉任 廖豐立 林見龍 林勝傑 張書銘 李欣怡 林政憲 林豐洲 上20人共同訴訟代理人 鍾竹簧 律師被上訴人雲林縣政府代表人 蘇治芬 上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國100年12月13日高雄高等行政法院100年度訴字第422號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人等於民國99年9月30日以雲林縣斗六市○○段○○○段231地號土地（下稱系爭土地）向被上訴人申請集村興建農舍，經被上訴人審認系爭土地係位於特定農業區之農牧用地，乃援引行政院農業委員會（下稱農委會）99年10月15日農水保字第0991875738號令釋（下稱99年10月15日令釋）：
「核釋有關『農業發展條例』第18條第1項規定，為避免農地建地化且保護優良農用供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落農業用地不得位於特定農業區。」之規定，而以100年4月1日府農務字第1000035370號函駁回其申請。上訴人等不服，提起訴願，遭決定駁回，提起本件行政訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人等起訴主張：(一)上訴人等集村興建農舍申請案，符合農業發展條例（下稱農發條例）第18條第1項、第5項、第4條規定，被上訴人應予准許。至99年10月15日令釋不僅未會同內政部共同發布，亦經立法院經濟委員會會議決議及監察院調查報告認為不當。且該令釋未經法律授權而限制人民於特定農業區集村興建農舍之權利，顯逾越農發條例第18條第1項文義解釋範圍而增加法律所無之限制，違反法律保留原則。(二)依農委會92年8月21日農授水保字第0921847142號函釋（下稱92年8月21日函釋）及農委會水土保持局於95年間印製推廣手冊意旨，上訴人等已耗費龐大之人力、物力購買建築基地及備妥申請所需之文件，上訴人等信賴政府之施政，且客觀上已有具體表現之行為，具有值得保護之利益。依司法院釋字第525號及第529號解釋意旨，被上訴人援引99年10月15日令釋否准上訴人等所請，未保護上訴人等正當合理之信賴，且未適用有利於上訴人等之舊法規，違背行政程序法第8條及中央法規標準法第18條之規定等語，求為判決：（1）訴願決定及原處分均撤銷。（2）被上訴人應就系爭土地作成准許上訴人等集村興建農舍之行政處分。
三、被上訴人則以：上訴人等係於99年9月30日提出興建集村農舍之申請，而農委會下達99年10月15日令釋時，被上訴人因尚未核定上訴人等之申請案，故函詢農委會本件有無信賴保護原則之適用，經農委會100年3月21日農授水保字第1000116057號函復略以：「已提出申請尚未取得集村農舍興建資格之許可者，並無信賴保護原則之適用。」被上訴人依據中央法規及解釋函令否准上訴人等所請，並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)農發條例第18條第1項規定，對於89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，「於不影響農業生產環境及農村發展」前提下，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。所規定「不影響農業生產環境及農村發展」之不確定法律概念，即係賦與該管行政機關相當程度之判斷餘地。農委會為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，故以集村興建農舍所坐落之農業用地如位於特定農業區者，即屬於影響農業生產環境及農村發展，而發布99年10月15日令釋，乃主管機關本於法定職權，就農發條例第18條第1項規定所為具體明確之解釋性行政規則，該函釋認依農民得申請興建集村農舍者，係以非特定農業區之農業用地為限，符合農發條例第18條第1項之立法意旨及國家之農業政策，並未逾越母法關於「不影響農業生產環境及農村發展」之文義可能範圍，亦無增加母法所未規定之申請限制而有違法律保留原則。農委會發布99年10月15日令釋，既在於解釋上開所謂「不影響農業生產環境及農村發展」之不確定法律概念，用以補充認定申請集村興建農舍所坐落之農業用地如位於特定農業區者，足以影響農業生產環境及農村發展，核屬行政程序法第159條第2項第2款規定之解釋性行政規則，並非法規之變更，不生違反中央法規標準法第18條規定之問題。(二)又上訴人等雖引用92年8月21日函釋主張上訴人等信賴政府之施政，且客觀上已有具體表現之行為，具有值得保護之利益云云。