裁判字號：臺灣桃園地方法院101年訴字第1490號民事裁定
裁判日期：民國102年12月31日
裁判案由：清償債務
臺灣桃園地方法院民事裁定101年度訴字第1490號原告行政院勞工委員會職業訓練局法定代理人 林三貴 訴訟代理人 枋啟民 律師被告 蔡溢峰 訴訟代理人 陳麗玉
高烊輝 律師 黃國城 律師 張必昇 律師被告 周策
李紫英 （即 曹源德 之繼承人）上列當事人間請求清償債務事件，本院裁定如下：
主文本件移送臺北高等行政法院。
理由
一、本件原告起訴主張：訴外人曹源德於民國86年11月27日邀同被告蔡溢峰、周策為連帶保證人，向原告借款新臺幣（下同）100萬元，借款期間自86年12月11日起至92年12月11日止，還款方式為自借款日起算，第2年起依年金法，於每月11日按月平均攤還本息，且約定利息自借款日起，第1年免計付利息，第2年起按年息3%計算，如遲延還本付息時，自約定攤付日起，逾期在6個月以內者，按上開利率10%，逾期超過6個月部分，按上開利率20%計付違約金，此有雙方簽立之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」（下稱：系爭契約）附卷為憑。詎曹源德自87年12月11日起即未償付本息，尚積欠借款本金100萬元，且曹源德又已於101年3月16日死亡，爰依系爭契約之法律關係，起訴請求曹源德之繼承人即被告李紫英與其餘被告蔡溢峰、周策連帶給付系爭借款本金、利息及違約金等語
二、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31條之2第2項、第3項定有明文。復按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟；人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同，行政訴訟法第2條、第8條第1項分別定有明文。
三、繼按公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之，但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限，行政程序法第135條定有明文。本件系爭契約締結之際，現行規範行政契約之行政程序法雖尚未制定，惟行政契約之概念早在行政程序法制定之前即已存在，大法官釋字第348解釋即明示醫學系公費契約屬於行政契約，行政程序法關於行政契約之規定僅係確認大法官解釋意旨，故仍有辨明本件系爭契約屬性之先決問題，合先敘明。復依照大法官釋字第533號解釋，發展出私法契約和行政契約之區別標準，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：㈠作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替。㈡約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者。㈢約定內容涉及人民公法上權益或義務者。㈣約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。至於締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更（大法官釋字第533號解釋協同意見書意旨參照）。又按契約之公私法性質，係客觀判斷之，而非依當事人之主觀意思定之（最高行政法院99年度判字第786號判決意旨參照）。
且行政機關就公法或私法手段之「形式選擇自由」，仍應探究訂約背後是否確實存在公益上任務及追求特定公益上目的，並受權責相符原則、依法行政原則、比例原則所限制，並非憑行政機關一己之意任意選擇採用何等手段。從而，應從契約標的、契約目的與契約主體加以綜合判斷本件系爭契約之屬性，非以形式外觀定之。
四、經查：㈠本件兩造就系爭契約之訂立，乃依據行政院勞工委員會訂頒
之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」（下稱：系爭實施要點）規定辦理，此參系爭契約第1段文字記載詳明，又依照系爭實施要點第1點指出係依據「就業服務法」第24條與「就業安定基金收支保管及運用辦法」第6條第2款規定辦理，目的為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活。按91年1月21日修正前就業服務法第24條規定：「主管機關對下列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。」及89年2月16日修正前就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2項規定：「本基金之用途如左：二、加強實施就業安定、就業促進事項。」，則本件原告前既依系爭實施要點援引就業服務法與就業安定基金收支保管及運用辦法作為與被告訂立系爭契約之依據，而有關就業服務法與就業安定基金收支保管及運用辦法又均以行政主管機關為規範主體，非任何私人得以適用，核屬公法法規，故據此訂頒之系爭實施要點規範原告與被告之法律上關係，其目的乃為促進就業安定，負有公行政任務，而非私人目的，性質上為公法上行政規則，亦屬公法法規。從而，本件系爭契約雖具民法消費借貸契約之外觀形式，究其實質契約標的，仍屬公法法規具體化之權利義務關係。