惟查92年8月21日函釋固揭示依農發條例及農業用地興建農舍辦法，並無限制已辦竣農地重劃地區不得參與集村興建農舍等語，然申請以集村方式興建農舍，其符合農發條例第18條第1項規定取得特定農業區農牧用地之農民，雖可依本條項之規定申請集村興建農舍，惟並非一經提出申請，主管機關就當然必須核准，仍應審核其他要件是否具備，尤其對於農發條例第18條第1項所稱「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，主管機關自有依法判斷認定之空間。上開92年8月21日函釋僅係就辦竣農地重劃地區之農牧用地可否參加集村興建農舍之疑義作出說明，並未改變特定農業區農牧用地申請集村興建農舍仍須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之規定。蓋取得農業用地之農民當係以從事農業相關工作為其目的，僅在例外情況下，為照顧無自用農舍之農民居住需求，始開放符合一定資格條件之農民可興建農舍。況99年10月15日令釋雖限制農民不得於特定農業區興建集村農舍，但仍得於特定農業區外之其他區域申請。上訴人等固於農委會發布99年10月15日令釋前之99年9月30日提出申請集村興建農舍，惟被上訴人尚未核定其申請，上訴人等並未取得集村興建農舍之權利，對於系爭土地將來能否集村興建農舍，僅屬主觀之期待與願望。上訴人等援引司法院釋字第525號、第529號解釋，主張已投入人力、物力購買建築基地及備妥申請所需文件云云，至多僅係為達成被上訴人核准集村興建農舍所支出之前置作業成本，難認為其已表現信賴之事實，並無信賴保護原則之適用。至上訴人等所提監察院調查報告及立法院經濟委員會會議決議等其他機關之不同意見，並無法律效力，自難執為有利於上訴人等之論據等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：（一）原審認99年10月15日令釋屬解釋性行政規則，未正確適用法規，有判決不適用法規或適用法規不當之違背法令情形：系爭函令內容主要文句為對多數不定人就一般事項所做抽象之對外發生法律效果之規定，應係法規命令。興建農舍土地之限制規定，係依農發條例第18條第5項規定，授權「內政部會同行政院農業委員會」訂定「農業用地興建農舍辦法」之法規命令。今其單獨發布系爭函令，未會同內政部共同為之，而擅為增加限制興建農舍土地之種類，法規命令之內容未明列其法律授權之依據，並逾越法律授權之範圍。（二）原審認99年10月15日令釋屬行政規則，則據以作成違法之行政處分，卻何以對上訴人等之申請案發生效力，未具理由，有所載理由不完備之違背法令：依司法院釋字第524號、第505號、第542號、第525號、第529號等解釋意旨，對於行政規則的信賴，如有信賴表現，亦得主張信賴保護，基於信賴保護，主管機關在法規變更時，應考慮如何制定過渡條款，原審認無信賴保護原則之適用，有未正確適用法規之違背法令情事。（三）農發條例第18條第1項，並未明確規定集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區，且農委會亦未會同內政部營建署明文制定衡量何謂「影響農業生產環境及農村發展」之要件或尺度，如何獨斷「集村興建農舍坐落之農業用地若位於特定農業區即屬影響農業生產環境及農村發展」，農委會係以職權發布解釋性行政規則，對人民依法律享有之權利增加限制之要件，違反憲法第23條法律保留原則及司法院釋字第505號解釋意旨。（四）並依監察院調查報告、司法院釋字第505號解釋意旨，99年10月15日令釋並無農發條例之授權，牴觸行政程序法第158條法規命令無效之規定。另92年8月21日函釋意旨，亦表明農發條例及農業用地興建農舍辦法，並未限制集村興建農舍坐落之農業用地不得位於已辦竣農地重劃地區。且本集村興建農舍申請案係於99年10月15日令釋發布前即已向雲林縣政府掛號申請審查，已構成客觀上具體信賴表現行為與事實，並經雲林縣政府函釋要求補正中，處理程序尚未終結，仍應適用舊法規等語。
六、本院查：
（一）按「本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」農發條例第18條第1項定有明文。次按中央法規標準法第18條固規定：