㈡本件系爭契約之標的內容為給付和償還貸與金額等條件，屬
於中性之金錢給付標的，依前揭大法官釋字第533號解釋意旨，仍須進一步探究契約目的及契約主體，從給付義務之目的與契約整體性質認定之。本件締結系爭契約之行政主體為原告即行政院勞工委員會下屬之中央行政機關職業訓練局，預算來自具公益性質之就業安定基金。再依系爭實施要點第
2點、第3點分別訂定：「二、目的：為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，特訂定本要點」；「
三、適用對象：具中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作一年以上，因該事業單位於民國85年1月1日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助者。」，即適用對象僅限於85年1月1日以後關廠歇業而失業之勞工，且因雇主未依法足額提撥準備金，導致未能領取資遣費、退休金之勞工，足徵系爭實施要點係在特定時空下針對一定適用對象措施性地訂定，由行政主管機關單方擬具要點及貸款契約，統一處置，不無消弭當時抗爭活動進行、安撫失業勞工、解消國家怠於監督雇主責任之可能意圖與作用，具有高權介入及補償之公法意涵。且觀諸系爭實施要點第5點貸款用途部分「本貸款限於關廠歇業失業勞工尋求工作機會或與就業有關之用途」、第6點貸款金額部分「貸款金額最高為新臺幣100萬元整，惟每人貸款金額不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金之金額」，質言之，本件系爭契約所定之貸款金額、年限等，無非係依據系爭實施要點之條件所訂定，非經兩造磋商洽談而成，核定金額標準亦與勞工個人之財務狀況無涉，勞工因其年資、薪資對應到資遣費、退休金比例之不同，異其可得貸領之金額，實由原告高權決定數額；此與勞工個人之財務狀況、債信無涉，明顯有別於重視債信評估及追償可能性之民事消費借貸契約，與私法契約崇尚之市場競爭、契約自由價值色彩，顯有不同。綜合契約目的及契約主體，從給付義務之目的與契約整體性質認定之，足徵行政機關基於平息抗爭、國家補償勞工之特定公益目的，援引就業服務法及就業安定基金收支保管及運用辦法等公法法規，於系爭實施要點中明白揭示「協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活」之公共目的，作為締結系爭契約之準據；原告再基於前開公法法規，單方高權決定核貸與否與數額，被告僅以借款人身分附和系爭契約之成立，所形成實現上對下之具體權利義務關係，當屬公法上權利義務關係無訛。
五、至原告雖主張：㈠訴訟事件是否屬於普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬私法上之法律關係為斷。㈡兩造於系爭契約第12條已有合意由民事普通法院管轄之約定。㈢依大法官釋字第540號解釋已明確表示國家為達成行政上之任務，得選擇以私法上行為作為實施之手段。㈣司法實務就與本件系爭契約類似之「國民住宅貸款」、「全民健保紓困貸款」、「勞工保險基金紓困貸款」等政策性紓困貸款之法律關係，咸認屬私法借貸，應由民事普通法院管轄。㈤本件關廠歇業失業勞工促進就業貸款請求清償借款案，早自95年起業經全國各地民事普通法院受理並判決在案，從無公私法管轄權爭議等語。惟查：
㈠原告主張訴訟事件是否屬普通法院之權限，應以原告起訴主
張為訴訟標的之法律關係，是否係私法上爭執為斷云云。惟觀以原告聲請支付命令及歷次書狀所載各節，均係本於兩造簽立之系爭契約而有所主張，足認原告係就該契約簽立之基礎事實乃為本件之訴訟標的法律關係，故法院在判斷本件是否屬於普通法院之權限時，自應就兩造所簽署系爭契約之基礎事實為整體觀察。而本院已依原告主張之訴訟標的法律關係判斷結果認本件屬公法關係，業如前述，普通法院應無受理本件之訴訟權限，是本院應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院，洵與原告主張之實務見解，並無扞格。
㈡原告與被告簽署之系爭契約第12條固有合意管轄之約定。惟
按契約之定性不應受契約當事人主觀意思之拘束，更不能因契約雙方約定由民事法院管轄，即遽認契約為私法關係。據此，系爭契約第12條合意管轄之約定，充其量僅能作為探知行政機關為該項行政行為時主觀欲適用公法關係抑或私法關係之參考依據，尚不得藉此遽認兩造之法律關係屬私法關係。