「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」，惟法規命令依行政程序法第150條第1項規定，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定；行政規則依同法第159條第1項規定，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。農委會以99年10月15日令核釋「有關農業發展條例第18條第1項規定，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區。」，上開函釋為農委會本諸中央主管機關之地位，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標而發布，闡明法規之原意令所屬下級機關公務員行使職權時之依據，依司法院釋字第548號及第287號解釋意旨，此項釋示屬解釋性之行政規則，自法規生效之日起有其適用，又其內容並未違反農發條例之立法意旨、規範目的及國家之農業政策，復未逾越母法關於「不影響農業生產環境及農村發展」之文義可能範圍，亦無增加母法所未規定之申請限制而有違法律保留原則，自得適用。原判決認99年10月15日令屬解釋性之行政規則，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用。且並非法規之變更，不生法律不溯既往原則之問題，亦無中央法規標準法第18條但書規定之適用，核無不合。上訴意旨謂99年10月15日令屬法規命令，其逾越法律授權之範圍，違反憲法第23條規定法律保留原則，原判決予以適用，未正確適用法規，有判決不適用法規或適用法規不當及違反行政程序法第158條規定之違背法令情形云云，自非可採。
（二）又上訴人主張援引92年8月21日函釋：「農業用地興建農舍辦法中有關集村興建農舍法令執行疑義及研商結論：（執行疑義十四：已辦竣農地重劃地區，是否可參加集村興建農舍？）查農業發展條例及農業用地興建農舍辦法中，並無限制已辦竣農地重劃地區不得參與集村興建農舍。」固揭示依農發條例及農業用地興建農舍辦法，並無限制已辦竣農地重劃地區不得參與集村興建農舍。惟僅係就辦竣農地重劃地區之農牧用地可否參加集村興建農舍之疑義作出說明，並未改變特定農業區農牧用地申請集村興建農舍仍須符合農發條例第18條第1項「不影響農業生產環境及農村發展」之規定。系爭土地係位於特定農業區之農業用地，需由主管機關就申請是否符合農發條例第18條第1項之要件及農業用地興建農舍辦法第3條第1項規定之資格條件為審核。縱上訴人為達成被上訴人核准集村興建農舍之前置作業成本，已投入人力、物力購買建築基地及備妥申請所需文件，仍難認為其已表現信賴之事實，並無信賴保護原則之適用。另上訴人所提監察院調查報告及立法院經濟委員會會議決議：「建請在本決議案通過後，函各地方政府，就99年10月15日以前提出申請辦理之集村農舍興建案，繼續依原辦法進行審理。」等其他機關之不同意見，並非法律，法院不受其拘束等情，業經原判決明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，其認事用法並無違誤。
原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，，並無所謂判決理由不備或違反信賴保護原則等違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至司法院釋字第505號解釋係認「財政部64年3月5日台財稅第31613號函釋以生產事業增資擴展設備申請獎勵，應先辦增資登記，不符獎勵投資條例施行細則第11條第1項第2款規定，違憲。」；第524號解釋係就「全民健康保險法關於訂定醫療辦法之授權規定違反法律明確性原則；…，均應檢討修正。」；第525號解釋係就「銓敘部84年6月6日84台中審一字第1152248號函停止預官轉任公職優待，未設過渡期間無違信賴保護原則，不生牴觸憲法問題。」；第529號解釋係就「國防部81年11月5日（81）仰依字第7512號函、內政部台（81）內役字第8113830號函及行政院85年8月23日台85內字第28784號函釋，不問是否符合檢定已訓乙種國民兵要件，概以64年次男子為金馬地區徵兵對象，有違信賴保護原則，違憲。」；第542號解釋係就「翡翠水庫集水區遷村作業計晝，符合比例原則，並不違憲。…」等所為解釋，情節均與本件有別，上訴意旨予以援引，尚有誤解，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年4月26日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官鄭小康法官林樹埔法官陳秀媖法官黃淑玲以上正本證明與原本無異中華民國101年4月26日
書記官王史民