㈢按大法官會議第540號解釋雖明確表示國家為達成行政上之
任務，得選擇以私法上行為作為實施之手段。惟行為形式之選擇自由僅適用在允許行政機關於多種公法、私法法律形式中，為有效達成行政目的，得選擇其評估最佳之法律手段，包含公法與私法手段，此乃公法上比例原則之展現，但自由選擇原則並非毫無法律界限及限制，任憑行政機關主觀選擇何種手段以躲避公法規範，甚至於公法遁入私法，均非形式選擇自由理論所允許，否則，依法行政原則、權責相符原則、比例原則，均會因為沒有限制的形式自由選擇原則，而隨之瓦解崩潰。又按行政契約與私法契約之區別，係以其契約標的是否涉及公法上權利義務關係為斷，而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約之全體特性判斷之。…衡諸該（補助款契約）約定，與（內政部推展社會福利服務補助）作業要點所訂之內容相契合，補助款發放之條件亦皆由相對人單方決定。且本件係○○老人養護中心提出申請，經相對人核准後，兩造始簽訂系爭契約，其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，兩者應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為。則從兩造間契約之標的、目的、契約依據、契約內容等項可知，系爭契約乃相對人基於其法定職權，為達成其維護老人健康，安定老人生活，保障老人權益，及增進老人福利之老人福利政策之行政上目的，而與○○老人養護中心約定提供補助款，並使○○老人養護中心負合理之負擔，而成立之行政關係契約，則締約雙方如對契約內容發生爭議，自應屬公法上之爭訟事件，抗告人主張依兩階段理論，本件屬履約階段之私法爭議，不得依行政訴訟解決之，自無可採憑（最高行政法院96年裁字第1531號裁定意旨參照）。是以，本件行為主體之一方為行政主體，而該項行政行為係基於國家補償之公益目的，並已運用公法制度，且行政主體為該項行政行為時，具獨占性及優越性，咸認行政機關所為之行政行為具有高度之公權力色彩，是就具體事件中之一部分事實關係已明顯屬於公法關係之情形下，本件整體事件均應視為公法關係無訛。況行政機關行使公權力本為常態，且推定公法使行政機關之行為受到較多拘束，亦有利於人權之保障。
㈣又原告主張就與本件系爭契約類似之「國民住宅貸款」、「
全民健保紓困貸款」、「勞工保險基金紓困貸款」等政策性紓困貸款之法律關係，司法實務亦認屬私法借貸，應由民事普通法院管轄，並提出各級行政法院91年度行政訴訟法律座談會法律問題第15則為佐證。然查，全民健保紓困貸款法律關係之定性，實務尚未形成定見，故本件是否能比附援引而適用私法關係，已非無疑。又依上開行政訴訟法律座談研討結果，將貸款申請之前階段行為歸屬於公法關係，就貸款追償之後階段行為歸屬於私法關係；但傳統之雙階理論，○○○區○○○○○段之判斷困難，且強加割裂適用法律關係亦與現實脫節。此外○○○區○○○段為公法關係與私法關係之結果，亦影響法律關係之安定性，應已式微。而依現已發展之修正式雙階理論，本件亦不能排除行政機關係以行政處分作為前階段之核定行為，復以行政契約作為後階段之履行補助行為，是則本件無法援引「國民住宅貸款」、「全民健保紓困貸款」、「勞工保險基金紓困貸款」之法律關係，遽認屬私法關係。
㈤另原告主張本件關廠歇業失業勞工促進就業貸款請求清償借
款案，自95年起業經全國各地民事普通法院受理並判決在案，從無公私法管轄權爭議云云。但查，與本件系爭契約背景事實相同之案件，業由若干普通法院受理並判決在案，然本件法律關係僅見各普通法院之零星判決，並未見行政法院就本件事件屬性表示相同之見解，難謂司法實務已形成定見。因此雖有法院認定本件普通法院有審判權，然就審判權爭議既尚未經有權機關（例如大法官）為最終解釋，本院自不受拘束，仍得基於職權為審判權有無之審酌。
㈥基上而論，原告本件起訴主張之訴訟標的，即系爭實施要點
之法規範屬性經判斷為具有社會補償性質之公法關係，此項行政行為具國家補償之公益目的，且行為主體之一方即原告為行政院勞工委員會職業訓練局，應定性為公法關係，則此一公法關係所生之爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受理訴訟權限，要無審判權。是原告主張本件應屬私法關係各節，應屬無據。
六、綜上所述，本件既屬公法上爭議，與私法上消費借貸契約無涉，揆諸上開說明，本院爰依職權裁定將本件訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。
七、依民事訴訟法第31條之2第2項，裁定如主文。中華民國102年12月31日
民事第一庭法官魏于傑正本係照原本作成。
如對本裁定抗告須於裁定送達後10日內向本院提出抗告狀，並應繳納抗告裁判費新臺幣1,000元。
中華民國103年1月2日
書記官洪明媚